最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第313號
上 訴 人 陳建發等98人(詳附表)
共 同
訴訟代理人 廖湖中 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 李佳珍
林建源
被 上訴 人 新竹縣政府
代 表 人 楊文科
被 上訴 人 內政部
代 表 人 徐國勇
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民
國109年8月12日臺北高等行政法院108年度年訴字第450號判決，
提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：
附表所示上訴人陳建發等98人，除編號97上訴人余振元及編 號98上訴人梁秀月等2人外，均係經被上訴人銓敘部依原公 務人員退休法分別審定自民國107年6月30日前退休生效之已 退休公務人員；而上訴人余振元係經被上訴人新竹縣政府審 定於104年12月2日退休生效之已退休警佐待遇人員；上訴人 梁秀月係經被上訴人內政部審定於92年12月31日退休生效之 已退休委任待遇人員。上開各上訴人退休時之退休機關、退 休生效日、退休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優 存金額等項，均詳如臺北高等行政法院（下稱原審）108年 度年訴字第450號判決（下稱原判決）附表二所示。嗣經被 上訴人銓敘部、新竹縣政府、內政部（下亦合稱被上訴人） 依據106年8月9日公布，107年7月1日施行之公務人員退休資 遣撫卹法第34條、第36條、第37條及第39條等相關規定，分 別作成如原判決附表二所示之函文及退休（職）所得重新計 算附表（下合稱原處分），重新計算其等自107年7月1日起 之退休所得。上訴人不服，提起復審，皆經復審決定（各該 復審決定書詳如原判決附表二所示，下合稱復審決定）駁回 後，共同提起本件行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均
撤銷。經原審以原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴（原判 決駁回附表一編號78原告蔣虎之訴部分，未據其提起上訴， 業已確定）。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均引用。三、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：
㈠司法院釋字第782號解釋，認公務人員退休資遣撫卹法第7條 第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未 牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同 法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、 生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條 第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規 定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則 尚無違背。參照上開司法院解釋理由，本件上訴人主張被上 訴人依公務人員退休資遣撫卹法第34條、第36條、第37條及 第39條等規定（下稱系爭規定），以原處分重新審定上訴人 月退休所得，核無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則 、比例原則、法安定性原則、誠信原則、平等原則，亦未侵 害上訴人之生存權、財產權及服公職之憲法權利；上訴人此 部分之主張，並無理由。
㈡原處分並未變更上訴人退休時所為退休審定，僅是依公務人 員退休資遣撫卹法系爭規定，重新計算（變更）上訴人之退 休給付金額並自107年7月1日起向後生效；核與行政程序法 第123條（廢止授益處分）規定不同，因此上訴人主張本件 原處分未適用行政程序法第123條、第126條第1、2項及第12 0條第2項規定，而違法云云，並無理由。
㈢原處分雖是於公務人員退休資遣撫卹法107年7月1日施行日前 送達予上訴人，但原處分之規制內容，是依106年8月9日制 定公布並訂自107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法 規定，重新計算審定上訴人自公務人員退休資遣撫卹法施行 日起相關月退休所得之內容。依此，原處分內部效力是自10 7年7月1日才發生，則原處分所應記載之法令依據，自應記 載107年7月1日當時得以判斷原處分是否依法而為之法令依 據，亦即公告預定自107年7月1日起施行之公務人員退休資 遣撫卹法系爭規定。因此上訴人主張原處分在公務人員退休 資遣撫卹法系爭規定未生效前即完成有重大瑕疵而無效（有 行政程序法第111條第6、7款規定，依行政程序法第110條第 4項自始無效）云云，容有嚴重誤解而顯無足採等語，因而 駁回上訴人於原審之訴。
四、上訴意旨略以：
㈠依公務人員退休資遣撫卹法第95條、中央法規標準法第14條
規定，在法律未施行前，尚未生效。被上訴人在公務人員退 休資遣撫卹法未施行前，即於107年4至6月間依尚未生效之 公務人員退休資遣撫卹法重新計算審定作成原處分，顯然缺 乏事務權限，且具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111 條第6款、第7款規定屬於無效之行政處分。另依行政程序法 第110條第3、4項規定，被上訴人之無效原處分，自始不生 效力，未經撤銷前該處分仍繼續存在，被上訴人未詳查，率 以無效之原處分重新計算審定，顯然侵害上訴人依原公務人 員退休法所取得之退休權利，應予撤銷。原處分違反公務人 員退休資遣撫卹法第95條及中央法規標準法第14條規定，原 判決顯有行政訴訟法第243條第2項第6款規定判決不備理由 之當然違背法令，且足以影響本件之裁判結果。 ㈡按司法院釋字第525號解釋文，若因公益必要而廢止或變更法 規致信賴利益受損害時，應採合理補救措施等以保障人民憲 法上之權利。次按行政程序法第123條、第126條規定及本院 83年判字第1223號判例，授益處分之廢止，應予合理之補償 。另依行政程序法第120條第2、3項規定，此項補償明指金 錢利益之補償，而非其他補救措施或訂定過渡期間之條款， 衡諸司法院釋字第782號解釋理由，並未提及上述法律規定 之適用。縱被上訴人認公務人員退休資遣撫卹法依法具有法 律上效力而廢止原審定處分，被上訴人應依行政程序法第12 0條第2、3項、第123條及第126條等規定補償因原審定處分 存續可得之全部利益，否則即屬違法之行政處分，應予撤銷 。原判決有不適用上開法律規定及本院83年判字第1223號判 例之違背法令，及判決不備理由之當然違背法令。 ㈢公務員之退休金所得，本質上是遞延性工資或是工資之替代 ，自應以誠實信用之方法為之，以符憲法保障生存權、工作 權及保障人民有服公職之權之核心領域，而受制度性之保障 。故以制度改變逐年減少退休公務員之退休所得，顯違誠信 原則，非如原審所認調降退除、退撫給與，為追求高於個人 信賴利益之重要公益所必要，得認無違信賴保護原則。且對 於公務員之養老，應注意其最終職位及俸額之人性尊嚴維護 ，應以誠實信用之方法為之。司法院釋字第782號解釋文及 理由未提及行政程序法第8條即誠實信用原則之適用，而原 判決全然未審酌，即有不適用法規、不備理由之違背法令。五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴尚無違誤。茲就上訴 理由，再予論述如下：
㈠依憲法第78條「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令 之權。」第173條「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條 第2項「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之
。」及第79條第2項「司法院設大法官若干人，掌理本憲法 第78條規定事項……」等規定意旨，足見法律有無牴觸憲法之 爭議，專屬於司法院解釋權限。且參照司法院釋字第185號 解釋及依憲法第80條規定意旨，法律經司法院解釋未牴觸憲 法，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。法律既經司 法院解釋合憲後，法官必須受拘束，超出黨派以外，依據法 律獨立審判，不得擅自認定法律違憲而拒絕適用。倘法律甫 經司法院解釋在案，原來法規範之秩序與價值未明顯變遷， 自無反覆聲請司法院重行認定與判斷，再作成變更或補充解 釋之必要，方符法治國原則。
㈡司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋文第1項至第3項 明示：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律 不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲 法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39 條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違 背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36 條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及 既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」並闡述 解釋理由如次：
⒈關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政 府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務 獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得 由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退 撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使 用，然因其財源源自政府預算，與由個人俸給提撥之撥繳 費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與 條件之情形，是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件 ，立法機關有一定立法形成空間。至於政府於退撫基金未 達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始 撥交補助款項本息之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（ 例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同 屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分 配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者 得有相對較高之調整形成空間。（見理由書第61段） ⒉公務人員退休資遣撫卹法第7條第1項所載「由政府負最後 支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所 設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運 作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因 應之道。公務人員退休資遣撫卹法未特別針對基金收支不 足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付
保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政 府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、 延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退 休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、 提高支付能力等。是在共同提撥制之下，國家在以預算支 應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起 支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等 因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開 相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提 撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則 之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公 務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時 介入，以維持基金之運作。（見理由書第63至66段） ⒊退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後 生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均 屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公 保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得 ，與俸給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者 為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者 之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。 公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項關於提高共同撥繳費 用之基準規定，固將減少現職人員每月可支配收入額，而 限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於公務 人員退休資遣撫卹法施行後，始對未來發生效力，並未溯 及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用之情形， 亦無侵害受規範對象工作權之問題。退撫基金係退撫新制 （自84年7月1日起施行）退休所得之財源，退休公務人員 老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入 不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用 之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長， 自屬重要公共利益。立法者依法定程序將撥繳費用之基準 由84年之8％至12％、100年之12％至15％，提高為12％至18％， 除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人 員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫基 金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率後，逐 步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支 平衡之最適提撥費率36.98%相較，公務人員退休資遣撫卹 法採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18％，與上述立 法目的之達成間，確有合理關聯。無涉法律不溯及既往原 則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民
財產權之意旨尚無違背。（見理由書第69至77段） ⒋最低保障金額之設定，係採以公務人員委任第一職等本俸 最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額 ，作為退休所得最低保障金額。使因公務人員退休資遣撫 卹法之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得， 均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活 ，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。退休所得之計算 基準有二：服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在 維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得 低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職 時之本俸較低所致，而非因公務人員退休資遣撫卹法所造 成。該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障 金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之 權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調 降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本 俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數 額。此與最低生活費標準之概念有別。是對原退休所得低 於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之 生存權無違。（見理由書第80至81段）
⒌新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之 義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或 法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘公務人員退休 資遣撫卹法規所規範之法律關係，跨越新、舊法施行時期 ，而構成要件事實於公務人員退休資遣撫卹法規生效施行 後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用公務人員退 休資遣撫卹法規。此種情形，係將公務人員退休資遣撫卹 法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於公務人員退休 資遣撫卹法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非公 務人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及 既往原則。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退 休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付 時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關 係尚未終結。此由：(1)退撫給與請求權可能因退休後始 發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；(2)退休 人員經審定後之月退休金，於公務人員退休資遣撫卹法施 行前，應隨現職人員調薪而更動，於該法施行後，得隨消 費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法 律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如 月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係 之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘公
務人員退休資遣撫卹法規變動退撫給與內容，且將之適用 於公務人員退休資遣撫卹法規施行後仍繼續存在之事實或 法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非公務 人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往 原則。（見理由書第85至87段）
⒍信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社 會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應， 兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆 非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制 定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代 變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則 之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以 維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定 有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼 續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得 保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目 的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減 緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原 則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照） 。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因 社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受 規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保 護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原 退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年 資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退 休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新 、舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受 規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府 因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給 與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形 ；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存 續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而 言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開 規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝 擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保 護原則、比例原則尚無違背等意旨。（見理由書第93段及 第115至116段）
㈢觀諸上開司法院釋字第782號解釋文及其理由意旨，足見關於 公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款至第6款、第7條第2項 、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條
第1項、第2項等規定，是否違背憲法保障人民生存權、財產 權、工作權及教育工作者生活之意旨，或牴觸法律不溯及既 往原則、信賴保護原則及比例原則之疑義，業據司法院大法 官審究憲政原理及盱衡目前我國退休金儲備狀況，已呈現入 不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多 欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休 之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保 險與安全體系，以維護世代正義，立法機關為實現分配正義 ，避免世代對立，導致社會動盪不安，有形成自由，不違反 信賴保護原則、比例原則。且公務人員退休資遣撫卹法對於 非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未 完全具體實現，迄公務人員退休資遣撫卹法施行後始合致之 要件事實，自應適用公務人員退休資遣撫卹法計算其退撫給 與，無涉法律不溯及既往原則。是以，被上訴人據以作成原 處分之上開公務人員退休資遣撫卹法各該規定，既經司法院 解釋未牴觸憲法，自得作為重新計算上訴人等人自107年7月 1日以後之每月退休所得之規範依據。上訴人猶以上開情詞 爭執其合憲性，委無足取。
㈣經核被上訴人作成原處分重新計算各上訴人自107年7月1日以 下之每月退休所得，就支領一次退休金人員重新審定其一次 退休金與公保一次養老給付得辦理優惠存款金額及每月優惠 存款利息；支領月退休人員，重新計算其每月退休所得；對 於兼領1/2之一次退休金與1/2之月退休金人員，就兼領月退 休金部分，重新計算其每月退休所得；就兼領一次退休金部 分，重新計算兼領一次退休金與兼領一次退休金比率計算之 公保一次養老給付得辦理優惠存款金額與每月優惠存款利息 ；另就已依原公務人員退休法第30條規定審定並領取月補償 金者，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員 本（年功）俸（薪）額，計算其應領之一次補償金，扣除其 於公務人員退休資遣撫卹法施行前、後所領之月補償金後， 補發其餘額等事實，有各該原處分在卷可稽，並為兩造所不 爭執。再者，上訴人等人均為經被上訴人於107年6月30日前 適用原公務人員退休法核定退休，並審定退休給與生效在案 之公務人員，嗣經被上訴人適用系爭規定作成如原判決附表 二所示原處分，重新審定各該上訴人自107年7月1日至117年 12月31日及118年1月1日後之每月退休所得等情，為原判決 所確認之事實，核與卷附原處分所載內容相符，自得為本院 判決之基礎。
㈤上訴意旨雖指摘原判決就上訴人於原審所主張被上訴人在公 務人員退休資遣撫卹法107年7月1日生效前即於當年4、5、6
月間適用該法重新計算審定作成原處分，顯然缺乏事務權限 ，及被上訴人適用公務人員退休資遣撫卹法廢止前於上訴人 退休時依原公務人員退休法審定計算各上訴人每月退休金之 處分，應依行政程序法第126條給予合理補償等情，均未審 酌調查或說明不採之理由，有判決不適用法規及理由不備之 違法等語。惟：
⒈退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係 ，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退 休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之 處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之 現階段改革效益，解決急迫財務危機，而公務人員退休資 遣撫卹法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限 計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，與信 賴保護原則、比例原則尚無違背。而公務人員月退休所得 之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異， 是退撫給與並非遞延工資之給付，已據司法院釋字第782 號解釋理由論述詳如前述。且公務人員退休資遣撫卹法第 37條第5項復明定：「本法公布施行前退休生效者，應按 本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月 退休所得……」。準此以論，原處分係被上訴人依公務人員 退休資遣撫卹法第37條第5項規定適用同條第1項至第4項 規定之待遇標準，以上訴人原退休核定處分所審定之退休 薪級、退休金種類、年資等項目為基礎，重新計算上訴人 自公務人員退休資遣撫卹法107年7月1日以後之每月退休 所得，而自該法施行時始發生其處分內部效力，自屬適法 ，並無上訴人所指被上訴人作成原處分缺乏事務權限之違 法情形。且原處分性質上既非廢止原核准退休處分之審定 ，或於舊法時期所計算之每月退休所得審定，尤無行政程 序法關於廢止行政處分，應給予合理補償等規定之適用。 ⒉是以，原判決已就上訴人主張有無理由相關之重要爭點敘 明理由予以論駁，核無上訴意旨所指摘判決有不適用法規 或不備理由之違法情形。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法 令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨仍執前詞，求 予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 2 月 17 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 2 月 18 日 書記官 莊 子 誼