最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第1143號
上 訴 人 臺中市政府環境保護局
代 表 人 陳宏益
訴訟代理人 吳佶諭 律師
被 上訴 人 台灣電力股份有限公司
代 表 人 楊偉甫
訴訟代理人 吳榮昌 律師
林彥君 律師
蔡梓詮 律師
上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國109年10
月7日臺中高等行政法院109年度訴字第107號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、事實概要：
被上訴人所屬臺中發電廠（下稱系爭發電廠），於臺中市○○ 區○○里○○路0號從事發電作業，領有上訴人核發之廢（污） 水排放地面水體許可證（證號：中市府環水許字第00000-00 號，下稱系爭許可證）。經上訴人於民國108年9月19日、10 月24日派員會同被上訴人代表人員執行稽查，發現以下違規 事項：108年9月19日於D03放流口採樣檢測結果，硼檢測值 ：121mg/L（限值：5mg/L）；108年10月24日於D02、D04放 流口採樣檢測結果，硼檢測值分別為：134mg/L與141mg/L（ 限值5mg/L），均未符合放流水標準，違反水污染防治法（ 下稱水污法）第7條第1項規定。另系爭發電廠共有4個獨立 放流口排放廢水，前分別於107年8月29日、108年1月9日、1 08年3月6日、108年3月21日、108年4月10日經上訴人查驗放 流水質不合格，且均已通知限期改善，108年已查獲4次放流 水超標，此次為第5次，符合水污法第73條第1項第3款所稱 重大情形，且上述放流水採樣檢測結果，係經行政院環境保 護署（下稱環保署）公告認可檢測機構（琨鼎環境科技股份 有限公司，下稱琨鼎公司）予以檢測，其檢測數據結果均未 符合放流水標準。故上訴人依水污法第40條第1項及環保署 訂定之違反水污法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第6 條第1項規定，分別以108年10月28日中市環水字第10801272 82號函及裁處書（裁處書字號：00-000-000000、00-000-00
0000、00-000-000000），就上述D02、D03、D04放流口違章 行為各裁處罰鍰新臺幣(下同)2,000萬元，合計6,000萬元（ 罰鍰部分下合稱原處分，另上訴人併同原處分命被上訴人限 期改善或補正，並命被上訴人代表人接受環境講習部分，被 上訴人均未提起行政救濟）。被上訴人就上述罰鍰部分不服 ，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，嗣經臺 中高等行政法院(下稱原審）以109年度訴字第107號判決（ 下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本 件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之 記載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，係略以：
㈠硼為動植物及人類生存必要的微量元素之一，人體應少量攝 取，才能保持身體健康，但若過量則為有害。環保署107年1 2月25日環署水字第1070105265號公告（下稱環保署107年12 月25日公告）：依水污法第36條第4項規定，修正「有害健 康物質之種類」，並將名稱修正為「事業排放廢（污）水於 土壤或地面水體所含有害健康物質之種類」，依該公告，共 包括硝酸鹽氮、氰化物、鎘、鉛、總鉻、總汞、銅、銀、鎳 、砷等60種有害健康物質，而未將硼列入其中，故硼並非法 定之有害健康物質。而發電業違反水污法規定，若係「有害 健康物質」與「其他水質項目」（即非有害健康物質），涉 及超過管制標限值之濃度，其違規態樣點數之計算，比例為 3比1，此亦反應該兩種違章行為對上述生態環境及國民健康 等之所生影響（即所生危害）及污染特性之程度輕重不同， 而為相應比例違規態樣點數之規定，俾行政機關得據以適切 合法之裁量，以符合水污法之立法意旨。
㈡系爭發電廠於108年9月19日及108年10月24日，經上訴人於D0 3、D02及D04放流口採樣送驗所查獲之違章行為，僅為硼一 項超標，依環保署107年12月25日公告，硼並非「事業排放 廢（污）水於土壤或地面水體所含有害健康物質之種類」之 一，另本件違章行為尚無如同原審109年度訴字第25號案件 （下稱另案）有化學需氧量超標之其他違章情事，上訴人就 本件原處分裁量權之行使，雖已考量行政罰法第18條第1項 所規定之被上訴人違章行為應受責難程度及其資力，但並未 就本件被上訴人違章行為對水資源清潔之確保、生態體系之 維護、生活環境之改善及國民健康之增進等所生影響（所生 危害）及污染特性加以審酌，即就系爭發電廠上述D03、D02 及D04放流口違規排放未符合標準之放流水一律均處以最高 額之罰鍰2,000萬元，合計6,000萬元，顯有濫用裁量權力之
瑕疵，自屬違法，應予撤銷等語，故將訴願決定及原處分均 予撤銷，為其判斷之基礎。
四、本院查：
㈠水污法係為防治水污染，確保水資源之清潔，維護生態體系 ，改善生活環境及增進國民健康而制定，揆其第7條：「(第 1項)事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢 (污)水於地面水體者，應符合放流水標準。(第2項)前項放 流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之 ，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限 值、研訂基準及其他應遵行之事項。……」第40條第1項：「 事業或污水下水道系統排放廢(污)水，違反第7條第1項……規 定者，處新臺幣6萬元以上2,000萬元以下罰鍰，並通知限期 改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令 其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證(文 件)或勒令歇業。」第58條：「同一事業設置數放流口，或 數事業共同設置廢水處理設施或使用同一放流口，其排放廢 水未符合放流水標準或本法其他規定者，應分別處罰。」第 73條第1項第3款：「本法第40條……所稱之情節重大，係指下 列情形之一者：……三、1年內經2次限期改善，仍繼續違反本 法規定。」暨環保署依水污法第7條第2項授權訂定之行為時 (106年12月25日修正發布）放流水標準第2條第1項：「事業 、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其 水質項目及限值之規定如下：事業……㈥發電廠適用附表6。… …」附表6發電廠放流水水質項目及限質：「……硼5.0。」等 規定可知，發電廠如排放廢(污）水於地面水體者，應隨時 保持符合上開放流水標準，該排放係屬行為客觀要件，排放 至地面水體之廢水有超過放流水標準所定之最大限值，即屬 違反水污法第7條第1項規定，得依同法第40條第1項規定予 以處罰，且1年內經2次限期改善仍繼續違反水污法第7條第1 項規定者，屬第40條規定所稱之情節重大。 ㈡按裁罰準則第6條第1項規定：「屬本法第27條第4項、第28條 第1項所稱情節嚴重，或第73條第1項各款規定情節重大情形 之一者，得以各該條最高罰鍰額度裁處之。」上開裁罰準則 係環保署依水污法第66條之1之授權訂定，以供下級機關作 為裁處水污法罰鍰之依據，該裁罰準則詳列情節嚴重違規態 樣規範明確，且未增加法律所無之限制或負擔，自得參酌援 用。依上開裁罰準則第6條第1項規定，屬水污法第73條第1 項各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰 鍰額度裁罰，並非以排放之廢(污)水是否為法定之有害健康 物質為必要條件。
㈢經查，系爭發電廠領有上訴人核發之系爭許可證，經上訴人 於108年9月19日及108年10月24日派員會同被上訴人人員執 行稽查，分別於D03、D02及D04放流口採樣，並委由環保署 公告認可檢測機構琨鼎公司檢測結果，其硼檢測值各為：12 1mg/L（108年9月19日採樣）、134mg/L與141mg/L（108年10 月24日採樣），均超過法定限值5mg/L，皆未符合放流水標 準，違反水污法第7條第1項規定。另上訴人前於107年8月29 日（D04放流口，硝酸鹽氮檢測值84mg/L，法定限值50mg/L ）、108年1月9日（D03放流口，硝酸鹽氮檢測值68.9mg/L； 懸浮固體檢測值93mg/L，法定限值30mg/L）、108年3月6日 （D03放流口、硝酸鹽氮檢測值91mg/L）、108年3月21日（D 02放流口、硝酸鹽氮檢測值105mg/L；化學需氧量154mg/L， 法定限值100mg/L）、108年4月10日（D04放流口、懸浮固體 檢測值72mg/L，法定限值30mg/L），分別派員採樣檢驗放流 水質有上述不合格之情形，均已通知限期改善，其中108年 已查獲4次放流水超標，此次為第5次，被上訴人實收資本額 於108年間均為3,300億元等情，為原審依法確定之事實，自 得為本院判決之基礎。
㈣原判決以裁處時裁罰準則第2條第3款規定，發電業違反水污 法規定，若係「有害健康物質」與「其他水質項目」（即非 有害健康物質），涉及超過管制標限值之濃度，其違規態樣 點數之計算，比例為3比1，此亦反應該兩種違章行為對上述 生態環境及國民健康等之所生影響（即所生危害）及污染特 性之程度輕重不同，而為相應比例違規態樣點數之規定等語 ，原處分裁量權之行使，未審酌本件違規行為所生影響（所 生危害）及污染特性，即就系爭發電廠上述D03、D02及D04 放流口違規排放未符合標準之放流水一律均處以最高額之罰 鍰2,000萬元，合計6,000萬元，顯有濫用裁量權力之瑕疵等 語，固非無見。惟查，本件原處分係依裁罰準則第6條第1項 規定，屬水污法第73條第1項第3款所定情節重大情形，裁處 最高罰鍰，毋須再區分排放之廢(污)水是否為有害健康物質 而異其處罰標準，亦非適用裁處時裁罰準則第2條第3款規定 計算罰鍰。則原判決引用上開裁罰準則第2條第3款規定，遽 以本件硼並非環保署公告之法定有害健康物質，原處分未予 審酌，自有違法等等，即有判決適用法規不當之違背法令。 ㈤依行政訴訟法第189條第1項前段、第3項、第209條第1項第7 款、第3項規定，行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及 調查證據結果，依論理及經驗法則判斷事實的真偽，並將得 心證的理由應記明於判決；判決書應記載理由，理由項下， 應記載關於攻擊或防禦方法的意見及法律上的意見。故凡當
事人提出的攻擊或防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及 調查證據結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，將得心證之 理由記明於判決。如對於當事人提出的攻擊或防禦方法未加 以調查，並將其判斷之理由記明於判決者，即構成行政訴訟 法第243條第2項第6款之判決不備理由，其判決當然違背法 令。經查，上訴人於原審一再答辯硼污染物影響環境甚鉅， 被上訴人超標情形嚴重均超出標準值20餘倍，長期明知卻故 意排放高濃度超標廢水等情形，原處分並非沒有審酌所生危 害及污染特性等影響裁量結果之因素等等。惟原審既認被上 訴人違章行為符合水污法第73條第1項第3款之規定所稱情節 重大情形（原判決第21頁），卻未釐清硼物質屢次超標程度 是否嚴重影響水體環境，已屬對人體有害，並進而與裁罰準 則第6條第1項規定是否得以裁處最高額度予以論斷，逕採被 上訴人主張，一方面引用國家環境毒物研究中心有關硼之簡 介，論以硼為動植物及人類生存必要的微量元素之一，人體 應少量攝取，才能保持身體健康，但若過量則為有害等語， 另一方面就被上訴人超標情形嚴重均超出標準值20餘倍此節 未予調查認定，亦未就上訴人之答辯說明不採之理由，遽認 上訴人裁量濫用，即有判決適用法規不當、不適用法規及不 備理由之違法。
五、綜上所述，原判決有如上所述之違法，且與判決結論有影響 ，故上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由， 並因本件事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自 為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 2 月 24 日 最高行政法院第四庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 陳 國 成
法 官 蕭 惠 芳
法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 惠 瑜
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 3 月 3 日 書記官 林 郁 芳