臺北高等行政法院判決
110年度訴字第915號
111年1月20日辯論終結
原 告 陳皇齊
訴訟代理人 朱瑞陽 律師
陳逸帆 律師
黃郁喬 律師
被 告 桃園市政府環境保護局
代 表 人 呂理德（局長）
訴訟代理人 林宗竭 律師
複 代理 人 蔡頤奕 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告未取得主管機關核發公民營廢棄物清除處理機構許可文 件，即收受廢棄物（廢木材、廢樹枝、廢電纜線、廢塑膠） 並分別堆置於桃園市桃園區、新屋區、中壢區等3處土地（ 桃園區星見段441、442、444、446地號土地堆置廢棄物重量 約為10,399.6公噸、新屋區笨子港段笨子港小段323-28、32 3-29地號土地堆置廢棄物重量約為2,616公噸、中壢區三民 段369、383、384-1地號土地堆置廢棄物重量約為11,280.8 公噸，下依序稱桃園區場址、新屋區場址、中壢區場址，並 合稱系爭場址），違反廢棄物清理法第46條第3款規定，案 經臺灣桃園地方法院107年9月28日107年度訴字第490號刑事 判決判處徒刑並沒收犯罪所得（嗣經臺灣高等法院108年5月 29日107年度上訴字第3672號刑事判決及最高法院109年2月1 3日109年度台上字第666號刑事判決均駁回原告之上訴確定 ，下合稱系爭刑事確定判決），並函知被告，被告乃依廢棄 物清理法第71條第1項規定，以108年1月4日桃環事字第1080 000915號函限期原告於108年2月15日前完成系爭場址之廢棄 物清理作業，清理前提出「棄置場址廢棄物清理計畫」報被 告審核，經核可始得清理，倘逾期限未完成清理，依法強制 執行（下稱原處分），原處分並於108年1月10日送達原告， 未據聲明不服。因原告未於期限前完成清理，被告再以108
年3月21日桃環事字第1080023551號函限期原告於文到14日 內向被告繳納其非法棄置廢棄物案清理費用新臺幣（下同） 7,294萬2,120元。如屆期未繳，依法移送強制執行（下稱被 告108年3月21日函），該函於108年3月27日送達原告，未據 聲明不服，原告亦未於期限前繳納清理費用，被告遂以108 年4月15日桃環事字第1080030811號函移送法務部行政執行 署桃園分署（下稱桃園分署）強制執行（下稱被告108年4月 15日函，迄今尚未執行完畢）。嗣原告主張原處分有行政程 序法第111條第7款無效之情形，並繕具行政聲請狀，於110 年6月21日（被告收文日）向被告請求確認原處分無效，經 被告以110年7月12日桃環事字第1100051541號函復原處分並 非無效（下稱被告110年7月12日函），原告不服，因此提起 本件確認訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈原處分記載原告於清理前須提出「棄置場址廢棄物清理計畫 」，因而限制原告清理廢棄物之權利，導致原告遲未能完成 系爭場址廢棄物之清理；況被告迄未以原處分所載之代履行 之方式執行，導致系爭場址廢棄物長期處於不能完成清理之 狀態，使原告之權利或法律上利益有受侵害之危險，而該危 險得以本件確認判決除去，並經原告向被告請求確認原處分 無效未被允許，故原告提起本件訴訟，當有確認利益，亦符 合行政訴訟法第6條第2項規定。
⒉依行政程序法第96條第1項第2款及第111條第7款規定可知， 如行政處分漏載其法令依據，或所記載之法令依據有所錯誤 ，即構成應記載事項未予記載之違法，當屬行政程序法第11 1條第7款所稱之「其他具有重大明顯之瑕疵」而無效之情形 。原處分所援引之法令依據為廢棄物清理法第71條第1項， 惟該條並無任何關於義務人「應先提出清理計畫始得清理」 之規定，被告無端要求原告應提出清理計畫顯然無據，足見 原處分就此部分之限制並未記載其法令依據，而有重大明顯 瑕疵存在。又被告110年7月12日函固說明其係依行政院環境 保護署101年4月20日環署廢字第1010032859號函（下稱環保 署101年4月20日函）頒私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序 （下稱清理作業程序），以原處分限期原告清理並提報棄置 場址廢棄物清理計畫，然清理作業程序之性質僅屬對行政機 關內部發生效力之行政規則，無從作為限制原告權利之法律 基礎，益見原處分係在法律無授權下，限制原告之權利，違 反法律保留原則。更何況，原處分中「廢木材」、「廢樹枝 」等物，本即作為農業肥料使用，應屬「資源物」而非「廢
棄物」，亦無援引清理作業程序作為處理依據之正當性。從 而，原處分既欠缺實質合法性，應屬無效。
㈡聲明：
確認原處分無效。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈原告曾就新屋區及中壢區場址提出計畫書，其中新屋區場址 已清理完畢並解除列管，中壢區場址雖曾提出計畫書但未予 核備，桃園區場址迄今未提出計畫書，可見原告明知依法須 提出廢棄物清理計畫，並曾提出計畫書經被告核備並完成部 分場址之清理，現卻逕行提起本件訴訟主張原處分限制其應 先提出棄置場址廢棄物清理計畫，使其權利受不當限制，顯 有矛盾，原告提起本件確認訴訟當無確認利益。 ⒉由系爭場址之稽查工作紀錄表、稽查照片及系爭刑事確定判 決可知，系爭場址係堆放廢木材、廢樹枝、廢電纜線、廢塑 膠等各式各樣之廢棄物，原處分命原告提出清理計畫書之義 務乃附隨廢棄物清理法第71條第1項所規定清除處理義務而 來，原處分雖僅記載廢棄物清理法第71條，然已足使原告瞭 解原因事實及法令依據，難謂其不符行政程序法第96條第1 項規定，是原處分既已載明法令依據為廢棄物清理法第71條 第1項規定，被告又已以110年7月12日函告知原告其違反廢 棄物清理法第46條規定，依環保署101年4月20日函頒清理作 業程序，限期原告清理並提報棄置場址廢棄物清理計畫等語 ，予以補充，於法並無違誤。縱認原處分有告知不完全之瑕 疵，然其瑕疵顯未達猶如刻在額頭上般的明顯程度，一般人 對其違法瑕疵存在與否還存有懷疑，核非屬行政程序法第11 1條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、爭點：
㈠原告提起本件訴訟是否具有確認利益？
㈡原處分有無行政程序法第111條第7款所定無效之情形？ 五、本院的判斷：
㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有環境稽 查工作紀錄表及現場照片（乙證1-1至1-5）、系爭刑事確定 判決（原處分卷第30-37頁、本院卷一第151-156、157-159 頁）、原處分及送達證書（原處分卷第38-39、40頁）、被 告108年3月21日函及送達證書（原處分卷第41-42、43頁） 、被告108年4月15日函（乙證2）、原告110年6月21日行政
聲請狀（原處分卷第44-47頁）、被告110年7月12日函（原 處分卷第48頁）、桃園分署110年6月18日桃執廉108年廢費 執特專字第00185947號函（乙證8）、被告110年7月20日桃 環事字第1100053202號函（乙證9）可查，堪信為真。 ㈡原告提起本件訴訟具有確認利益：
⒈行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公 法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決 之法律上利益者，不得提起之。……。」所謂「即受確認判決 之法律上利益」，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上 認其法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態， 能以確認判決將之除去者而言。
⒉原告於108年1月4日就系爭場址廢棄物之清理，作成命原告限 期完成清理作業，並於清理前提出「棄置場址廢棄物清理計 畫」報被告審核，經核可始得清理之原處分。而原告就清理 系爭場址之廢棄物前，是否負有提出「棄置場址廢棄物清理 計畫」報被告審核之行為義務，確因原處分之作成，致其權 利或法律上利益有遭受損害之危險，且此項危險不安之狀態 ，得以確認原處分無效之訴訟予以除去，依前揭說明，原告 即有受確認判決之法律上利益，得提起確認行政處分無效之 訴訟。是被告抗辯原告提起本件訴訟欠缺確認利益，並不可 採。
㈢原處分並無行政程序法第111條第7款所定無效之情形： ⒈行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者 ，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以 證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能 實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違 背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專 屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之 瑕疵者。」其中第1款至第6款爲例示規定，第7款「其他具 有重大明顯之瑕疵者」則用以補充前6款未及涵蓋無效情形 之概括規定。所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政 處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、 確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國 立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外 ，宜從嚴認定，兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為 認定標準之理論基礎。行政處分是否具有重大明顯瑕疵，非 依當事人之主觀見解，或依受法律專業訓練者之認識能力判 斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其 簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準 。如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對
其違法性的存在與否猶存懷疑，充其量僅屬違法得撤銷之原 因（最高行政法院109年度上字第1014號判決意旨參照）。 ⒉行政處分之「補記理由」係指行政處分原未記明理由或理由 不完全，事後記明，使原欠缺理由之瑕疵消失，依行政程序 法第114條第2項規定，應於案件進入行政訴訟程序前為之。 又行政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應記載 主旨、事實、理由及法令依據，旨在使處分相對人知悉行政 處分之內容，以資判斷行政處分是否合法妥當，及其提起行 政爭訟可獲得救濟之機會。故書面行政處分之記載是否合法 ，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及 其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以 記載，始屬適法（最高行政法院109年度判字第238號判決意 旨參照）。
⒊觀諸原處分之主旨記載：「限期臺端（即原告）於民國108年 2月15日前完成桃園市3處土地（即系爭場址）之廢棄物清理 作業，清理前提出『棄置場址廢棄物清理計畫』報本局（即被 告）審核，經核可始得清理，倘逾期限未完成清理，依法強 制執行，請查照。」原處分之說明記載：「……二、臺端未取 得主管機關核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件，即收 受廢棄物（廢木材、廢樹枝、廢電纜線、廢塑膠）並分別堆 置於桃園市桃園區、新屋區、中壢區等3處土地（桃園區星 見段441、442、444、446地號土地堆置廢棄物重量約為10,3 99.6公噸、新屋區笨子港段笨子港小段……323-28、323-29…… 地號土地堆置廢棄物重量約為2,616公噸、中壢區三民段369 、383、384-1地號土地堆置廢棄物重量約為11,280.8公噸） ，違反廢棄物清理法規定經臺灣桃園地方法院判決在案。三 、通知事項：請臺端於清理前，向本局提報棄置場址廢棄物 清理計畫書，其應包括載明廢棄物產生源、種類、數量、特 性、貯存、清除、處理方式、流向及清理期程，並於審核通 過後據以執行，完成清理廢棄物工作。四、法令依據：㈠依 據廢棄物清理法第71條規定（略以）：不依規定清除、處理 之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業 、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容 許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人 、管理人或使用人，限期清除處理並依行政執行法第27條規 定，屆期不依限履行將依法強制執行。㈡依據行政執行法第2 9條規定：依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而 不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人 或指定人員代履行之。前項代履行之費用，由執行機關估計 其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還
其餘額或追繳其差額。五、倘臺端屆期仍未清理完成，本局 將依上開規定要求臺端繳納廢棄物代履行費用。……」等語， 可見原處分已記載主旨、事實、理由及法令依據，業足使處 分相對人即原告知悉行政處分之內容，縱原處分漏載原告於 清理前應提出棄置場址廢棄物清理計畫報被告審核，經核可 始得清理之法令依據，然其情形並非普通社會一般人一望即 知猶如刻在額頭上般之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第11 1條第7款所定無效之情形不合。況且，被告於接獲原告110 年6月21日行政聲請狀後，業以110年7月12日函說明：「…… 二、臺端未領有廢棄物清除、處理許可文件，從事廢棄物貯 存、清除、處理之行為，核已違反廢棄物清理法第46條規定 ，並於107年9月28日107年度訴字第490號判決定讞，合先敘 明。三、按行政院環境保護署101年4月20日環署廢字第1010 032859號函頒『私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序』，本局 限期臺端清理並提報棄置場址廢棄物清理計畫，係為避免廢 棄物流向不明，再次棄置，並加速恢復土地原貌，故該行政 處分並非無效。」等語，堪認已補記原處分之理由及法令依 據，合於行政程序法第114條第1項第2款、第2項規定，依上 開說明，並無不合。
⒋原告雖主張原處分所適用之清理作業程序，屬不具外部效力 之行政規則，原處分違反法律保留原則等語。惟： ⑴廢棄物清理法第71條第1項就不依規定清除、處理廢棄物之清 除處理義務，核其義務內容係以除去因違法所生危害狀態為 目的，主管機關依廢棄物清理法第71條所賦予之權限，作成 命清除處理之處分，不具裁罰性，故非屬行政罰。又所謂行 為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責 任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領 力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負 有防止或排除危害之責任。廢棄物清理法第71條第1項所定 應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者 ，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害 ，故所應負者為行為責任（最高行政法院108年度上字第958 號判決意旨參照）。
⑵原告未有公民營廢棄物清除處理機構許可文件，此為原告所 不爭執（本院卷一第100頁），原告卻從事清除、貯存廢棄 物之業務，並在其承租之系爭場址堆置其受託載運之模板、 木料等一般廢棄物及廢木材、廢樹枝、廢電纜線、廢塑膠、 地瓜等事業廢棄物及農業廢棄物，而為貯存行為，犯廢棄物 清理法第46條第3款之非法清理廢棄物罪，遭系爭刑事確定 判決判處罪刑確定在案，業據本院依職權調取上開刑事卷宗
查閱屬實。依前開說明，原告既為廢棄物清理法第71條第1 項所定受託清除處理廢棄物者，自應負該條所定廢棄物清除 之行為責任。又廢棄物棄置場址清理計畫為清除、處理前必 要的準備工作，而環保署101年4月20日函頒之作業程序，迄 今未廢止，該作業程序之規範並為主管機關執行廢棄物清理 法相關事件時所援用，核其內容乃係附隨廢棄物清理法第71 條第1項所規定之清除處理義務而來，並無違反廢棄物清理 法之立法意旨，仍屬有效之法規範（最高行政法院108年度 上字第958號判決意旨參照）。是以，被告據此以原處分命 原告於清理前提出「廢棄物棄置場址清理計畫」，即無不合 ，是原告此部分主張，自難憑採。
⒌原告雖又主張原處分中「廢木材」、「廢樹枝」等物，本即 作為農業肥料使用，應屬「資源物」而非「廢棄物」，亦無 援引清理作業程序作為處理依據之正當性等語。然： ⑴行為時（即106年1月18日修正前）廢棄物清理法第2條第1項 規定：「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物： 由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足 以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：㈠ 有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度 或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。㈡一般事業 廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」將 廢棄物分為一般廢棄物及事業廢棄物，事業廢棄物分為有害 事業廢棄物及一般事業廢棄物，但尚未將廢棄物之定義明文 化。嗣106年1月18日修正之廢棄物清理法第2條第1項、第2 項規定：「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方 式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減失 原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。三、於營 建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之 產物。四、製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟 價值者。五、其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項 廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外 之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生 活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。 ㈠有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃 度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。㈡一般事 業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」 並增訂第2條之1規定：「事業產出物，有下列情形之一，不 論原有性質為何，為廢棄物：一、經中央主管機關認定已失 市場經濟價值，且有棄置或污染環境、危害人體健康之虞者 。二、違法貯存或利用，有棄置或污染環境之虞者。三、再
利用產品未依本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者。」 將廢棄物之定義明文化。由修正後廢棄物清理法第2條之立 法理由：「……二、廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命 周期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯用 ，資源也應視為廢棄物……。」可知，不論物之原有性質為何 ，如因減失原效用、被放棄原效用、已失市場經濟價值，錯 置、錯用或被抛棄（棄置）即成為廢棄物。又廢棄物清理法 於106年1月18日修正前，對廢棄物雖無明文定義，但依一般 社會通念，被棄置之非經濟物質固屬廢棄物，而經濟物質不 再依其用途使用，予以錯置、錯用者，亦屬廢棄物，自應依 廢棄物清理法規定清除處理，始符合廢棄物清理法第1條前 段所定為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民 健康之立法意旨（最高行政法院108年度上字第958號判決意 旨參照）。
⑵觀之系爭場址之環境稽查工作紀錄表及所附現場照片（乙證1 -1至1-5），原告在系爭場址堆置廢板模、廢木材、廢樹枝 、裝潢拆下之裝潢料等，堆積如山，但現場並未見任何可將 該廢木材、廢樹枝等轉換為農業肥料等資源物之廠房或機械 設備，原告復未領有公民營廢棄物清除處理機構許可文件及 取得肥料登記證（本院卷一第100、509-510頁），依前揭說 明，原告所棄置於系爭場址之廢木材、廢樹枝等物，當屬廢 棄物。是原告此部分主張，亦非可採。
㈣綜上所述，原告指摘原處分有行政程序法第111條第7款所定 無效情形之各項主張，均不可採。是原告訴請確認原處分無 效，為無理由，應予駁回。
㈤末按行政訴訟法第6條第4項規定：「應提起撤銷訴訟、課予 義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願 程序者，行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關， 並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」其立法意旨 在於行政處分無效或得撤銷之救濟途徑不同，惟其區辨非人 民所易知，如人民應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無 效之訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，恐已遲誤 提起訴願期間而不可得，始規定行政法院應以裁定將該事件 移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提 起訴願之時，以維其權益。此規定乃基於維護當事人權益， 而認行政法院在當事人誤為提起確認行政處分無效訴訟時所 應為處置。惟倘當事人並無誤為提起確認行政處分無效訴訟 之情形，當事人於起訴時對行政處分之無效，已有主張與說 明，且已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求 後於30日內不為確答者，即已符合提起確認行政處分無效之
起訴要件（最高行政法院110年度抗字第73號裁定意旨參照 ）。本件原告於起訴時對原處分之無效，已有主張與說明， 且已向被告請求確認其無效未被允許，已如前述，足見本件 並無誤為提起確認行政處分無效訴訟之情形；況原處分於10 8年1月10日即已合法送達原告（原處分卷第40頁，按：原告 係於109年6月29日始因系爭刑事確定判決入監服刑），原告 則於110年8月9日始向本院提起本件訴訟（本院卷一第9頁） ，顯已逾訴願期間，而與上開規定不符合，自無該規定之適 用，附此敘明。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要 ，一併說明。
中 華 民 國 111 年 1 月 27 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢
法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 111 年 1 月 27 日 書記官 李虹儒