高雄高等行政法院判決
110年度訴字第122號
民國110年11月25日辯論終結
原 告 有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社
代 表 人 吳建楚
被 告 高雄市政府交通局
代 表 人 張淑娟
訴訟代理人 李啟清
錢宜玲
蘇暐智
上列當事人間公路法事件，原告不服高雄市政府中華民國110年2
月17日高市府法訴字第11030131600號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟 法218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告 之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
緣原告於民國108年6月11日召開第7屆第52次理事會，會中 決議同意謝素秋、呂英綾、江惠民、黃順龍、楊名浩、李學 民等6人申請入社，並遞補出社社員徐和興、蔡德祥、李慶 信、陳秋菊、高啟光、邱謙信等6人牌照缺額之議案後，於 同日分別報請高雄市政府社會局（下稱社會局）及被告備查 ，經社會局以108年6月13日高市社人團字第10838070100號 函同意備查。另被告審查後，以108年6月18日高市交運監字 第10837551200號函（下稱原處分）通知原告如下：（一） 徐和興前於100年11月18日入社遞補李登木牌照缺額後，未 曾領取計程車牌照即於101年8月6日辦理退社，因徐和興未 完成車輛登檢領取牌照遞補程序，被告爰核認無法適用高雄 市政府計程車運輸合作社社員牌照遞補審查要點（下稱101 年牌照審查要點）第6點規定，重新起算10年遞補期限，而 李登木係於97年3月31日退社，依行為時高雄市計程車運輸 合作社社員牌照遞補審查作業要點（下稱91年牌照遞補作業 要點）第4點規定，其牌照缺額遞補期限為107年3月30日，
該牌照缺額已不得再由謝素秋遞補。（二）蔡德祥前於98年 6月15日入社遞補蕭龍道牌照缺額後，未曾領取計程車牌照 即於101年8月21日辦理退社，因蔡德祥未完成車輛登檢領取 牌照遞補程序，被告爰核認無法適用101年牌照審查要點第6 點規定，重新起算10年遞補期限，而蕭龍道係於96年10月12 日退社，依91年牌照遞補作業要點第4點規定，遞補期限為1 06年10月11日，該牌照缺額已逾期未遞補，爰逕行註銷之， 無法再由呂英綾遞補。（三）李慶信前於100年11月18日入 社遞補陳勝昌牌照缺額後，未曾領取計程車牌照即於101年9 月21日辦理退社，因李慶信未完成車輛登檢領取牌照遞補程 序，被告爰核認無法適用101年牌照審查要點第6點規定，重 新起算10年遞補期限，而陳勝昌係於97年11月25日退社，依 91年牌照遞補作業要點第4點規定，其遞補期限為107年11月 24日，該牌照缺額已逾期未遞補，爰逕行註銷之，無法再由 江惠民遞補。（四）陳秋菊前於100年11月18日入社遞補李 福永牌照缺額後，未曾領取計程車牌照即於101年9月21日辦 理退社，因陳秋菊未完成車輛登檢領取牌照遞補程序，被告 爰核認無法適用101年牌照審查要點第6點規定，重新起算10 年遞補期限，而李福永係於98年1月7日退社，依91年牌照遞 補作業要點第4點規定，其遞補期限為108年1月6日，該牌照 缺額已逾期未遞補，爰逕行註銷之，無法再由黃順龍遞補。 （五）高啟光前於100年11月18日入社遞補何振榮牌照缺額 後，未曾領取計程車牌照即於101年9月21日辦理退社，因高 啟光未完成車輛登檢領取牌照遞補程序，被告爰核認無法適 用101年牌照審查要點第6點規定，重新起算10年遞補期限， 而何振榮係於98年1月7日退社，91年牌照遞補作業要點第4 點規定，遞補期限為108年1月6日，該牌照缺額已逾期未遞 補，爰逕行註銷之，無法再由楊名浩遞補。（六）邱謙信前 於100年11月18日入社遞補陳正治牌照缺額後，未曾領取計 程車牌照即於101年9月19日辦理退社，因邱謙信未完成車輛 登檢領取牌照遞補程序，被告爰核認無法適用101年牌照審 查要點第6點規定，重新起算10年遞補期限，而陳正治係於9 8年1月7日退社，依91年牌照遞補作業要點第4點規定，遞補 期限為108年1月6日，，該牌照缺額已逾期未遞補，爰逕行 註銷之，已無法再由李學民遞補。原告不服，提起訴願，遭 決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、訴願決定認原告所屬入社社員，須自購1部車輛，方具合作 社社員資格，實即為計程車運輸合作社設置管理辦法（下稱
計程車合作社管理辦法）第13條所規範社員入社資格之管制 事項。然高雄市政府就計程車合作社管理辦法之權限，僅委 任被告執行第8條、第10條、第11條、第16條、第17條、第1 8條、第20條等規定，並不包括第13條規定之委任。則原處 分有關同辦法第13條社員資格之認定，顯違反行政程序法第 111條第1項第6款規定而為無效。
2、依司法院釋字第474號、第723號解釋意旨，請求權消滅時效 ，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或 由行政機關依職權以命令訂之，始符憲法第23條法律保留原 則之意旨。101年牌照審查要點第6點、91年牌照遞補作業要 點第4點，對高雄市計程車運輸合作社「未在一定期間內」 招募新社員遞補出社社員原牌照缺額，即逕行註銷牌照缺額 權利之制裁性規定，其效果等同消滅時效。消滅時效制度， 與公益有關，且與人民權利義務及營業自由有重大關係，不 論公法上或私法上之請求權消滅時效，係屬於憲法上法律保 留事項，均須由法律明定，被告卻以無任何正當性基礎之「 行政規則」而非「法律」為公法上請求權之消滅時效期間規 定，是增加高雄市計程車運輸合作社法律所無之限制，有違 絕對法律保留原則。
3、高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例（下稱自治條例 ）第5條第1項第2款有關強制社員出社之規定，涉及社員身 分得喪、人民結社自由權及工作權剝奪，乃關於人民重大權 利義務事項，依中央法規標準法第5條及第6條規定應以法律 定之，非以自治條例可以定之。況上開自治條例第5條第1項 第2款規定，亦逾越地方制度法第26條第3項規定：「前項罰 鍰之處罰，最高以新臺幣10萬元為限；並得規定連續處罰之 。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或 其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分」之處罰 權限，並牴觸計程車合作社管理辦法第13條及合作社法第26 條、第27條、第28條規定有關社員身分權得喪之規定，故依 地方制度法第30條第1項規定，自治條例與憲法、法律或基 於法律授權之法規牴觸者，無效。
4、退步言之，縱認自治條例第2條第1項第5款規定並非無效， 惟該款之訂定，最初係為因應「計程車客運商業同業公會」 之要求，避免合作社購車出租予社員所衍生之利益衝突，亦 避免社員有2輛車以上而經營小型車行，所致計程車運輸合 作社之管理困難，因此，本應與入社資格無關，惟訂定時卻 誤將「社員必須自備車輛，每一社員以一車為限」置於入社 資格條件中，反觀訂定在後之計程車合作社管理辦法第13條 入社資格則無此規定，顯已放寬自治條例第2條第1項第5款
之入社資格。況計程車合作社管理辦法將第13條規範於「第 三章社員」，第20條則規範於「第四章營運與管理」，區分 出兩者規範目的之差異，足證第20條與社員之入社資格無關 。再者，依高雄市政府建設局91年3月6日高市建設五字第00 05443號函所附合作社社員出入社領牌審核流程可知，被告 僅有審核原告所屬社員是否「持有效職小駕照」「設籍高雄 市」「有效執業登記證」「年齡25歲」「合作社理事會議紀 錄」，並無審核「須自購1部車輛」之事項。且依內政部90 年9月25日台內(90)內中社字第9004164號函及高雄市政府建 設局91年1月3日高市建設五字第0000191號函可知，就計程 車合作社管理辦法第13條社員入社資格審查係合作社理事會 之職權，則原處分及訴願決定以入社社員須自購1部車輛始 具社員資格之理由，無異剝奪原告就社員入社之審查權，已 侵害原告理事會之職權。因此，原處分及訴願決定認原告社 員於入社遞補牌照缺額時，須自購1部車輛請領牌照始為合 法，顯有違誤。
5、被告101年1月11日高市交運管字第10130140700號函（下稱1 01年1月11日函）、高雄市監理處（下稱監理處）99年1月20 日高市監三字第0990001718號函（下稱99年1月20日函）、9 8年1月7日高市監三字第0980030275號函（下稱98年1月7日 函），均曾就計程車運輸合作社牌照缺額之遞補，以出社社 員入社後未登領牌照，其牌照缺額仍得遞補新社員，並將遞 補期限以函文發文之日起10年內重行起算。而本件與前述案 例性質相同，自應為相同之處理，則被告無正當理由為差別 待遇，顯已違反平等原則、行政自我拘束原則。 6、原告100年11月18日向高雄市監理處申辦社員徐和興、李慶 信、陳秋菊、高啟光及邱謙信等人入社，經監理處以100年1 1月23日高市監運字第1000030356號函（下稱100年11月23日 函）予以同意遞補李登木、陳勝昌、李福永、何振榮、陳正 治等人缺額，並於說明三載明「嗣後不得再申請遞補」（李 登木前後3次出入原告合作社，前3次並非以個人車行加入， 而係遞補原告牌照缺額，第4次李登木申請到個人車行又加 入原告合作社，惟原告本次申請徐和興遞補者為李登木第3 次出社之缺額而非第4次出社之缺額）。再者，蔡德祥、徐 和興、李慶信、陳秋菊、高啟光、邱謙信等人入社後，嗣於 101年間，分別檢具自請退社存證信函，向被告、原告、社 會局自請退社，亦經被告分別以101年8月14日高市交運監字 第10134261700號、101年8月6日高市交運監字第1013405610 0號、101年9月20日高市交運監字第10135016600號、101年9 月20日高市交運監字第10135017700號、101年9月20日高市
交運監字第10135018800號、101年9月19日高市交運監字第1 0135016300號函核准其等出社。則上開函文自均足使原告信 賴所屬入社社員徐和興、李慶信、陳秋菊、蔡德祥、高啟光 及邱謙信等人已合法遞補原出社社員之牌照缺額，並重行起 算10年遞補期限，得為信賴基礎。原告因信賴上開函文，認 108年6月11日申請遞補牌照缺額，仍在遞補期限內，進而於 重行起算後之期限內提出申請，亦具有信賴表現。此外，原 告未有行政程序法第119條信賴不值得保護之情況。故被告 以徐和興、李慶信、陳秋菊、蔡德祥、高啟光及邱謙信等人 原遞補不合法，認不能於其等出社時起重行起算遞補期限， 而註銷原牌照缺額或認新社員不得遞補，有違信賴保護原則 。
7、依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議意旨 ：因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利 處分並無裁罰性，仍應類推適用行政罰裁處之3年時效期間 。被告逾3年才突襲作成註銷牌照缺額之侵益處分，不論是 屬管制性不利行政處分或屬裁罰性不利行政處分，參照前開 聯席會議決議意旨，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間 。
8、原處分認事用法有誤，應予撤銷，已如前述。原告爰依行政 訴訟法第196條第1項聲請本院判決撤銷原處分時，命被告回 復如聲明所示原告所屬之出社社員之牌照缺額遞補期間。(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應回復原告所屬之出社社員徐和興自108年6月18日至11 1年8月5日，共計3年1個月19天之牌照缺額遞補期間。 3、被告應回復原告所屬之出社社員蔡德祥自108年6月18日至11 1年月20日，共計3年2個月4天之牌照缺額遞補期間。 4、被告應回復原告所屬之出社社員李慶信自108年6月18日至11 1年9月20日，共計3年3個月5天之牌照缺額遞補期間。 5、被告應回復原告所屬之出社社員陳秋菊自108年6月18日至11 1年9月20日，共計3年3個月5天之牌照缺額遞補期間。 6、被告應回復原告所屬之出社社員高啟光自108年6月18日至11 年9月20日，共計3年3個月5天之牌照缺額遞補期間。 7、被告應回復原告所屬之出社社員邱謙信自108年6月18日至11 1年9月18日，共計3年3個月3天之牌照缺額遞補期間。三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、依計程車合作社管理辦法第18條第2項規定可知，公路主管 機關具有審查社員是否喪失同辦法第13條應具備資格，並註
銷牌照之權限，被告依高雄市政府授權委任公告，自有權認 定社員是否喪失社員資格。而管理辦法第13條係對於社員資 格為定義性規範，未設有任何待執行之程序，又定義性規範 ，上級機關本無庸另依行政程序法第15條第1項權限委任， 下級行政機關自當具有合理解釋法律並適用法律之權限。 2、91年牌照遞補作業要點及101年牌照審查要點乃為審查社員 因「除名」或「自請出社」而出缺之牌照遞補，參照計程車 合作社管理辦法及自治條例之相關規定，依職權所設計之牌 照缺額遞補制度，上開審查要點係對於牌照缺額遞補優惠設 有相當期限，自與公法上請求權之消滅時效有別。再者，公 路法第56條第2項係將設置、經營，計程車運輸合作社所需 之基本規範委由行政機關擬定，交通部及內政部即就合作社 籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件 等事項訂定計程車合作社管理辦法；至計程車運輸合作社陸 續設立後，地方主管機關因轄屬下級機關執行計程車合作社 管理辦法所遭遇到的各種問題，則留待其本於行政之積極性 、公益性及專業性，依職權擬定更細部之具體規範，以便進 行管制或問題處理。高雄市政府執行計程車牌照管理時，對 計程車運輸合作社因社員除名、出社或喪失資格，其牌照遭 註銷後，導致規模縮減、營運困難等情況，本於減另發放分 配牌照額度作業之繁、輔導合作社健全發展，維持其規模之 行政目的，另予設計牌照缺額遞補制度自屬執行法律之細節 性、技術性次要事項，縱未以法律或法規命令規範之，亦無 違反法律保留原則。
3、依自治條例第2條第1項第5款規定，計程車運輸合作社之社 員，應具備之資格包括須自備車輛，並以1車為限。而此規 定與計程車合作社管理辦法第20條之規定相符。又依公路法 第79條授權訂定之汽車運輸業管理規則（下稱管理規則）第 94條第2項規定，參加計程車運輸合作社之社員申領牌照， 應在核發牌照前繳驗包含「購車證明或車輛讓渡書」在內之 文件，足證社員需先購置車輛，始可申領牌照。基上，身為 計程車運輸合作社之社員，除須符合「自購1部車輛」之要 件外，尚須具有「營業車輛牌照」，且行為時自治條例第2 條第1項第5款規定，並無牴觸計程車合作社管理辦法及管理 規則之情形。
4、平等原則係指合法之平等，人民尚不得主張「不法之平等」 ，即行政先例必須合法，始得要求行政自我拘束。被告101 年1月11日函、監理處99年1月20日函、98年1月7日函固曾認 未登領牌照仍生可遞補牌照缺額，並重新起算10年遞補期限 ，惟與計程車合作社管理辦法及91年牌照遞補作業要點等法
令規定不符，自無從據以要求被告行政自我拘束。 5、原告之社員蔡德祥、徐和興、李慶信、陳秋菊、高啟光、邱 謙信等人前分別於98年6月15日、100年11月18日、同日、同 日、同日、同日入社遞補蕭龍道、李登木、陳勝昌、李福永 、何振榮、陳正治等人牌照缺額後，未曾領取計程車牌照即 分別於101年8月21日、101年8月6日、101年9月21日、101年 9月21日、101年9月21日、101年9月19日辦理退社，並未完 成車輛登檢領取牌照遞補程序，則蔡德祥等6人自始即未合 法遞補蕭龍道等6人之牌照缺額，故該等牌照缺額遞補期限 無法適用101年牌照審查要點第6點規定，分別自蔡德祥等6 人退社時重新起算10年，而蕭龍道等6人牌照缺額遞補期限 依91年牌照遞補作業要點第4點規定，自其等退社日起算10 年，分別為106年10月11日、107年3月30日、107年11月24日 、108年1月6日、108年1月6日、108年1月6日，是以被告以 原處分註銷蕭龍道、陳勝昌、李福永、何振榮、陳正治等人 牌照缺額，及認李登木之牌照缺額不得遞補，於法無不合。 另李登木雖於前開退社後復於97年3月31日再次入社，並於9 8年1月7日退社，惟李登木入社時已領有個人經營計程車客 運業營業執照，則被告依91年牌照遞補作業要點第2點但書 規定，認李登木之牌照缺額不得遞補，於法亦屬有據。又被 告101年8月14日高市交運監字第10134261700號、101年8月6 日高市交運監字第10134056100號、101年9月20日高市交運 監字第10135016600號、101年9月20日高市交運監字第10135 017700號、101年9月20日高市交運監字第10135018800號、1 01年9月19日高市交運監字第10135016300號函記載「台端原 屬有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社社員，經以存證信 函方式向該社自請退社，符合前開函釋……經查台端並未領取 營業小客車牌照……」等語，係因原告拒絕辨理蔡德祥等6人 退社申請，其等以存證信函向原告表示自請退社，另向被告 申請辦理汽車牌照異動登記，故被告僅係就自請退社後汽車 牌照異動登記部分回函答覆，未涉及牌照缺額是否遞補情事 ，原告自無從據以主張信賴保護。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、本案爭點︰
(一)被告有無本件事務權限？
(二)高雄市政府訂定之101年牌照審查要點是否違反法律保留原 則而不得適用？
(三)被告以原牌照缺額已逾遞補期限為由，而以原處分註銷原出 社社員蕭龍道、陳勝昌、李福永、何振榮、陳正治等人之牌 照缺額及否准原告108年6月11日提報新社員謝素秋遞補原出
社社員徐和興牌照缺額之申請，有無違誤？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有社會 局108年6月13日高市社人團字第10838070100號函（第5頁） 、原告108年6月11日第7屆第52次理事會議紀錄（第8頁）、 108年6月11日亞太計合字第108114號函（第7頁）、合作社 社員異動歷史資料（第17頁）、被告合作社計程車管理-合 作社社員資料及遞補入社資料影本（28、30、35、37、42、 44、49、51、56、58頁）附處分卷，監理處97年3月31日高 市監三字第0970007834號函（第363頁）、原處分（第71頁 ）、訴願決定（第51頁）附本院卷為證，可信為真實。(二)被告具有事務權限：
1、應適用之法令：
(1)公路法
第3條：「本法所稱公路主管機關：……在直轄市為直轄市 政府……。」
(2)計程車合作社管理辦法第5條第2項：「本辦法之公路主管機 關，在直轄市為直轄市政府……」
(3)地方制度法
A、第18條第1款第2目、第13款：「下列各款為直轄市自治事項 ：一、關於組織及行政管理事項如下：(二)直轄市組織之設 立及管理。十三、其他依法律賦予之事項。」
B、第25條：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事 項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經 地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例 ……。」
(4)高雄市政府組織自治條例
A、第2條第2項：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關 之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規 程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關 職掌。」
B、第6條第1項第20款：「本府設下列各局、處、委員會：…… 二十、交通局。……」
(5)被告組織規程
A、第3條：「本局設下列各科、中心、室，分別掌理下列事項 ：……三、運輸管理科：汽車運輸業管理……等事項。」 B、第12條：「本局分層負責明細表分甲表及乙表，甲表由本局 擬訂，報請高雄市政府核定；乙表由本局訂定，報請高雄市 政府備查。」該分層負責明細表（甲表）「運輸監理科……二
、計程車運輸業管理……」（乙表）「運輸監理科……二、計程 車運輸業管理……4.計程車運輸合作社申請籌設及核准經營。 5.計程車運輸合作社異動登記、裁罰執行。6.計程車運輸合 作社裁罰之訴願答辯、行政訴訟。……」
2、司法院釋字第498號及第527號解釋業已明揭「地方自治為憲 法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能， 地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意 代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自 治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政 機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府 或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項， 依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自 治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位 ，國家機關自應予以尊重。」「地方自治團體在受憲法及法 律規範之前提下，享有自主組織權及對自治事項制定規章並 執行之權限。地方自治團體及其所屬機關之組織，應由地方 立法機關依中央主管機關所擬訂之準則制定組織自治條例加 以規定，復為地方制度法第28條第3款、第54條及第62條所 明定。」可知地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織 權，為法律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體， 得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團 體內部任務之分派及執行。
3、依上開高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第6條第1項第 20款、被告組織規程第3條、第12條及被告分層負責明細表 等組織法之規定意旨，被告具有處理本件高雄市計程車運輸 合作社社員牌照遞補相關事務之權限。原告雖主張高雄市政 府並無委任被告執行計程車合作社管理辦法第13條規定之權 限，被告無權認定原告社員之資格云云。惟依高雄市政府10 1年2月6日高市府交運管字第10130583600號公告（本院卷第 269至272頁），計程車合作社管理辦法第18條（社員未領運 輸業執照及牌照之申請及廢止）、第21條（社員入、退社之 備查）等規定，高雄市政府已將團體組織權限委由被告辦理 ，被告自得以其名義執行之。是以，被告對於合作社社員相 關牌照申請、廢止及社員異動均有處理權限。復觀計程車合 作社管理辦法第13條規定可知，該條僅屬合作社社員資格之 定義性規範，而計程車合作社管理辦法第18條第2項第4款規 定：「前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業營 業執照並註銷其營業車輛牌照：……四、喪失本辦法第13條應 具備資格之一者。」足見社員喪失計程車合作社管理辦法第 13條所定資格之一，應依同辦法第18條規定辦理。是以，被
告處理同辦法第18條規定之行政事務時，自有認定原告社員 是否具有計程車合作社管理辦法第13條所定資格之權限。原 告上開主張，核係對於法令之誤解，要無可採。(三)高雄市政府訂定之101年牌照審查要點（91年牌照遞補作業 要點）並無違法律保留原則，應可適用：
1、依公路法第39條之1第1項規定（87年1月14日增訂）意旨， 立法者欲藉由限量發行牌照政策以抑制計程車無限成長，保 障現有執業計程車駕駛員的基本工作權及避免國內交通及社 會治安繼續惡化，故規定「應依照縣、市人口及使用道路面 積成長比例」，發放計程車牌照。另依公路法第56條第2項 規定意旨，計程車客運服務業得以合作社組織經營之。又交 通部會同內政部依公路法第56條第2項後段之授權，為規範 合作社籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資 格條件……等事項，訂有計程車合作社管理辦法。依計程車合 作社管理辦法第18條第2項第5款意旨，合作社社員如有自請 退社等情形，公路主管機關即應註銷其營業車輛牌照，合作 社所屬之牌照缺額即因註銷而喪失，並無合作社社員退社後 得申請遞補牌照缺額之相關規定。而高雄市政府為輔導與管 理轄區內計程車運輸合作社之申設與運作，另訂有高雄市計 程車運輸合作社設置管理自治條例。
2、改制前高雄市政府為因應上開公路法第39條之1施行，並考 量計程車合作社因社員除名、出社，牌照遭註銷，將導致合 作社規模縮減、營運困難等不良結果，為輔導合作社健全發 展，維持其經營規模，設計給予寬限期由新入社社員遞補出 社社員牌照之制度，遂於87年間訂定「高雄市計程車運輸合 作社社員遞補作業要點」對於出社社員給予3個月（可展延 1次3個月）遞補期限（本院卷第246頁）。上開87年社員遞 補作業要點於91年12月12日修正全文並更名為91年牌照遞補 作業要點，於第2點：「高雄市各計程車運輸合作社之社員 ，經除名或自請出社時，所屬運輸合作社得提報新增社員准 予請領牌照以遞補該除名或出社社員原牌照缺額。……」第 4點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員 出社之日起十年內遞補之，逾期逕行註銷。……」將牌照遞 補期限修正為10年，逾期則逕行註銷牌照缺額。嗣高雄縣、 市合併後，復訂定101年牌照審查要點，則於第6點規定計程 車牌照缺額遞補期限為10年，逾期未遞補者，由被告逕行註 銷之，另於第4點規定遞補之新社員資格、入社程序、領照 等相關事項，悉依計程車合作社管理辦法及高雄市計程車運 輸合作社設置管理自治條例規定辦理（91年牌照遞補作業要 點第4點後段有相同規定）。由此可知，101年牌照審查要點
乃高雄市政府基於輔導計程車運輸合作社健全發展，為審查 設籍之計程車運輸合作社社員出缺新增社員牌照遞補，參照 計程車合作社管理辦法及高雄市計程車運輸合作社設置管理 自治條例之相關規定，依職權就計程車合作社所設計之牌照 缺額遞補制度，核屬執行計程車牌照管理之細節性、技術性 之次要事項，依司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律 保留原則體系，自得由主管機關發布命令為必要之規範，而 不須以法律規定或基於法律授權訂定。再者，依法規命令性 質之計程車合作社管理辦法第18條第2項第5款規定，合作社 社員如有自請退社等情形，其營業車輛牌照應予註銷，不得 申請遞補牌照缺額，已如前述。而101年牌照審查要點第3、 6點（91年牌照遞補作業要點有相同規定），則規定合作社 得提報新入社社員請領牌照以遞補社員除名、出社之牌照缺 額，並明定遞補期限為10年之寬限期。由此可知101年牌照 審查要點第3、6點規定，係給予合作社享有牌照缺額遞補期 限10年之寬限期，較之計程車合作社管理辦法第18條第2項 第5款規定，享有法律上較優惠之待遇，並無違法限制人民 之權利，核與法律保留原則無違。原告主張101年牌照審查 要點第6點、91年牌照遞補作業要點第4點，對計程車合作社 未在一定期間招募新社員遞補出社社員牌照缺額，即逕行註 銷牌照缺額之規定，其效果等同消滅時效。被告卻以無任何 正當性基礎之「行政規則」而非「法律」規定，有違絕對法 律保留原則云云，尚無可採。
(四)被告以入社社員徐和興、蔡德祥、李慶信、陳秋菊、高啟光 、邱謙信等人逾期未申領牌照，故所遞補之原出社社員李登 木、蕭龍道、陳勝昌、李福永、何振榮、陳正治等人牌照缺 額，不能以徐和興等6人出社之日重新起算遞補期限，仍應 以李登木等6人出社之日起算，因認李登木等6人之原牌照缺 額已逾遞補期限，而以原處分註銷原出社社員蕭龍道、陳勝 昌、李福永、何振榮、陳正治等人之牌照缺額及否准原告10 8年6月11日提報新社員謝素秋遞補原出社社員徐和興牌照缺 額之申請，於法無違：
1、應適用的法令︰
(1)公路法
A、第39條之1第1項：「計程車牌照應依照縣、市人口及使用道 路面積成長比例發放。」
B、第56條第2項：「計程車客運服務業以合作社組織經營者， 其籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條 件、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事 項之管理辦法，由交通部會同內政部定之。」
(2)計程車合作社管理辦法
A、第1條：「本辦法依據公路法(以下簡稱本法)第56條第2項規 定訂定之。」
B、第17條：「（第1項）已領有個人經營計程車客運業營業執 照申請加入計程車運輸合作社者，合作社應報請該管公路主 管機關於其原領行車執照及牌照登記書上，登記合作社名稱 ，不另發牌照。（第2項）前項社員退出合作社或喪失社員 資格時，合作社應報請該管公路主管機關於其原領行車執照 及牌照登記書上，登記退社時間，原發牌照不予註銷。」 C、第18條：「（第1項）未領有汽車運輸業營業執照及牌照之 社員，其汽車運輸業營業執照及牌照之請領，由合作社檢具 社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請。（ 第2項）前項社員有下列情事之一者，應廢止其汽車運輸業 營業執照並註銷其營業車輛牌照：……三、除名。……五、自請 退社。」
D、第20條：「計程車運輸合作社新加入社員所需營業之車輛由 社員自備，每一社員以一輛為限。公路主管機關應於牌照登 記申請書及行車執照登載該社員為車輛產權所有人，並註記 所屬合作社名稱。」
(3)101年牌照審查要點：
A、第3點：「本市各計程車運輸合作社因其社員經本府社會局 核備除名或社員自請出社，而產生缺額時，得檢附下列文件 向本府交通局請領牌照以遞補該缺額。但除名或自請出社之 社員為領有個人經營計程車客運業營業執照者，不適用之： ……」
B、第4點：「遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項 ，依計程車運輸合作社設置管理辦法及高雄市計程車運輸合 作社設置管理自治條例等相關規定辦理。」
C、第5點：「社員自請出社者，於公路監理機關收回該社員之 車輛牌照前，其牌照缺額不得遞補。」
D、第6點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社 員自請出社之日起10年內遞補之，逾期未遞補者，由本府交 通局逕行註銷之。」
(4)91年牌照遞補作業要點：
A、第2點：「高雄市各計程車運輸合作社之社員，經除名或自 請出社時，所屬運輸合作社得提報新增社員准予請領牌照以 遞補該除名或出社社員原牌照缺額。但領有個人經營計程車 客運業營業執照之社員除名或出社，其牌照缺額不得遞補。 」
B、第3點：「自請出社社員之計程車牌照未繳回公路監理機關
完成手續前，該牌照缺額不得遞補。」
C、第4點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社 員出社之日起10年內遞補之，逾期逕行註銷。遞補之新社員 資格、入社程序、領照等相關事項依計程車運輸合作社設置 管理要點及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例規定 辦理。」
2、綜合101年牌照審查要點第3、5、6點（91年牌照遞補作業要 點第2、3、4點有相同規定）所建構之社員牌照缺額遞補制 度，係指計程車合作社社員因自請出社而產生牌照缺額時， 合作社得提報新入社社員遞補該出社社員之牌照缺額，以維 持合作社之計程車牌照數，以利其經營規模，並明定其遞補 期限為「社員自請出社之日起」（第6點規定）10年之寬限 期，倘逾期未為遞補，公路主管機關即得逕行註銷該牌照缺 額。又參照101年牌照審查要點第5點規定「社員自請出社者 ，於公路監理機關『收回該社員之車輛牌照』前，其牌照缺額 不得遞補」之文義，可知第6點規定據以起算遞補期限之「 自請出社」社員，應指向被收回車輛牌照而產生牌照缺額之 該社員而言。簡言之，合作社所提報遞補牌照缺額之新入社 社員，縱經准予遞補備查，確認其符合遞補資格，仍須請領 牌照後，始為完成遞補牌照缺額之程序。倘未請領牌照，則