臺北高等行政法院判決
110年度訴字第171號
111年1月13日辯論終結
原 告 林黃淑貞
訴訟代理人 王庭鴻律師
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 陳吉仲（主任委員）
訴訟代理人 張瓈云
吳祥鳴
上列當事人間森林法事件，原告不服行政院中華民國109年12月1
7日院臺訴字第1090200277號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
一、緣原告所有南投縣○○市營盤口段686地號土地（下稱系爭686 地號土地），經被告106年7月31日農授林務字第1061721999 號公告南投縣○○市境內編號第1630號風景保安林檢訂結果， 仍有存置為保安林之必要，並將該公告轉知地方主管機關即 南投縣政府，嗣經該府107年8月23日派員至現地會勘，發現 該土地上有非營林態樣之建物（下稱系爭建物），為釐清建 物是否符合保安林解除要件，該府以107年9月10日府農林字 第1070205613號函請原告檢具相關資料，俾據以提出申請解 除保安林。
二、原告於107年11月16日檢具保安林解除申請書，併附南投縣 政府82投縣建管造字第2876號建造執照（下稱82年建造執照 ）、84投縣建管使字第1309號使用執照（下稱第84年使用執 照）及航照圖等佐證資料，依據森林法第26條規定向南投縣 政府申請解除保安林，經該府107年11月23日府農林字第107 0260588號函請被告審核是否辦理解除保安林。三、由於事涉保安林現場測量與歷史航照勾稽查閱等事宜，案經 被告交據所屬林務局南投林區管理處(下稱南投林管處)查處 結果，因套繪82年6月9日之航照影像並無系爭建物存在，不 符合「保安林解除審核標準」（下稱審核標準）第2條第1項 各款所列情形，被告爰以108年12月5日農授林務字第108163 6394C號（下稱原處分）函復原告不同意解除保安林。原告
不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件訴訟。貳、本件原告主張：
一、原告請求解除系爭686地號土地保安林地之公告，於法有據 ：
（一）原告先向南投縣政府申請取得82年建造執照，於系爭686 地號土地上新建系爭建物，並於84年間取得84年使用執照 （參原證4、5，見本院卷第34、35頁）。而依南投縣政府 109年4月14日府建管字第1090082630號函補發之（84）投 建管（使）字第1309號使用執照竣工圖（下稱第1309號使 用執照竣工圖）所附相片可知，系爭土地應於78年間即存 在系爭15號建物之磚造平房，並經南投縣○○○○○○○市計畫 法臺灣省施行細則第27條第1項第18款規定後，始核發建 造執照。倘原告於取得82年建造執照前，系爭土地上並無 該磚造平房存在，自不符合上開細則之規定，南投縣政府 當不可能核發82年建造執照。且依上開第1309號使用執照 竣工圖所附電費收據，於78年間，系爭15號之建物即有用 電之紀錄，更足資證明系爭686地號土地於82年間確實存 在合法建物。
（二）另依原告向林務局農林航空測量所申請之62年、65年、75 年、77年及80年之航照圖所載，可知自62年起，於系爭68 6地號土地內即已存在有系爭15號建物之磚造平房，且各 該年份之航照圖所顯示之磚造平房建物其位置及形狀均相 同。再依南投縣政府109年11月18日府農林字第109026371 2號函所附之房屋稅籍證明書所載，系爭15號磚造平房建 物於民國110年時之折舊年數為64年（參109年11月19日補 充訴願理由書三），則依折舊年數反向推算，系爭15號建 物大約是於民國45年前就已建築完成。惟系爭686地號土 地係於民國49年公告為保安林，由此可知系爭686地號土 地於公告成為保安地之前，即有系爭15號建物之磚造平房 存在甚明。
二、退萬步言，原處分違反信賴保護原則：
倘認系爭686地號土地保安林地並不符合審核標準第2條第1 第7款規定得予解除保安林之要件，惟原告所有系爭建物係 向南投縣政府申請建造執照與使用執照而合法興建取得所有 權，且原告信賴南投縣政府所為核發建造執照之處分為合法 ，始出資興建。倘系爭686地號土地之保安林未能予以解編 ，則原告所有系爭建物即屬違反森林法之規定而有予以拆除 之必要，此將造成原告之莫大損害。是基於信賴保護原則， 原告之權益應有保護之必要，於系爭建物所坐落之範圍內， 自有解除保安林之必要。
三、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成解除南投縣南投市營盤口段686地號土地保安 林地之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告係依森林法第26條及審核標準第2條第1項第7款規定向 南投縣政府申請解除保安林，並稱參其所申請之62年、65年 、75年、77年及80年航照圖可知，早在民國62年前686地號 即已有磚造平房建物，而被告所舉民國75年、77年、79年及 81年之航空照片內容，於系爭686地號土地之相同位置亦有 磚造平房存在等情云云，惟原告現有之建物基地範圍，於民 國75年、77年、79年及81年四個時間點，均無建物存在。原 告所稱之磚造平房，係位於鄰近區域，並未坐落於現有建物 之基地範圍內。再查南投縣政府82年12月31日核發建造執照 ，足見該建物確實不符合前述審核標準第2條第1項第7款「 中華民國八十二年七月二十一日前，已非營林使用且無法復 育造林之保安林地」規定之要件。
二、至於原告主張：都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第1 8款規定，原有合法建物拆除後之新建、改建、增建應以同 一筆土地內為已足，並未限定新建之建築物應與原有合法建 物位於同位置，民國62年前即存在之磚造平房，確實位於系 爭686地號土地內云云。惟原告之舊有磚造平房與後來新建 之建物基地，係不同位置，林務局於審認保安林解除案件而 言，應就申請人目前既存之建物基地範圍，予以審認，本案 既已依前述航空照片，顯示82年7月21日前之土地實際並無 建築開發，足證該建物確非解除時效前所建造，爰無審核標 準第2條第1項第7款規定之適用。
三、有關原告主張其建物係領有南投縣政府所核發之建造執照等 情，應有信賴保護之適用云云。按系爭686及686-l地號土地 係編入南投縣、南投市境內第1630號風景保安林，該號保安 林於民國49年由經濟部臺(49)農字第01250號函核准，由臺 灣省林務局分以49年4月28日、49年12月15日林經字第8999 、48146號公告編入為保安林迄今已60年，系爭建物雖領有 南投縣政府所核發之建造執照，惟私有保安林開發應受都市 計畫法及森林法之管制，二者立法之目的不同，須符合二者 之規定，保安林始得進行開發，該土地範圍於未申請保安林 解編程序前，即由南投縣政府核發建築執照並開發建築，於 法未合，當無解除保安林之理由（最高行政法院108年度判 字第583號判決及臺北高等行政法院107年度訴字第19號判決
意旨參照）。
四、並聲明：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出南投縣政府（82）投縣 建管（造）字第2876號建造執照（見本院卷第33頁）、南投 縣政府（84）投縣建管（使）字第1309號使用執照（見本院 卷第34頁）、系爭建物現況位置對照82年前（75、77、79、 81年）航照圖（見原處分卷第192至195頁）、南投市營盤口 段0686-0000地號土地登記第一類謄本（見本院卷第31頁） 、被告108年12月5日農授林務字第1081636394C號函（見本 院卷第15頁）、行政院109年12月17日院臺訴字第109020027 7號訴願決定書（見本院卷第17至29頁）、南投縣政府109年 4月14日府建管字第1090082630號函補發之（84）投縣建管 （使）字第1309號使用執照竣工圖（見訴願卷可閱覽第14頁 ）等訴願卷、原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所 不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、系爭建物是否82年7月21日前已存在？其與81年時曾存在之 建物（下稱Ｂ建物）是否同一建物？Ｂ建物之基地目前得否恢 復營林之用？
二、系爭建物係向南投縣政府申請建造執照與使用執照而合法興 建取得所有權，若不予解除保安林是否違反信賴保護原則？伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）森林法第25條規定：「保安林無繼續存置必要時，得經中 央主管機關核准，解除其一部或全部。前項保安林解除之 審核標準，由中央主管機關定之。」
（二）森林法第26條規定：「保安林之編入或解除，得由森林所 在地之法人或團體或其他直接利害關係人，向直轄市、縣 （市）主管機關申請，層報中央主管機關核定。但森林屬 中央主管機關管理者，逕向中央主管機關申請核定。」（三）保安林解除審核標準（下稱審核標準）第2條第1項規定： 「保安林有下列情形之一者，得由中央主管機關解除一部 或全部：一、本法第8條第1項各款所列用地所必要。二、 經中央目的事業主管機關審查認定為推動產業或公共利益 所必要之計畫用地，並經行政院同意。三、自然現象之地 理環境變動，致保安林遭受破壞，無法恢復營林之用。四 、為配合地籍界線、天然地形、林班界等修正保安林界所 必要。五、原保安林之功能及效用，為他保安林所取代。
六、原受益或保護對象已不存在。七、中華民國82年7月2 1日前，已非營林使用且無法復育造林之保安林地。」二、系爭建物於82年7月21日前並未存在，其與Ｂ建物並非同一建 物；Ｂ建物之基地，目前已可復育造林：
（一）原告所有系爭686地號土地，經被告公告仍有存置為保安 林之必要，原告於107年11月16日申請解除保安林，經南 投林管處查處結果，因套繪82年6月9日之航照影像並無系 爭建物存在，不符合審核標準第2條第1項各款所列情形， 爰以原處分否准解除保安林，本院經核尚無不合。（二）原告雖主張參其所申請之62年、65年、75年、77年及80年 航照圖可知，早在62年前686地號即已有系爭15號建物之 磚造平房，而被告所舉75年、77年、79年及81年之航空照 片內容（見原處分卷第192至195頁），於系爭686地號土 地之相同位置亦有磚造平房存在，並於84年間取得系爭15 號磚造平房之使用執照，其折舊年數為64年，則依折舊年 數反向推算，系爭15號建物是於45年前就已建築完成。而 系爭686地號土地係於49年公告為保安林，可知系爭686地 號土地於公告成為保安地之前，即有系爭15號建物磚造平 房存在等語。
（三）惟按審核標準第1條規定：「本標準依森林法(以下簡稱本 法)第25條第2項規定訂定之。」第2條第1項第7款規定： 「保安林有下列情形之一者，得由中央主管機關解除一部 或全部：……七、中華民國82年7月21日前，已非營林使用 且無法復育造林之保安林地。」上開第2條第1項第7款所 規定得解除保安林之情形之一「82年7月21日前，已非營 林使用且無法復育造林之保安林地」，依其顯然之文義， 係指保安林地已非營林使用且無法復育造林之狀態，係在 82年7月21日前發生並存在者而言。至於何以規範「82年7 月21日前」，查係依89年1月12日修正之國有財產法第42 條第1項第2款：「非公用財產類不動產之出租，得以標租 方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰…… 二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用 補償金者」之規定而來；而國有財產法何以規範「82年7 月21日前」，則查係88年12月10日朝野協商之結論(立法 院公報第89卷第2期院會紀錄第272頁)，而此日期係依行 政院82年7月21日台82內字第25734號函核定公有土地經營 及處理原則之日期而來，而上開核定之原則則在宣示公有 土地採取只租不售之重大決策。由前段對母法規定保安林 之劃編及解除之說明，依母法授權而制訂之審核標準，當 需考量保安林有無繼續存置之必要，行政院及立法院既先
後決定以「82年7月21日前」作為公有土地經營及處理政 策及法律執行之分界，則93年訂定發布之審核標準於第2 條第1項第7款對「82年7月21日前」之事實狀態予以寬待 ，於法並無不合，而此一規定一體適用於私有土地，核亦 非增加母法所無之限制，應得援用，合先敘明。（四）查系爭建物係坐落於南投縣○○市○○○段686及686-1地號土 地，門牌為南投市○○路00號，系爭建物基地面積為0.0491 09公頃，該建物基地範圍，經南投林管處指派測量人員以 衛星定位儀定位座標後，輔以地籍圖資料，乃位於如附圖 一之Ａ框範圍（見本院卷第199頁）。而經套繪民國75年、 77年、79年及81年之航空照片，系爭建物基地(Ａ框範圍) 於前述四個時間點，均無建物存在（見原處分卷第192至1 95頁），可知系爭建物於82年7月21日前並未存在。雖然 依81年之航空照片，如附圖一之Ｂ框範圍，在81年時確有 房屋存在，此為兩造所不爭執（見本院110年9月29日準備 程序筆錄），但其位置與系爭房屋顯不相同，則原告所稱 之「磚造平房」及78年間用電之紀錄，應係位於附圖一Ｂ 框範圍之Ｂ建物，與系爭建物並非同一建物。且系爭建物 係南投縣政府82年12月31日始核發建造執照，更足見系爭 建物於82年7月21日前並未合法存在，原告主張於84年間 取得使用執照，依折舊年數反向推算，系爭15號建物是於 45年前就已建築完成云云，不足採信。是系爭建物之基地 於82年12月31日後，固已非營林使用且無法復育造林，但 與前述審核標準第2項第1項第7款「中華民國82年7月21日 前，已非營林使用且無法復育造林之保安林地」之解除保 安林要件，尚不相符。
（五）至如附圖一之Ｂ框範圍，在81年時雖有原告所稱「磚造平 房」之Ｂ建物存在，但Ｂ建物於原處分作成時已不存在，有 經套繪民國107年之航空照片（顯示已為林木及植物包覆 ，見原處分卷第196頁）可憑，且依（南投林區管理處現 場調查所作成之）被告所屬林務局106年簽辦檢定結果（ 見原處分卷第1頁）、106年簽辦說明三、（三）、2、（2 ）屬私有地墾地面積、建地面積、道路面積（見原處分卷 第3頁、第19頁），亦可知Ｂ建物於原處分作成時已不存在 ，附圖一之Ｂ框範圍目前顯已為營林使用且可復育造林， 與前述審核標準第2項第1項第7款解除保安林之要件不符 。易言之，系爭686地號土地上之系爭建物(位於附圖一Ａ 框範圍)、Ｂ建物（位於附圖一Ｂ框範圍），其建物基地均 不符合前述審核標準第2項第1項第7款解除保安林之要件 ，則原告主張「81年時磚造平房建物已存在，系爭686地
號土地應全部解除保安林」云云，即不足採。
三、系爭建物雖有建造執照、使用執照、所有權，原處分否准解 除保安林，並未違反信賴保護原則：
（一）原告雖主張其建物係領有南投縣政府所核發之建造執照等 情，應有信賴保護之適用云云。惟森林法第24條第1項前 段規定：「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會 公益為目的。」可知，保安林之劃編，係為各種重要目的 所必要：預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害、涵養水源 、保護水庫、防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪 等、國防上、公共衛生、航行目標、漁業經營、保存名勝 、古蹟、風景或自然保育；而山陵或其他土地係為預防水 害、風害、潮害、鹽害、煙害、涵養水源、保護水庫、防 止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等、國防上或公 共衛生所必要者，更應劃為保安林地；惟如保安林已無繼 續存置之必要時，得予以解除其一部或全部。行政院66年 10月20日台66經8793號函釋「基於國土保安及水源涵養等 長遠利益，不宜輕易變更編定為林業以外之他項使用，如 確有擬作他項使用之必要申請解除時，仍應依森林法及其 施行細則辦理」。及內政部88年6月15日台(88)內營字第8 873457號函附會議紀錄載明「經依森林法編定之保安林， 其依都市計畫法規定興闢設施時，仍應先依森林法之規定 ，租用或專案報請解除保安林編定後為之。」，核乃執行 母法（森林法第24條）之技術性、細節性行政規定，與立 法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用， 自無違誤。可知私有保安林開發應受都市計畫法及森林法 之管制，須符合二者之規定，保安林始得進行開發。本件 系爭686地號土地於未申請保安林解編程序前，即由南投 縣政府核發建造執照並開發建築，於法未合。原告縱對「 已核發之建造執照」有所信賴，但設立保安林之公益目的 顯然大於原告前揭之信賴利益，原告縱對「已核發建造執 照」有何信賴，或可作為「已核發之建造執照不得撤銷」 之理由，但不得作為「系爭686地號土地應解除保安林」 之理由，原告主張尚不足採。
（二）本件系爭686及686-l地號土地係編入南投縣、南投市境內 第1630號風景保安林，該號保安林於49年由經濟部臺(49) 農字第01250號函核准，由臺灣省林務局分以49年4月28日 、49年12月15日林經字第8999、48146號公告編入為保安 林迄今已60年，原告要難諉為不知，但其向南投縣政府申 請建造執照時，對此重要事項未為完全陳述，致使南投縣 政府作成核發建造執照之處分，原告之其信賴亦不值得保
護。
四、綜上，原處分否准解除保安林，尚無違誤，訴願決定予以駁 回，亦屬正確，原告訴請判決撤銷及被告應作成解除南投縣 南投市營盤口段686地號土地保安林地之行政處分，為無理 由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 2 月 17 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 鄭凱文
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 111 年 2 月 17 日 書記官 李依穎