高雄高等行政法院判決
110年度訴字第156號
原 告 林昌暘
被 告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 翁順衍
楊子誼
李勁毅
上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國110年4月
27日台內訴字第1100013639號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（ 第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：… …二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」 行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款定有明文。查本件原 告起訴時訴之聲明 ：「訴願決定及原處分（停止新建工程 執行）均撤銷。」嗣於民國110年11月29日本院行準備程序 時變更聲明為：「被告應依都市計畫法第6、26、32、52條 之規定，停止臺南市安南區細部計畫中關於『臺南市安南區 公（兒）AN09-29內設置安中抽水站新建工程。』」經核原告 訴之聲明變更前後其請求基礎事實不變，爰予准許，合先敘 明。
貳、實體事項
一、爭訟概要：
被告為辦理坐落臺南市安南區安中段735-2地號等10筆土地 （使用分區為都市計畫範圍之公園兼兒童遊樂場用地）之「 臺南市安南區公（兒）AN09-29公園兼安中抽水站新建工程 」（下稱系爭工程），前經報請內政部營建署同意以108年1 2月31日營署水字第1081278205號函納入「前瞻計畫第2特別 預算-縣市管河川及區域排水整體改善計畫-雨水下水道」項 下經費獎補助辦理。嗣被告為辦理用地取得作業，依土地徵 收條例第10條、第11條規定，先於109年4月10日辦理第1場 公聽會、109年5月25日辦理第2場公聽會，續於109年8月10 日召開協議價購會議後，與系爭工程範圍內之全部土地所有
權人完成協議價購程序，無須再報請徵收作業。另被告所屬 都市發展局於109年10月19日南市都管字第1091243078號函 核發系爭工程範圍內土地之「無妨礙都市計畫證明書」，原 告主張其所有臺南市安南區安中段764地號（使用分區為河 川區）及593地號（使用分區為學校用地）等2筆土地（非屬 系爭工程用地範圍內之土地）鄰近系爭工程，系爭工程違反 都市計畫已侵害原告權益，乃提起訴願請求撤銷系爭工程， 遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、臺南市安南區公兒AN09-29用地東側毗鄰99年間發布實施「 變更臺台南市安南區（和順、新和順、安順、下安順、頂溪 寮）主要計畫（細部計畫）（配合鹽水溪排水系統-北岸支 流排水系統-海尾寮排水整治工程）案」，換言之，海尾寮 排水整治計畫線除經水利署核定公告外，並經變更都市計畫 發布實施為「河川區」。被告為解決海尾寮流域當地每逢雨 季造成淹水問題，經向上級機關經濟部水利署爭取流域綜合 計畫補助款後舉辦兩次「臺南市安南區公兒AN09-29公園暨 安中抽水站工程用地取得」公聽會，並以協議價購方式取得 所需土地即系爭工程用地，系爭工程設置抽水站旨在實施行 政計畫採逕流分擔，疏解當地水患，抽水站為水利法所稱水 利設施，協議價購取得土地即為水利法施行細則第58條所定 義「水道治理計畫線」與「用地範圍線」內應實施安全管制 所及之範圍線內水利設施所需土地，但規劃施作場所不在99 年間發布實施水道治理計畫線內之新建水利設施，屬水利法 第83條之2、第83條之3、第83條之4規定新規劃逕流分擔計 畫應有水利用地與水利設施。然被告違反水利法第82條、第 83條、第83條之1、第83條之2、第83條之3、第83條之4等法 定行政程序，由公園管理機關工務局為需地機關，以協議價 購方式取得所需土地，再依公有土地撥用，轉交水利主管機 關水利局辦理系爭工程，明顯違反正當法定程序。 2、河川區之水利用地依據司法院釋字第326號解釋，非屬都市 計畫法所規定公共設施保留地，其用地取得應依水利法第82 條、第83條之1規定辦理。又公（兒）AN09-29公共設施用地 依都市計畫法第48條規定，及被告108年8月14日府都綜字第 1080869368A公告實施之「變更臺南市主要計畫（第5次通盤 檢討）（第二階段）案」，應依市地重劃方式取得，被告不 遵守已發布實施之都市計畫取得公共設施用地辦理開發，明 顯違法。至於被告108年12月10日發布實施之「變更臺南市 安南區細部計畫A9區（和順、新和順、下安順、溪頂寮）尚
未完成整體開發地區專案通盤檢討案」並不包括公（兒）AN 09-29用地。
3、都市計畫法臺南市施行細則第38條、第39條對都市計畫範圍 內之公園用地與兒童遊樂場用地之建蔽率與容積率有特別規 定，安南區公（兒）AN09-29為都市計畫公園兼兒童遊樂場 用地，總面積2,923.48平方公尺，系爭工程所需抽水站、滯 洪池等水利設施（不含水防道路）最小需地面積1,645平方 公尺，被告違反都市計畫法台南市施行細則第38、39條規定 。退步言，被告主張依都市計畫公共設施用地多目標使用辦 法3條第1項第3款規定申請設置抽水站，依法律位階該辦法 不得牴觸都市計畫法與都市計畫法施行細則。再者，都市計 畫公共設施用地多目標使用辦法第3條第1項但書第3款為地 下作自來水、下水道系統相關設施或滯洪設施使用，系爭工 程規劃抽水站與滯洪池為地面設施新建工程，因此無該辦法 之適用。
4、都市計畫法第52條規定都市計畫範圍內，各級政府徵收私有 土地或撥用公有土地，不得妨礙都市計畫。被告所屬都市發 展局109年10月19日南市都管字第1091243078號函所附有無 妨礙都市計畫證明書，用途記載「撥用」，換言之，被告利 用中央補助水利科目經費，由公園管理機關為需地機關，依 據土地徵收條例第11條協議價購取得土地後，再撥交水利局 設置水利設施，上開行為與已發布實施之都市計畫土地分區 使用管制及公共設施用地之用途規定不符。
5、被告以公兒用地之設置、維護、管理機關工務局為需地機關，先於109年8月10日與全部私有土地所有權人完成協議價購後，後於109年10月12日向都市發展局申請核發兩種無妨礙都市計畫證明，經都市發展局109年10月31日核發9筆私有土地徵收及1筆公有土地（安中段735-2地號）撥用之無妨礙都市計畫證明書，時序顯然違法。又系爭工程以協議價購取得所需公共設施用地，其目的在設置抽水站、滯洪池等改善當地淹水情形，有關需用土地皆位於都市（主要、細部）計畫發布實施地區，自應受都市計畫法相關法規所拘束。再者，水利局為水利相關法規之主管機關，後續工程開發採多目標使用，經費來源於中央辦理縣市管河川及區域排水整體改善計畫專案補助款，所新建設施為抽水站屬水利設施。系爭工程旨在改善當地長期淹水問題。本件係由被告所屬水利局運用中央水利建設補助款規劃多目標使用，更應重視水利法第46條、第54條、第63條、水利法施行細則第45條適用之正當性、合法性。 6、本件若由被告所屬水利局辦理，依都市計畫公共設施用地多 目標使用辦法進行多功能的公共空間規劃配置與開發，首應 考量水利法第63條有關涉及多數目的事業之辦理，與第82條 水道治理計畫線內土地之徵收與限制使用問題。公兒AN09-2 9既未經中央劃定與核定公告水道治理線，也未經變更都市 計畫公告實施為水利用地，依據內政部68年2月20日台內營 字第7603號函釋，在未依法變更前不得發給無妨礙都市計畫 證明書。反之，若由被告所屬工務局以公園設置、維護、管 理之主管機關辦理，水利局為協辦機關，依據都市計畫公共 設施用地多目標使用辦法第3條附表，有關公園用地平面使 用項目可設置下水道系統相關設施，准許條件應符合：1.面 積在5公頃以下，其地面作各項使用之建築面積不得超過百 分之十五；2.下水道系統相關設施所需機電及附屬設施面積 應在700平方公尺以下。安南區公（兒）AN09-29為都市計畫 公園兼兒童遊樂場用地，總面積2,923.48平方公尺，系爭工 程所需抽水站、滯洪池等水利設施（不含水防道路）最小需
地面積1,645平方米，被告違反都市計畫法台南市施行細則 第38、39條與都市計畫公共設施用地多目標使用辦法附表規 定。再者，安南區細部計畫書並無載明公（兒）AN09-29用 地兼作其他類別多目標使用，被告規劃設置抽水站、滯納池 等依據水利法施行細則第58條屬水道治理計畫線與用地範圍 線內所需用地，都市計畫公共設施用地多目標使用辦法所規 範下水道系統相關設施適用下水道法，被告將抽水站暨滯納 池等水利設施曲解為下水道法之下水道系統相關設施，與規 定不符。另被告擬定行政計畫前已知將採多功能目標開發， 但迄今無論是工務局或水利局皆未依都市計畫公共設施用地 多目標使用辦法第6條、第11條規定，領有多目標使用許可 或無妨礙都市計畫證明文件，在未取得上開證明文件前委外 規劃已「程序違法」，若被告無法取得正確資訊的多目標使 用許可或證明文件，則屬「實體違法」。
(二)聲明︰
被告應依都市計畫法第6、26、32、52條之規定，停止臺南 市安南區細部計畫中關於系爭工程。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告所有臺南市安南區安中段764地號土地，使用分區為河 川區，因該土地現況大部分為水域範圍，無足夠腹地作為抽 水站滯洪前池之設置，經評估治理線周圍分佈之公共設施保 留地之位址與大小後，擇定公（兒）AN09-29用地設置系爭 工程，俾能有效提升地區防災能力，減少淹水情事發生，並 可結合公園美化景觀，提供良好的公共休閒、親水空間，以 提升當地居民之生活品質。
2、78年9月4日發布實施之「擬定臺南市安南區（和順、新和順 、安順、下安順、溪頂寮）細部計畫案」，劃設「公（兒） 29」公園兼兒童遊樂場用地，即規定以徵收方式取得用地， 非屬市地重劃範圍；至102年10月21日發布實施之「變更臺 南市安南區都市計畫（細部計畫）通盤檢討案」，始配合行 政區細部計畫整併調整編號為「公（兒）AN09-29」，此時 用地取得方式仍維持「徵/購撥用」，經費來源仍係「由臺 南市政府編列預算」。至108年8月15日發布實施之第5次通 盤檢討計畫第10章第2節「開發計畫」表10-2「本計畫開發 計畫執行方案彙整」中有關安南區「文中42」用地之內容概 述，係對「文中42」用地（原告所有安中段593地號土地位 於文中42內)未來開發原則指導所預擬之建議，並非該計畫 之實質變更內容，而目前涉及臺南安南區文中42用地之公共 設施專案通盤檢討尚未發布實施，故原告所訴公（兒）AN09
-29公共設施用地應依市地重劃方式取得乙節，係屬誤解， 「公（兒）AN09-29」用地之開發方式仍為一般徵收。 3、公（兒）AN09-29用地申請作抽水站使用，係屬都市計畫公 共設施用地多目標使用辦法第3條第1項第3款規定之情形， 尚符合前揭辦法之規定。又為因應抽水站需建設平面站體設 施，依該辦法附表乙公園用地平面多目標可容許使用項目第 6點，可作「自來水、再生水、下水道系統相關設施、電信 設施、資源回收站等所需之必要設施」使用；並依其准許條 件第4點:「自來水、再生水、下水道系統相關設施所需之機 電及附屬設施用地面積應在7百平方公尺以下，並應有完善 之安全設備。」而本件抽水站體部分面積約696平方公尺(撈 汙機地表部分、豎軸抽水機、控制室等，另倘撈汙機地表部 分不計入面積則約為487平方公尺)，亦符規定。 4、依內政部86年12月2日台內營字第8689174號函釋，辦理公共 下水道系統建設時，因系統有各種處理單元（如沈砂池、曝 氣池、沈澱池等）及抽水站、截流站等構造物，因非供人使 用，非屬建築法所稱建築物，故於建設時，毋需申請建照。 又都市計畫法臺南市施行細則第38條之建蔽率要求，係以「 建築物」為規範對象，而第39條容積率亦是以「建築物」之 總樓地板面積為計算基礎，是依上開函釋，本件抽水站既非 建築物，自無都市計畫法臺南市施行細則第38條及第39條之 適用。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告請求停止臺南市安南區細部計畫中關於系爭工程 之興建，是否有據？
五、本院之判斷：
(一)前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有內 政部營建署108年12月31日營署水字第1081278205號函（處 分卷第3頁）、系爭工程109年4月10日、109年5月25日公聽 會會議記錄（處分卷第33至41、85至96頁）、被告所屬都市 發展局109年10月19日南市都管字第1091243078號函（處分 卷第125至129頁）附卷可稽，堪予認定。(二)按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間 ，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外 之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發 生之給付，亦同。」故提起行政訴訟法第8條第1項所定之給 付訴訟者，以人民因公法上原因，得請求中央或地方機關作 成財產上之給付或行政處分以外其他非財產上之給付，為其 要件。所謂公法上原因，指人民依公法法規之規定，對國家
享有公法上請求權而言；必須確有公法上原因存在，使人民 有請求中央或地方機關給付財產或行政處分以外之非財產上 給付之權利時，始得認其提起之一般給付訴訟為有理由（最 高行政法院108年度上字第714號判決參照）。次按「原告之 訴，依其所訴之事實，在法律上無理由者，行政法院得不經 言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定 有明文。若依原告起訴時所陳述之事實，顯無公法上請求權 存在時，其訴在法律上即屬顯無理由，依前揭規定，行政法 院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
(三)經查，被告為解決海尾寮地區每逢雨季造成淹水問題，規劃 於臺南市安南區公（兒）AN09-29用地辦理系爭工程，並以 協議價購方式取得所需土地，原告主張其所有臺南市安南區 安中段764地號（使用分區為河川區）及593地號（使用分區 為學校用地）等2筆土地鄰近系爭工程，而系爭工程違反都 市計畫侵害原告權益，請求依都市計畫法第6、26、32、52 條規定，停止系爭工程。惟按都市計畫法第6條規定：「直 轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其 使用人為妨礙都市計畫之使用。」第26條規定：「（第1項 ）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫 之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況 ，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用 地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討 之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內 政部定之。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住 宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用 區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需 要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第52條規 定：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有 土地，不得妨礙當地都市計畫。公有土地必須配合當地都市 計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（ 市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦 理撥用；該項用地如有改良物時，應參照原有房屋重建價格 補償之。」上開條文僅規定直轄市及縣（市）政府得限制都 市計畫範圍內之土地使用人為妨礙都市計畫之使用；或是要 求都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更；抑或允許都 市計畫得劃定不同使用區，予以不同程度之使用管制；以及 要求各級政府於都市計畫範圍內徵收私有土地或撥用公有土 地，不得妨礙當地都市計畫等，並未賦予人民有請求政府機 關停止其所興辦公共工程之權利，是以，上開規定均非原告 請求被告停止系爭工程之公法上請求權之依據，其起訴即屬
顯無理由。
(四)綜上所述，原告請求停止系爭工程，依其所述事實，在法律 上顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞 辯論，逕以判決駁回之。至兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟 資料經本院斟酌後，核於判決結果不生影響，自無逐一論述 之必要，附此敘明。
六、結論︰原告之訴為顯無理由。
中 華 民 國 110 年 12 月 9 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 孫 奇 芳
法官 林 彥 君
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 110 年 12 月 9 日 書記官 謝 廉 縈