土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院(行政),訴字,110年度,63號
KSBA,110,訴,63,20211228,1

高雄高等行政法院判決
110年度訴字第63號
民國110年12月7日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司

代 表 人 陳瑞隆
訴訟代理人 李益甄 律師
郭心瑛 律師
陳柏霖 律師
被 告 臺南市政府環境保護局


代 表 人 謝世傑
訴訟代理人 何嘉昇 律師
黃碧玲
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服臺南市政
府中華民國109年12月25日府法濟字第1091563252號訴願決定，
提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分關於原告應繳納費用超過新臺幣492,659 元部分均撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由原告負擔百分之二，餘由被告負擔。 事實及理由
一、爭訟概要：
　㈠緣原告前身為臺灣鹼業股份有限公司（下稱臺鹼公司）安順 廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止 而停止生產；臺鹼公司與原告於72年4月1日依公司法合併， 臺鹼公司於合併後消滅，原告則為存續公司。嗣經被告於90 年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含 量超過土壤污染管制標準，被告爰依行為時土壤及地下水污 染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月 11日以南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址 ：臺南市安南區顯草街2段421號；地號：臺南市安南區鹽田 段668號）公告為土壤污染控制場址。復於92年12月1日以南 市環水字第0920402366號公告修正，將安順廠（地址同上， 地號：臺南市安南區鹽田段668、668-1、668-2、668-4、66 8-5、668-6號之全部土地）及二等九號道路東側草叢區（鹽 田段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、5 51、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）



公告為土壤污染控制場址。其後，被告於92年12月9日提報 該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護 署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署土字第0 930020257號公告原告安順廠及二等九號道路東側草叢區為 土壤污染整治場址（下稱系爭場址）。
㈡被告為減輕污染危害或避免污染擴大，爰依土污法第15條規 定採取應變必要措施，委託環興科技股份有限公司（下稱環 興公司）執行「107年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監 督管理及查核工作計畫」（下稱系爭計畫），執行時間107 年8月14日至109年2月13日，並由土壤及地下水污染整治基 金（下稱土污基金）代為支應總計新臺幣（下同）32,718,7 77元之費用，於109年7月8日以環土字第1090076227號函檢 附支出費用明細給予原告陳述意見之機會。案經被告審酌原 告陳述意見及相關事證後，仍以109年8月31日環土字第1090 092471號函（下稱原處分），命原告於同年10月20日前將前 揭費用繳入土污基金帳戶。原告不服，提起訴願，經遭訴願 決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
1.實作數計價工作
　⑴污染整治監督驗證：此項目包含「整治施工期間採樣監督驗 證」及「污染整治後之驗證查核」，分別依據土壤及地下水 污染場址改善審查及監督作業要點（下稱作業要點）第7點 第3款及第11點規定為之，其本質上屬土污法第12條第13項 所課予被告應從事對整治計畫進行審查、複驗或驗證等之監 督管制作業，非土污法第15條第1項之範疇，此部分費用， 不應由原告負擔。
　⑵環境品質監測：此項目係依作業要點第7點第3款規定辦理， 針對原告所提之第3次變更整治計畫（下稱整治計畫）期程 及污染監測內容，另設置監測點，其性質為行政查證、稽核 及驗證，係土污法第12條第13項之範圍，非土污法第15條第 1項之範疇，自不應由原告負擔。
　⑶緊急應變措施及陳情案件處理：此項目係系爭場址整治期間 ，就原告進行熱處理尾氣之排氣監測及放流水之水質監測， 仍為「監測」原告之整治狀況，其性質為行政監督驗證，係 土污法第12條第13項之範圍，自不應由原告負擔。　2.基本工作-人事費用
　　人事費用所對應者，應係工作項目「審查污染整治相關計畫 」、「執行監督查核工作並設置駐場人員」等。前者係協助 被告監督管理系爭場址相關工作計畫及執行法定義務，後者



係駐場人員依整治計畫核算整治進度，並提供整治計畫落後 工作項目之因應辦法。其性質係協助被告監督管理之一般行 政事務，非屬應變必要措施，此部分人事費用，不應由原告 支付。
　3.其他直接必要費用　
⑴「駐場辦公室及必要軟硬體設施」：駐場辦公室所生耗材及 水電等費用，僅為行政作業所需一般事務費，非屬應變必要 措施所支出之費用，不應由原告支付。
　⑵「駐場人員血液中汞及戴奧辛濃度檢查」：此部分費用應由 駐場人員之雇主負擔，非屬應變必要措施，不應由原告支付 。
　⑶「資料庫與專屬網頁維護更新」：專屬網頁之建置僅係促進 人民對污染現況及管制相關資訊之瞭解，並發揮監督功能， 其不具必要性，該網頁後續之維護更新亦難具必要性，不應 由原告支付。
　⑷「監視系統租用」：此項目係便於駐場人員執行勤務或維護 場址安全之所需，其費用之支出屬一般行政事務費，非與達 成減輕污染危害或避免污染擴大效果有必要關聯，故不應由 原告支付。
　⑸「成果說明會」、「定期居民溝通說明會」：此部分費用係 用於何種支出，被告無提供具體資料說明。又該等會議，僅 係為使居民了解整治成效，非屬應變必要措施，不得命原告 支付。
　⑹「租用無人飛行載具」：每月例行之地形地貌拍攝，究與減 輕污染危害或避免污染擴大效果間之關聯性與必要性何在？ 又被告就原告進行開挖作業及合格土回填作業時進行地貌拍 攝，其目的在於監督原告，係屬土污法第12條第13項之範圍 。關於熱帶低壓水災後之地貌拍攝部分，現場有巡守人員及 監視系統，無另行地貌拍攝之必要。此部分費用至多屬一般 行政事務費，不得命原告支付。
　⑺「承攬商雜費」：此部分屬一般行政事務費用，難認與減輕 污染危害或避免污染擴大具有關聯性、必要性，不得命原告 支付。
　⑻「工作車輛租用費」：依系爭場址環境及巡守路線觀之，路 線1至3架設圍籬或堆放雜物，禁止進入，路線4至5道路狹窄 、通行不易，難以汽車進行巡守，以機車或腳踏車為巡守交 通工具，即可達到巡守之便利性目的，突發狀況時亦可快速 抵達現場，具機動性目的，核無執行巡守業務使用汽車之必 要。此部分費用，無必然關聯性，不應由原告支付。　⑼「報告印製費」：此部分屬一般行政事務費用，非屬應變必



要措施，不得命原告支付。　　　
　4.行政事務費
⑴加班值班費：王薪嘉係被告編制內之技士，其加班處理行政 事務之加班費，乃被告法定職權範圍內執行或監督相關工作 所支出之人事費用，不應由原告支付。
⑵差旅費、出席或審查費：被告邀請專家學者協助審查及監督 相關整治計畫及驗證等工作，所生之差旅費及出席費，其性 質屬土污法第12條第13項規定之範疇，不應由原告支付。 ⑶一般事務費：就影印費、誤餐費、冷氣使用費、文具用品、 墨水、郵資之部分，與減輕污染危害或避免污染擴大無關聯 性，僅為一般行政事務費，不應由原告支付。關於律師費部 分，被告就鈞院106年度訴字第499號判決上訴所繳納之裁判 費用，依行政訴訟法第98條第1項規定，由敗訴之當事人負 擔，非由原告承擔。原告整治計畫第3點之訴願案、105年度 工作計畫求償案，均與本案無涉，不應由原告支付。 ㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
　1.系爭計畫之性質屬土污法第15條之應變必要措施，基於一體 性觀察，為執行系爭計畫所生之人事、業務費用，應屬應變 必要措施。無論該人事、業務費用係第三人受被告委託所生 ，或由被告執行應變必要措施而生之支出，均屬之。被告依 土污法第15條及第43條第1項等規定，向原告求償該等費用 ，核屬有據。
2.實作數計價工作
　⑴污染整治監督驗證：系爭場址為全國污染面積最大、污染情 形最嚴重之場址，其污染持續向外擴散，對此危害情形自有 進行各項嚴密監控與管理之必要。土污法第12條第13項所稱 監督，僅具間接性及協助性，以專家學者審查會議之方式為 之，數月召開一次，與被告所執行之現場直接高密度監工性 質之查核不同，核其性質屬應變必要措施，應由原告負擔。　⑵環境品質監測：戴奧辛、汞可透過懸浮微粒利用水力傳輸擴 散污染，且污染物可能因揚塵逸散或熱處理廢氣排放散布空 氣中，須為水質及空氣品質監測，掌握污染物擴散情形，其 所執行環境品質監測，屬應變必要措施，應由原告負擔。　⑶緊急應變措施及陳情案件處理：此項目係突發事故發生時所 採取之應對措施，無重複檢測之疑慮。於107年12月4日被告 對原告熱處理實廠排放管道進行尾氣監測時，發現戴奧辛含 量超過標準，被告啟動緊急應變措施尾氣檢測，要求原告改 善。又107年8月23日熱帶低壓水災造成系爭場址淹水，污染



物可能隨著水流溢散致污染擴大，啟動緊急應變措施進行水 質檢測。上開措施均非針對原告整治成效進行監督驗證，其 性質屬應變必要措施。
　3.基本工作-人事費用
　　計畫主持人與協同主持人係負責綜理計畫業務之進行，並於 履約期間負責全程掌控計畫品質。資深工程師與工程師主要 負責相關計畫，包含污染整治計畫或監測報告等書面審查， 提供具體專業意見，並協助被告辦理各種專案小組會議或監 督查核成果說明會與技術諮詢會議。5名駐場人員主要負責 現場執行，例如現場及周界巡檢，包括發生緊急事變時第一 時間到場應變。是應變必要措施之執行本需相當人力，否則 該等措施無法確實執行，相關人事費用自屬應變必要措施費 用，應由原告負擔。
　4.其他直接必要費用　
⑴「駐場辦公室及必要軟硬體設施」：駐場辦公室為提供巡守 人員休息、值勤及處理相關事務使用，為執行巡守工作所不 可或缺，屬應變必要措施；巡守人員可阻止民眾誤入、即時 掌握污染擴散情事，具有在地監控、即時處理之功能，此項 費用應由原告負擔。
　⑵「駐場人員血液中汞及戴奧辛濃度檢查」：系爭場址需執行 巡查，致駐場人員長時間停留於該址，為即時掌握並確保駐 場人員之身體健康，執行該人員血液中汞及戴奧辛濃度檢查 ，為必要支出，屬應變必要措施。
　⑶「資料庫與專屬網頁維護更新」：設專屬網頁將資訊公開， 讓民眾理解如何防範及減輕系爭場址污染所造成之危害，即 時掌握場址之污染狀況，以達減輕污染危害及避免污染擴大 之效，屬應變必要措施。且專屬網頁有效增加人民搜尋能見 度及關注度，無論是一對一、座談會或電話方式傳遞訊息， 與網路方式具有不受時、地、人力限制之特性有差異，難謂 無必要性。
　⑷「監視系統租用」：駐場人員無法24小時每個區域巡邏，設 立監視系統係為即時監控系爭場址及周邊狀況，發現異常問 題時，可調閱監視畫面以釐清異常發生原因，輔助巡查作業 ，屬應變必要措施。
　⑸「成果說明會」、「定期居民溝通說明會」：系爭場址鄰近 居民多為年長者，網路使用較不普及，民眾若不知系爭場址 之狀況，即無法有效採取保護自身健康安全之措施，有必要 辦理相關會議，直接進行說明、溝通，屬應變必要措施。　⑹「租用無人飛行載具」：系爭場址例行性空拍作業每月進行1 次，且依場址實際狀況於開挖前後及天災後進行空拍，以掌



握整治期間場址及周遭地貌變化情形。如107年8月23日熱帶 低壓水災後，於同年月25日空拍結果發現場址淹水且已交叉 污染，透過空拍盤點防汛缺口，責令原告進行改善。是空拍 圖有效掌握系爭場址周圍可能之污染受體及暴露途徑，為被 告辦理應變必要措施之基礎資料，屬應變必要措施。　⑺「承攬商雜費」：前開應變必要措施之執行，乃需相當物力 予以支援，此費用是輔助應變必要措施所生，基於計畫一體 性之觀察，屬應變必要措施費用。
　⑻「工作車輛租用費」：系爭場址之巡守，除固定巡邏業務外 ，包括遭遇臨時突發狀況之緊急反應，如發生天災致場址積 水狀況，不可能要求在颱風天騎機車、腳踏車到現場處理， 考慮人員安全，有租賃車輛之必要性。由於工作車輛係環興 公司向第三人租用，其未編製派車單或行車紀錄單，無從提 出相關車輛使用紀錄以證明確無將工作車輛流用於非應變必 要措施處。縱認應扣除所謂流用之部分，應類推適用行政訴 訟法第189條第2項之規定，由鈞院審酌一切情況定其數額。　⑼「報告印製費」：凡計畫之執行，即有印製報告之必要，基 於計畫一體性之觀察，屬應變必要措施費用。　　　5.行政事務費
⑴加班值班費：系爭場址污染濃度之高、範圍之廣，或囿於技 術困難、人為因素，整治進度嚴重延宕，系爭場址行政上工 作量非一般場址得以比擬。是被告所屬人員為辦理整治業務 申請加班，與應變必要措施具相當因果關係。
⑵差旅費、出席或審查費：此費用為專案小組、推動小組現場 查核及審查會之交通費與出席費，該會議係為減輕系爭場址 污染所召開，並由被告邀集編制外之專家學者出席及審查，　　，非被告所屬人員執行固有法定職權時所支領，因此上開會 議所生費用屬應變必要措施支出費用，應由原告負擔。 ⑶一般事務費：依最高行政法院107年度判字第643號判決意旨 可知，凡執行應變必要措施，必需支出相當之人力、物力， 凡為減輕污染危害或避免污染擴大所支出之費用，均屬污染 行為人負擔。此項目包含影印費、誤餐費、冷氣使用費、文 具用品、墨水、郵資、防護用具等，均係為辦理系爭計畫所 附隨之支出，且應變必要措施之執行，必然有輔助性質之事 務費用，基於一體性觀察，同屬應變必要措施之內容。 ㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
　　被告依土污法第43條之規定，以原處分命原告繳納系爭計畫 所支出之費用32,718,777元（即附表一所示行政事務費393, 179元及附表二所示委辦費32,325,598元），是否均屬土污



法第15條第1項規定之應變必要措施費用，而得依同法第43 條第1項規定命原告負擔？
五、本院之判斷︰
㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有臺南市政府91年4月1 1日南市環水字第09104007660號公告（訴願卷第261頁）、 環保署93年3月19日環署土字第0930020257號公告（訴願卷 第262至264頁）、系爭計畫期末報告（定稿版，外放卷宗） 、系爭計畫費用明細表（本院卷一第249至250頁）、委辦費 用明細表（本院卷一第415至416頁）、原處分（本院卷一第 71至74頁）、訴願決定（本院卷一第56至68頁）等附卷可稽 ，應堪認定。
㈡應適用法令-土污法：
1.第12條第1至3項、第13項：「（第1項）各級主管機關對於 有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關 環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項） 前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下 水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣 （市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下 簡稱控制場址）。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於 公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地 登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後， 有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機 關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場 址（以下簡稱整治場址）；直轄市、縣（市）主管機關於公 告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所 及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載 於土地登記簿。……（第13項）直轄市、縣（市）主管機關或 中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學 者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫 、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項。」 2.第15條：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污 染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況 ，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停 業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染 情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水 或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供 必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四 、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關 ，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測 ；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並



對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農 作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染 物。八、其他應變必要措施。（第2項）直轄市、縣（市） 主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要 措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人 或委託第三人為之。」
　3.第43條第1項：「依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3 項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出 之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或 潛在污染責任人繳納……。」
㈢系爭計畫所執行之工作項目，是否為土污法第15條第1項規定 應變必要措施，應依實際工作內容，個別認定： 1.按最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議(二) 決議：「鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅 在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查 評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危 害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變 必要措施，是其依同法第 38 條（註：92年1月8日修正，99 年2月3日修正為現行法第43條第1項）規定，命污染行為人 繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法 之本意」。又「主管機關依現行土污法第15條第1項為減輕 污染危害或避免污染擴大所採取或委託第三人實施之應變必 要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，命污染行為 人或潛在污染責任人繳納費用時，亦不以該場址範圍內所支 出者為限，且從公告為控制場址或整治場址時起至公告解除 時止，只要係因應場址實際污染狀況之必要措施，即得為之 ，並不限於緊急應變措施。惟主管機關依該法條所採取或委 託第三人實施之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址 實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範 目的而為，則其所支出之費用即須與為『減輕污染危害或避 免污染擴大』之目的具有關聯性、必要性，始得依現行土污 法第15條及第43條第1項規定，限期命污染行為人或潛在污 染責任人繳納。」（最高行政法院107年度判字第38號判決 意旨參照）。復且，系爭場址之整治目標，依法應在於使污 染物濃度低於管制標準而解除列管（土污法第26條參照）本 質上亦寓有「減輕污染危害或避免污染擴大」之作用，實與 同法第15條第1項之目的相同。在同一時期，為達到「減輕 污染危害或避免污染擴大」之目的，應為作為義務者有二， 一為主管機關（包括主管機關自行辦理、委之於第三人辦理 ）、二為執行整治計畫之污染行為人等（土污法第22條第1



項參照）。現行土污法對於此種同一時期有二以上之義務者 競合時，應如何定其義務履行之前後順位，並無明白規定。 乃主管機關依同法第15條第1項自行採取或依同條第2項委託 第三人採取必要措施而支付費用後，復得依同法第43條第1 項請求污染行為人等支付，即最終之費用負擔仍歸之於污染 行為人等負擔，則基於有責任始有義務之事理，污染行為人 依前開規定對「應變必要措施」應支付費用者，自應限於其 對於該措施之採取負有責任之情形。綜合以上論述，主管機 關得依前揭規定請求污染行為人支付者，雖不以該場址範圍 內所支出者為限，惟應具備其請求之費用係用於符合土污法 第15條第1項所規定之措施上，該等措施之特徵須與「減輕 污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，並 為污染行為人已持續進行之整治義務所未及而屬其應履行者 （最高行政法院109年度上字第201號判決意旨參照）。　2.原告安順廠前身為臺鹼公司安順廠，曾於60年代末期生產五 氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，經被告所屬環保局於90年 間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量 超過土壤污染管制標準，被告於91年4月11日公告，鹽田段6 68地號土地為土壤污染控制場址，復於92年12月1日公告修 正，將安順廠區及二等九號道路東側草叢區公告為土壤污染 控制場址，並經環保署以93年3月19日公告安順廠區及二等 九號道路東側草叢區為整治場址。被告另於92年12月1日公 告鹽田段529地號等39筆土地為土壤污染控制場址；並經92 年3月20日公告及93年1月14日公告修正，將單一植被區（即 鹽田段668-3、669地號2筆土地）、海水貯水池（即659地號 等23筆土地）及上述安順廠區、二等九號道路1K+800至2K+8 15段、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區。污染物 主要為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準，臺鹼公司 為污染行為人，原告既與臺鹼公司合併，合併後臺鹼公司消 滅，原告為存續公司，概括承受臺鹼公司依土污法等相關規 定所應負污染行為人之義務。被告依土污法第43條第1項之 規定，以原處分命原告繳納32,718,777元，係以被告依土污 法辦理系爭計畫支出該筆費用，包括被告行政業務費393,17 9元及其委託環興公司辦理該計畫之委辦費（含管理費及營 業稅）32,325,598元，計32,718,777元，有系爭計畫費用明 細表（本院卷一第249至250頁）、委辦費用明細表（本院卷 一第415至416頁）在卷可稽，原告就此明細金額亦無爭執（ 本院卷一第459頁），是附表1、2所示各項目支出，可認屬 實。
3.被告雖主張系爭計畫之性質屬土污法第15條應變必要措施，



基於一體性觀察，為執行該計畫所生之人事費、業務費等相 關費用，屬應變必要措施云云。惟依上開規定及說明，被告 委託環興公司執行系爭計畫，除其能具體主張並證明環興公 司於執行過程中，發現系爭場址之實際污染狀況，有原告整 治計畫所不及而屬其應履行者，而進行同法第15條第1項之 應變必要措施，始得求償返還因而支出之費用外，尚不得泛 以執行該工作計畫為據，描繪被告委託環興公司所執行之工 作項目一概有助於減輕污染危害或防止污染擴散等作用，而 請求支付相關款項。是以，被告所列附表1及附表2之費用細 項支出，得否命原告繳納，應審酌各筆費用之實際工作內容 ，是否與土污法第15條第1項規定之行政措施，具必要性及 關聯性者，且為原告已持續進行之整治義務所未及而屬其應 履行者而定，倘符合「減輕污染危害或避免污染擴大」要件 之工作內容，始得命原告負擔。故被告上揭主張，顯有誤會 ，並不足採。
㈣關於附表二所示委辦費32,325,598元，其中一實作數計價工 作321,142元、二基本工作-人事費用145,521元、三其他直 接必要費用25,996元，得依土污法第15條第1項及第43條第1 項規定命原告負擔者外，其餘均與「減輕污染危害或避免污 染擴大」之目的間難認具有關聯性及必要性，尚不得依土污 法第43條第1項命原告負擔：
　1.實作數計價工作：
　　系爭計畫背景係原告為系爭場址污染行為人，被告依土污法 命其提送整治計畫，於99年5月啟動整治工程，預定113年5 月20日完成所有整治工作；因此，被告自98年起持續辦理「 中石化（台鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」 ，執行管理監督查核作業，避免整治過程二次污染危害居民 健康與生活環境，自107年8月14日起至109年2月13日止，共 18個月，辦理系爭計畫，以監督整治作業順利執行並如期達 成整治目標，俾達減輕污染危害及避免污染擴大之目標。系 爭計畫執行目標為：一、審查污染整治相關計畫及設置駐場 人員，執行整治作業監督、驗證查核及推動污染改善工作之 相關事項。二、辦理整治施工期間之周界環境品質監測，防 止可能之二次污染以避免影響居民健康。三、巡守管理整治 場址及其周界環境，避免民眾誤入管制區施工範圍或因捕撈 食用衍生之健康風險問題。四、提供專業工作團隊，協助環 保局妥善規劃及辦理本場址污染整治監督管理、採樣驗證及 緊急應變處理等技術及行政支援工作，此有系爭計畫定稿本 第1-1至1-2頁可憑。另觀表1.5-1（同定稿本第1-11至1-13 頁）可知，系爭計畫實作數計價工作項目，計有第1項「污



染整治監督驗證」、第2項「環境品質監測」、第3項「緊急 應變措施及陳情案件處理」，每一項目均有其細項之工作內 容。經查：
　⑴第1項污染整治監督驗證、第2項環境品質監測之部分：　　A.審視上揭系爭計畫定稿本所載之計畫背景及計畫目標，係以 監督查核整治作業為主，可認系爭計畫主要為履行被告依土 污法第12條第13項規定所定監督管理及驗證查核之行為義務 ，但另有為因應臨時性突發狀況等行政目的，而辦理緊急應 變措施及陳情案件之處置。觀第1項工作項目，係以進行污 染整治相關工作之監督驗證，包括整治施工期間之採樣監督 驗證及整治後之驗證查核，以驗證整治成效；而第2項工作 項目，乃藉由定期環境監測作業，掌握環境品質避免造成居 民生活環境之二次污染，核其目的均係透過定期監督查核及 監測工作，督促原告確依核定之整治計畫執行，防範二次污 染，俾如期如質達整治目標。足認該等監督查核及監測工作 類似公共工程實務上之工程監造，核屬履行被告依土污法第 12條第13項規定所定監督管理及驗證查核之行為義務，非屬 土污法第15條第1項所指因應系爭場址污染危害減輕或污染 擴散防免所為之應變必要措施，因而支出之費用自不得向原 告請求給付。
　B.被告雖表示土污法第12條第13項之監督，僅具間接性及協助 性，以專家學者審查會議之方式為之，數月召開一次，與污 染整治監督驗證所執行之現場直接高密度監工及查核而有不 同，此部分監督費用自屬應變必要措施云云。惟按土污法第 12條第13項明定主管機關得邀集專家學者，協助審查及監督 相關計畫及驗證等工作事項。因上開規定係置於土污法第12 條下，而該條規定原本即在規範主管機關之行為義務，其第 13項規範目的則在於「課主管機關於場址公告後依序應進行 之一般性行政監督管制作業」（指審查各項計畫、健康風險 評估及驗證等是），但因慮及主管機關執行上開監管作業可 能因場域因素或污染結果錯綜複雜，時有欠缺專業性或公正 性，為取信於一般民眾及污染行為人（或整治行為人），方 以立法規定容許主管機關邀集具專業性及客觀公正之專家學 者或相關機關協助參與上開監管作業。另觀環保署於98年1 月23日所頒定之作業要點第2點規定：「為辦理土壤及地下 水污染改善工作執行事項，直轄市、縣（市）主管機關應成 立土壤及地下水污染場址改善推動小組（以下簡稱推動小組 ），審查控制計畫、整治計畫及其他應依土壤及地下水污染 整治法（以下簡稱本法）所提出之相關計畫，『並包含相關 計畫執行監督、驗證查核及其他推動污染改善工作之事項。



』」可知，主管機關除邀集專家學者組成推動小組進行審查 相關計畫外，仍須負有執行監督、驗證查核等工作之作為義 務。據系爭計畫定稿版第3-160、3-183頁說明，工作項目第 1項污染整治監督驗證之「整治期間」及「污染整治後」之 驗證查核分別依據同要點第7點第3項、第11點規定辦理。觀 同要點第7點第3項規定「進行採樣監督，其方式應配合污染 改善區域、污染改善工法、污染物種類與污染改善施作期程 等，規劃適當採樣監測地點、數量、頻率及檢測項目。」其 立法目的係為明定所在地主管機關定期監督之執行原則；同 要點第11點規範目的則為明定場址污染改善或整治工作完成 後之驗證採樣工作，以計畫提出者「自行驗證」及所在地主 管機關「驗證查核」兩階段辦理，此部分驗證查核流程觀之 定稿本第3-183頁之圖3.2.2-1甚明。足見污染整治監督驗證 係為配合原告整治計畫作業內容執行，所進行整治施工期間 之採樣監督驗證、整治工作完成後之驗證查核，其工作目的 係為履行土污法第12條第13項規定所要求之行政監督管制作 業義務，而其工作手段亦係配合原告執行之整治及監測工作 ，再次進行採樣複驗或周界監督驗證，則其目的與手段均未 逸出被告本應履行之法定監管義務範疇。是被告委託環興公 司執行第1項污染整治監督驗證，僅是被告行政監管工作本 質使然，自始即本於土污法第12條第13項屬於其職責事項之 規定辦理，尚不能將之歸類為原告理應執行而未執行之整治 工作，故第1項污染整治監督驗證之工作項目，自非屬土污 法第15條第1項所指之應變必要措施。
　C.被告另主張戴奧辛、汞可透過懸浮微粒利用水力傳輸擴散污 染，且污染物可能因揚塵逸散或熱處理廢氣排放散布空氣中 ，其所執行水質及空氣品質之監測，屬應變必要措施云云。 然查，依系爭計畫定稿版第3-187頁記載，周界環境品質監 測，係依作業要點第7點第3項規定辦理。而該規定乃係在地 主管機關定期監督之執行原則，已如上述，足見環境品質監 測乃係被告依法所為之監測措施，難認為應變必要措施。另 觀同定稿本第3-187頁之記載略以：「以場址污染區及周界 、鄰近居民（四草里、顯宮里、鹿耳里）生活環境為優先考 量，縝密進行環境品質監測佈點，並『因應中石化公司提出 之第三次變更整治計畫期程及污染監測内容，補足監測點位 』以確實掌握整治過程中對於周界環境可能的影響變化，建 立環境預警機制，並可透過政府具公信力的監測數據使當地 居民掌握整治期間的環境品質。」足見原告於整治計畫中已 有污染監測措施，被告委託環興公司執行環境監測時，特以 規劃將系爭計畫監測地點與原告所執行整治計畫之監測地點



錯開，其用意仍在於發揮監測功能，與避免污染危害或污染 擴大之效果無涉，難謂屬於土污法第15條第1項之必要措施 。況原告依整治計畫已設有環境監測設施，客觀上足以據此 作為污染危害及有無擴大情事之觀察指標，除被告能具體主 張並證明環興公司於執行過程中，發現系爭場址之實際污染 狀況，有原告環境監測設施所不及之處，而進行同法第15條 第1項之應變必要措施，始得求償返還因而支出之費用外， 尚不得將被告本依法所為之環境監測工作解釋為一概有助於 減輕污染危害或防止污染擴散等作用，而請求支付相關款項 。被告此部分主張，洵不足取。
　⑵第3項緊急應變措施及陳情案件處理之部分：　　依系爭計畫定稿本第3-207頁之記載，其工作目的為「本場 址刻正執行污染整治相關作業，於污染物之開挖移除、濕處 理或熱處理程序中，若處理設備不幸失效或故障時，可能發 生本場址内外之土壤、地下水、空氣及水體等之污染事件， 另一方面，若發生不可預期之天然災害，亦可能使本場址及 其周邊環境遭受破壞，甚或使污染物擴散並影響附近居民安 全，故為降低人為與天然因素造成之污染事件，以杜絕對場 址周圍環境及當地居民的危害，本計畫執行期間協助環保局 辦理民眾陳情、檢舉污染或突發污染事件之緊急應變相關工