最 高 行 政 法 院 判 決
109年度年上字第203號
上 訴 人 郭陽春等50人(詳附表)
共 同
訴訟代理人 黃文玲 律師
陳家祥 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 梁傑芳
柯佩岑
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民
國109年7月15日臺北高等行政法院108年度年訴字第223號判決，
提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：
上訴人均係經被上訴人於民國107年6月30日前審定退休生效 之公務人員。嗣經被上訴人依據106年8月9日制定公布，107 年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法第34條、第36條、 第37條及第39條等規定，分別作成如臺北高等行政法院（下 稱原審）108年度年訴字第223號判決（下稱原判決）附表所 示之函文及檢附退休所得重新計算表（下合稱原處分）重新 計算各上訴人自107年7月1日起之退休所得。上訴人受送達 後不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會以同上附 表所示之復審決定書（下合稱復審決定）駁回後，共同提起 行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。經原判決駁 回其訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均引用。三、原判決駁回上訴人在第一審之訴，主要論據如次： ㈠本件上訴人固主張公務人員退休資遣撫卹法與原處分違反憲 法上信賴保護原則、法律不溯及既往原則等語。惟司法院於 108年8月23日作成釋字第782號解釋：「公務人員退休資遣 撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之 保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚 無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障 服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5 款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39 條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則
、比例原則尚無違背。」在案。故原處分依上開規定，重新 核算上訴人之每月退休所得，並無違反法律不溯及既往原則 。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益 所必要，得認無違信賴保護原則。
㈡按行政處分之外部效力與內部效力之生效時點並非必然同一 。依據公務人員退休資遣撫卹法第95條第1項規定，同法第3 4條、第36條、第37條、第39條等規定，自107年7月1日施行 。則被上訴人作成原處分適用該法第34條、第36條、第37條 、第39條等規定，重新計算上訴人自107年7月1日起之退休 所得，與各該條文之施行日期並無不合。故上訴人主張被上 訴人作成原處分時，適用未生效之公務人員退休資遣撫卹法 規定，應屬行政程序法第111條第6款、第7款規定之無效行 政處分云云，容有誤會，亦應無涉依行政程序法廢止行政處 分及補償之問題。
㈢法律與憲法有無牴觸發生疑義之解釋，由司法院大法官掌理 ，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定 甚明。法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文。公務 人員退休資遣撫卹法相關規定既經司法院釋字第782號解釋 宣告未違憲，法官應以之為審判依據，不得逕行認定違憲拒 絕適用。被上訴人依公務人員退休資遣撫卹法第34條、第36 條、第37條、第39條等規定，作成原處分重新計算上訴人自 107年7月1日起之每月退休所得如原處分附表，於法無違誤 ，復審決定遞予維持，亦無不合。上訴人訴之聲明，均無理 由，應予駁回。
四、上訴意旨略以：
㈠原判決雖援引司法院釋字第185號解釋意旨，認司法院解釋有 拘束全國各機關及人民之效力，然若司法院解釋所憑之事實 有誤，自難認有拘束力，原判決逕認司法院解釋無論認事用 法有無違誤，均有拘束全國各機關及人民之效力，更違反法 治國原則。而退撫給與請求權應定性為遞延工資性質，司法 院釋字第782號解釋認為應採較為寬鬆審查標準即非可採； 另被上訴人依法就退休給予種類、人員等級、基數內涵、任 職年限等核定退休給與金，則該授益行政處分已生效，退休 金請求權即已確定發生，應受禁止溯及既往原則拘束，司法 院釋字第782號解釋認並無法律不溯及既往原則之適用，亦 有違誤；另司法院釋字第782號解釋既肯認公務員之退撫金 請求權非屬單純願望，而係憲法上值得保護之利益，卻於無 信賴不值得保護之情形下遽認得基於公共利益因素不予保護 ，對信賴保護原則之解釋有所誤會，且司法院釋字第782號 解釋對政府未給予合理補救措施略而不談，亦屬可議。司法
院釋字第782號解釋對於退撫金請求權之定性及就法律不溯 及既往原則、信賴保護原則之闡示，除認定事實有誤外，亦 與歷來司法院大法官解釋有所齟齬，原判決逕自援用司法院 釋字第782號解釋之意旨作成不利上訴人判決，有對司法院 釋字第185號解釋適用不當之判決違背法令。 ㈡原處分作成、送達時，公務人員退休資遣撫卹法既尚未生效 而仍應適用當時之公務人員退休法，按行政程序法第4條之 依法行政原則，被上訴人逕自作成原處分，已違反當時有效 之公務人員退休法而有重大瑕疵，原判決逕認原處分並無違 誤，有判決違背法令之情事；又原處分以期限為附款使內部 效力發生於公務人員退休資遣撫卹法生效後，卻無符合行政 程序法第93條規定之附款要件，原處分難認適法，原判決逕 認原處分並無違誤，有判決違背法令之情事等語。五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴尚無違誤。茲就上訴 理由，再予論述如下：
㈠依憲法第78條「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令 之權。」第79條第2項「司法院設大法官若干人，掌理本憲 法第78條規定事項……」第173條「憲法之解釋，由司法院為 之。」及第171條第2項「法律與憲法有無牴觸發生疑義時， 由司法院解釋之。」等條文規定之意旨，足見法律有無牴觸 憲法之爭議，專屬於司法院解釋權限。再依憲法第80條規定 ，並參照司法院釋字第185號解釋之意旨，法律業據司法院 解釋未牴觸憲法者，其解釋自有拘束全國各機關及人民之效 力，法官必須受其拘束，超出黨派以外，依據法律獨立審判 ，不得擅自認定法律違憲而拒絕適用，其他行政機關亦應依 解釋意旨處理有關事項。又法律甫經司法院解釋合憲在案， 倘原來法規範之秩序與價值未明顯變遷，自無反覆聲請司法 院重行認定與判斷，再作成變更或補充解釋之必要，方符法 治國原則。
㈡經核上訴人等人均為經被上訴人於107年6月30日前適用原公 務人員退休法核定退休，並審定退休給與生效在案之公務人 員，嗣經被上訴人適用公務人員退休資遣撫卹法第34條、第 36條、第37條及第39條等規定，作成如原判決附表所示原處 分，重新審定各該上訴人自107年7月1日以後之退休所得等 情，為原判決所確認之事實，有卷附原處分可按，並為兩造 所不爭執。
㈢關於公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款至第6款、第7條第2 項、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39 條第1項、第2項等規定，是否違背憲法保障人民生存權、財 產權、工作權及教育工作者生活之意旨，或牴觸法律不溯及
既往原則、信賴保護原則及比例原則之違憲疑義，業據司法 院於108年8月23日作成釋字第782號解釋文明示：「公務人 員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則 及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產 權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定， 與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條 第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第 38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信 賴保護原則、比例原則尚無違背。」並闡述理由如次： ⒈關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政 府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務 獨立性，政府依法繳納以65％計算之提撥費用本息，僅得 由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退 撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使 用，然因其財源源自政府預算，與由個人俸給提撥之撥繳 費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與 條件之情形，是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件 ，立法機關有一定立法形成空間。至於政府於退撫基金未 達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始 撥交補助款項本息之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（ 例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同 屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分 配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者 得有相對較高之調整形成空間。（見理由書第61段） ⒉公務人員退休資遣撫卹法第7條第1項所載「由政府負最後 支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所 設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運 作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因 應之道。公務人員退休資遣撫卹法未特別針對基金收支不 足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付 保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政 府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、 延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退 休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、 提高支付能力等。是在共同提撥制之下，國家在以預算支 應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起 支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等 因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開 相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提 撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則
之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公 務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時 介入，以維持基金之運作。（見理由書第63至66段） ⒊退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後 生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均 屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公 保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得 ，與俸給無涉。同理，年資補償金為對兼具新、舊制年資 者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年 者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資 。公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項關於提高共同撥繳 費用之基準規定，固將減少現職人員每月可支配收入額， 而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於公 務人員退休資遣撫卹法施行後，始對未來發生效力，並未 溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用之情形 ，亦無侵害受規範對象工作權之問題。退撫基金係退撫新 制（自84年7月1日起施行）退休所得之財源，退休公務人 員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生 入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費 用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長 ，自屬重要公共利益。立法者依法定程序將撥繳費用之基 準由84年之8％至12％、100年之12％至15％，提高為12％至18％ ，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職 人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫 基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率後， 逐步調至上限之18％。再與105年第6次精算報告之基金收 支平衡之最適提撥費率36.98％相較，公務人員退休資遣撫 卹法採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18％，與上述 立法目的之達成間，確有合理關聯。無涉法律不溯及既往 原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人 民財產權之意旨尚無違背。（見理由書第69至77段） ⒋最低保障金額之設定，係採以公務人員委任第一職等本俸 最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額 ，作為退休所得最低保障金額。使因公務人員退休資遣撫 卹法之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得， 均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活 ，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。退休所得之計算 基準有二：服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在 維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得 低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職
時之本俸較低所致，而非因公務人員退休資遣撫卹法所造 成。該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障 金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之 權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調 降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本 俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數 額。此與最低生活費標準之概念有別。是對原退休所得低 於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之 生存權無違。（見理由書第80至81段）
⒌新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之 義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或 法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘公務人員退休 資遣撫卹法規所規範之法律關係，跨越新、舊法施行時期 ，而構成要件事實於公務人員退休資遣撫卹法規生效施行 後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用公務人員退 休資遣撫卹法規。此種情形，係將公務人員退休資遣撫卹 法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於公務人員退休 資遣撫卹法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非公 務人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及 既往原則。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退 休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付 時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關 係尚未終結。此由：(1)退撫給與請求權可能因退休後始 發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；(2)退休 人員經審定後之月退休金，於公務人員退休資遣撫卹法施 行前，應隨現職人員調薪而更動，於該法施行後，得隨消 費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法 律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如 月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係 之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘公 務人員退休資遣撫卹法規變動退撫給與內容，且將之適用 於公務人員退休資遣撫卹法規施行後仍繼續存在之事實或 法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非公務 人員退休資遣撫卹法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往 原則。（見理由書第85至87段）
⒍信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社 會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應， 兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆 非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制 定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代
變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則 之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以 維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定 有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼 續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得 保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目 的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減 緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原 則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照） 。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因 社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受 規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保 護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原 退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年 資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退 休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新 、舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受 規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府 因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給 與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形 ；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存 續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而 言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開 規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝 擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保 護原則、比例原則尚無違背等意旨。（見理由書第93段及 第115至116段）
㈣是以本件被上訴人據以作成原處分之公務人員退休資遣撫卹 法相關規定，業據司法院大法官審究憲政原理及盱衡目前我 國退休金儲備狀況已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度 之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革， 將損及目前在職人員將來退休之權益，乃作成司法院釋字第 782號解釋明示立法機關為實現分配正義，避免退休金制度 運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代 正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，自有立法形成自 由，並無違反信賴保護原則、比例原則。且公務人員退休資 遣撫卹法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成 要件事實尚未完全具體實現，迄公務人員退休資遣撫卹法施 行後始合致之要件事實，自應適用公務人員退休資遣撫卹法 計算其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。則被上訴人自
得依據公務人員退休資遣撫卹法有關規定，以重新計算上訴 人等人自107年7月1日以後之每月退休所得，上訴人猶爭執 其合憲性，委無足取。
㈤上訴意旨雖稱：原處分作成、送達時，公務人員退休資遣撫 卹法既尚未生效，被上訴人作成原處分違反當時有效之公務 人員退休法，而有重大瑕疵。且原處分以期限作為附款，使 內部效力發生於公務人員退休資遣撫卹法生效後，並不符合 行政程序法第93條規定之附款要件，難認適法云云。惟「本 法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準 ，依前4項規定重新計算每月退休所得……」為公務人員退休 資遣撫卹法第37條第5項所明定。被上訴人乃依據上開規定 ，適用同條第1項至第4項規定，以上訴人原退休核定處分所 審定之退休薪級、退休金種類、年資等項目為基礎，作成原 處分重新計算上訴人自公務人員退休資遣撫卹法107年7月1 日以後之每月退休所得，自無上訴人所稱違反當時有效之公 務人員退休法或行政程序法第93條等規定之違法情形。 ㈥從而，原判決已敘明原處分所適用之公務人員退休資遣撫卹 法第36條、第37條、第39條等規定，已據司法院釋字第782 號解釋無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原 則及平等原則之情形，原審應受其拘束，依其解釋意旨作成 判決。復論述：被上訴人作成原處分重新計算上訴人自107 年7月1日起之退休所得，與公務人員退休資遣撫卹法第95條 第1項所定之施行日期並無不合等理由，據以駁回上訴人在 原審之訴，認事用法核無違誤之情形。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法 令之情事，核與司法院解釋不相牴觸。上訴意旨仍執前詞， 指摘原判決有不適用法規或適用不當之違背法令情形，求予 廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 1 月 6 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 1 月 7 日 書記官 莊 子 誼