臺北高等行政法院判決
109年度訴更一字第58號
110年11月25日辯論終結
原 告 藍伯欽
鍾宜潔
林秀榿
陳月女
鄧志平
黃美鈴
劉諺穎
林文崢
方炫棍
莊子明
薛惠霖（兼薛李阿蘭之承受訴訟人）
薛錦峯（兼薛李阿蘭之承受訴訟人）
上12人共同
訴訟代理人 張致祥 律師
張浩倫 律師
原 告 薛秉忠（即薛李阿蘭之承受訴訟人）
薛明哲（即薛李阿蘭之承受訴訟人）
薛東昌（即薛李阿蘭之承受訴訟人）
薛順龍（即薛李阿蘭之承受訴訟人）
林麗雪（即林中海之承受訴訟人）
林坤輝（即林中海之承受訴訟人）
林坤嶸（即林中海之承受訴訟人）
林秀苓（即林中海之承受訴訟人）
上8人 共同
訴訟代理人 張致祥 律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林姿妙（縣長）
訴訟代理人 許進星
林素連
簡坤山 律師
上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國107年2月
27日台內訴字第1070013618號訴願決定，提起行政訴訟，經本院
107年度訴字第489號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政
法院109年度判字第352號判決廢棄原判決關於駁回原告之訴暨該
訴訟費用部分，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用（除確定部分外）由原告負擔。 事實及理由
一、程序事項：
(一)原告薛李阿蘭、林中海分別於訴訟進行中死亡，前者之繼承 人薛惠霖、薛錦峯、薛秉忠、薛明哲、薛東昌及薛順龍已具 狀聲明承受訴訟（本院卷二第111-115頁），後者之繼承人 林麗雪、林坤輝、林坤嶸及林秀苓亦具狀聲明承受訴訟（本 院卷二第119-121頁），均應予准許。
(二)被告代表人原為陳金德，訴訟進行中變更為林姿妙，業據被 告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（最高行政法院 109年度判字第352號卷第62頁），核無不合，應予准許。二、爭訟概要：
原告（本院前審即107年度訴字第489號之原告共有44人，於 該案判決〈下稱前審判決〉後，其中16人提起上訴，嗣其中提 起上訴之楊靜慧、楊桐峯具狀撤回上訴，故就未提起上訴及 撤回上訴者已因本院前審判決而確定；現於本件更審中之原 告僅餘藍伯欽、鍾宜潔、林秀榿、陳月女、鄧志平、黃美鈴 、劉諺穎、林文崢、方炫棍、莊子明、薛惠霖、薛錦峯、薛 李阿蘭〈其死亡後由繼承人薛惠霖、薛錦峯、薛秉忠、薛明 哲、薛東昌及薛順龍承受訴訟〉、林中海〈其死亡後由繼承人 林麗雪、林坤輝、林坤嶸及林秀苓承受訴訟〉等人）為參與 「○○都市計畫（鐵路以東地區）○○路以東地區市地重劃」（ 下稱系爭重劃案）範圍內各相關地號土地所有權人（1.藍伯 欽所有之土地地號：宜蘭縣○○鎮○○○段67、98、109、127、1 36〈以下連同附表均以各地號數字簡稱之〉。2.鍾宜潔所有之 土地地號：67、109、127、136。3.林秀榿所有之土地地號 ：67、108、109、127、136。4.陳月女所有之土地地號：98
。5.鄧志平所有之土地地號：108。6.黃美鈴所有之土地地 號：108。7.劉諺穎所有之土地地號：13、110。8.林文崢所 有之土地地號：110。9.方炫棍所有之土地地號：69、72、7 3、76。10.莊子明所有之土地地號：103、106。11.薛惠霖 所有之土地地號：分割前138。12.薛錦峯所有之土地地號： 分割前138。13.薛李阿蘭〈其後之承受訴訟人薛惠霖、薛錦 峯、薛秉忠、薛明哲、薛東昌及薛順龍〉所有之土地地號： 分割前138。14.林中海〈其後之承受訴訟人林麗雪、林坤輝 、林坤嶸及林秀苓〉所有之土地地號：150），嗣系爭重劃案 踐行相關法定程序並經重劃分配後，被告分別以民國106年6 月14日府地開字第1060095234A號函（下稱106年6月14日函 ）通知原告莊子明、林中海，及以106年9月22日府地開字第 1060156934A號函（下稱106年9月22日函）通知原告藍伯欽 、鍾宜潔、林秀榿、陳月女、鄧志平、黃美鈴、劉諺穎、林 文崢、方炫棍、薛惠霖、薛錦峯、薛李阿蘭，各應於指定之 點交日期辦理接管。其後，上列原告對被告分別於附表所示 106年6月30日、10月18日及19日點交日期予其等接管（以下 合稱系爭點交接管處分）之各該重劃分配地號土地（以下合 稱系爭土地）上設置2公尺人行步道，並於步道下設置公共 管線之舉（系爭土地有無設置2公尺步道或埋設民生用戶管 溝，均詳如附表所示），有違反平均地權條例第60條及市地 重劃實施辦法第21條第1項、第2項及第4項之規定，乃於106 年11月6日發函予被告：「有關○○鐵路以東市區重劃，在發 回土地上，施設2公尺人行步道及鋪設公共管線，明顯違法 ，依法聲明異議……。」（下稱106年11月6日函）表示不服， 被告則以106年11月23日府地開字第1060181795號函（下稱1 06年11月23日函）復稱並無違法。原告不服，提起訴願遭內 政部107年2月27日台內訴字第1070013618號決定（下稱訴願 決定）不受理後，提起行政訴訟，再經本院前審判決駁回， 原告仍不服，提起上訴，嗣經最高行政法院以109年度判字 第352號判決（下稱上訴審判決），就本院前審判決關於駁 回上訴人（即本件更審中之原告）之訴暨該訴訟費用部分均 廢棄，發回本院更為審理。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.依平均地權條例第66條及市地重劃實施辦法第51條之規定， 被告106年9月22日函通知原告於106年10月18日及19日到場 接管點交土地，原告依被告造冊及點交簡圖進行點交，若不 到場點交，當日即視為點交，移轉土地管理使用風險，也等 同無瑕疵交付土地予原告，故原告於點交土地後即行提出書
面異議，此視為訴願，故本件程序標的應係106年9月22日函 對外發布時成立，於10月18日、19日點交而生效處分，以及 於該2日由被告作為移交用之簡圖及移交清冊之具體作為， 而發生對外生效之具體行為之行政處分，以上合為本件之原 處分。
2.依上訴審判決意旨，原告106年11月6日函之聲明異議屬於訴 願提起，至於被告如何對該此答覆，以及訴願委員會對訴願 如何決定，皆已有作成一個形式上的決定，而符合行政訴訟 之要件，至於訴願決定是否符合法律或正確與否，都不影響 已經完成之程序，因認本件起訴合法，應進入實體判斷。 3.原告已依平均地權條例第60條第1項規定，負擔市地重劃費 用及利息，則重劃分配予原告之土地即應是正常效用，得自 由使用、處理、收益及處分。詎被告竟於重劃分配予原告之 土地上設置2公尺之步道，並於步道下埋設管線，已違反平 均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1項、第2項 及第4項之規定。至於「擬定○○都市計畫（鐵路以東地區） 細部計畫土地使用分區管制要點」（下稱系爭管制要點）係 基於都市計畫法第22條及都市計畫法臺灣省施行細則第35條 之規定授權訂定，惟該施行細則僅涉及土地使用之管制，並 無授權被告得自行在私人土地上，未經徵收即自行施設公共 設施，致使人民負擔法律上所無之義務。是被告所為，已侵 害人民之財產權，且此侵害人民財產權之事項，不得以行政 命令為之，故系爭管制要點第陸點「指定應留設騎樓地區及 退縮規定」第3項第3款就退縮土地自道路或廣場境界線2公 尺範圍於重劃工程一併施作部分之規定，已違反憲法、法律 及市地重劃實施辦法，且已逾都市計畫法臺灣省施行細則第 35條規定之授權，應屬無效，被告即不得以無效之法令作為 其行政作為之依據。
4.被告將人行步道排除於公共設施用地之外，讓私有地主另行 負擔臨路2公尺之人行步道，已違反平均地權條例第60條及 市地重劃實施辦法第21條之規定，除違法外，也形成不公平 及不合理之現象，即重劃後發回予地主之每筆土地鄰路之長 度，並不相同，形成分得土地臨路較長者負擔較重，臨路較 短者負擔較少。甚者，依平均地權條例第60條第1項及市地 重劃實施辦法第22條之規定，同一重劃區內每個地主因分回 土地之臨路長短不同，繳納重劃費用，費用按土地抵付或繳 納現金者之不同，形成每位地主之負擔不同，違反平均地權 條例第60條規定，也與公平合理原則不符。
5.市地重劃應是地主與重劃會間之契約，該重劃合約應屬承攬 性質，地主是業主，負擔重劃費用是報酬，重劃會是承攬人
，收受抵費地之報酬，故依承攬契約性質，重劃期間就重劃 工作執行之快慢或良窳，承攬商皆有自行改正機會，而重劃 完成後土地之交付，即是責任與權利變動之始點。被告越俎 代庖，剝奪地主之選擇權利，自行選擇侵害地主權利之開發 方式，即屬濫權違法。系爭管制要點之開發方式是賦予地主 選擇權利，被告在系爭管制要點擬定數種開發方式供地主選 擇，故內政部予以核准，選擇權是在地主，而非被告，被告 所辯代地主選擇顯不適法。依宜蘭縣都市計劃委員會第165 次會議紀錄，就公共管線與私人用戶之民生管線有區別之規 定。在2公尺之地下，不是埋設公共使用之幹管，而是地主 開發時自行施設與公共幹管接通之民生用戶管溝，屬私人施 設之管溝，但被告在2公尺下方埋設者，依證人李明棻之證 詞，可證係公共管線，為公共使用之幹管，明顯違反都市計 劃委員會之決議。縱將公共管線名為「民生管線」，仍無法 改變被告擅設者實為公共管線性質。故被告擅自鋪設2公尺 之人行步道及下設公共管線，侵害原告財產權，核屬違法， 應予拆除。若被告仍執意強用系爭土地，則應行徵收程序， 始為適法。
6.依現行法，並無被告所稱之容積獎勵方法。又依法理而言， 因公共設施使用被徵收之土地，該土地上之容積本即得轉移 ，此並非獎勵，況對該公共設施使用之土地，除了可容積移 轉外，仍需發放徵收費用，非如被告所稱無償使用土地不發 給徵收補償費，只有容積轉移而已。又該容積轉移本即法律 給予被徵收地主之權利，非係補償。
(二)聲明：訴願決定、原處分（按：原告所指之原處分，乃其上 開主張要旨1.所稱內容）均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.本件市地重劃完成重劃移轉責任之行政處分，應為被告於點 交日發給點交簡圖並帶領所有權人指界界椿，所有權人確認 後於「重劃土地點交清冊」簽名（已到場並認章），未到場 或到場未認章者，依市地重劃實施辦法第51條及平均地權條 例第66條規定「視為已接管」之重劃移轉確認處分。被告10 6年9月22日函，僅係通知土地所有權人於指定日期及時間到 場領界，土地所有權人收受該函文後，尚不因而發生市地重 劃完成重劃移轉責任之效果，須待函文所示日期屆至時，土 地所有權人到場接管，或未到場、或到場未接管時，始發生 接管、視為已接管、自指定之日起自負保管責任之效果，故 該函顯非行政處分，又縱認屬本件市地重劃完成重劃移轉責 任之確認處分（僅假設，被告否認），本件起訴仍屬起訴不
備合法要件且無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10 款規定，裁定駁回。再被告106年11月23日函僅為觀念通知 ，並非行政處分，原告以之提起撤銷訴訟，乃不備起訴要件 ，且無從補正，應裁定駁回。
2.原告提起本件訴訟若合法，則其主張亦無理由： ⑴被告依系爭管制要點第陸點，將原告所有退縮土地自道路或 廣場境界線起算2公尺範圍內施設人行道，屬於建築基地依 都市計畫指定留設公共開放空間供人行通道使用，其退縮地 得計入建築基地法定空地，並非都市道路，且退縮土地2公 尺範圍係供個別建築基地民生用戶管溝支管所用，原告所稱 係道路設施範圍，屬重劃區內之公共設施，不能施設於地主 之私人土地、系爭管制要點讓私有地主另行負擔臨路2公尺 之人行步道，違反平均地權條例第60條及市地重劃辦法第21 條云云，顯有誤會。
⑵系爭管制要點係依都市計畫法第22條授權訂定，且依建築法 第3條、第48條之規定，都市細部計畫得規定退縮建築，又 依建築法第101條授權訂定之宜蘭縣建築管理自治條例第13 條授權訂立之宜蘭縣都市計畫地區法定騎樓或無遮簷人行道 設置辦法（下稱人行道設置辦法）第2條、第3條之規定，無 遮簷人行道留設寬度應為3.64公尺，故系爭管制要點僅規定 「退縮土地自道路或廣場境界線起算2公尺範圍內應供公眾 通行」，並無違法。況縱無系爭管制要點第陸點第3項第3款 規定，原告建築土地亦受建築法及人行道設置辦法之前開規 定限制。故系爭管制要點規定並無違法或限制人民財產之使 用方式或侵害人民財產權等情。
⑶依證人李明棻之證述，可知被告於退縮2公尺土地下埋設之自 來水管、汙水管及民生用戶引上管，乃為供土地所有權人使 用之民生用戶管線，並非公共管線。至於如污水主幹管、台 電變壓器及變壓器主機，均係設置於綠帶或公共道路上。又 無論污水管線或自來水管線，因性質上為一連續系統，無可 避免地會造成離主污水管線較遠之土地，其家戶污水管線接 到污水主幹線時，會短暫經過其鄰地所有人2公尺退縮範圍 內之土地，然此無礙於退縮2公尺土地上所設置者，均為鄰 近土地所專用之民生用戶管線，而非公共管線。苟非如此， 每一家戶之污水管線均要特別設置獨立管線接到污水主幹線 ，徒造成管線紊亂，實無必要。又辦理市地重劃目的，在於 使土地有效利用，故重新劃定宗地之地形、位置或界址，以 求得一整齊之宗地，將原有紊亂、畸零不整之地籍，透過重 劃之手段，規劃成方正之地籍，且使重劃後之每宗土地皆面 臨道路，以提高土地利用之價值，為促進重劃後每筆土地之
利用及經濟價值，勢必會規劃新設道路，造成重劃後土地有 些會面臨原有道路，有些會面臨新設道路，此為市地重劃為 達成「帶來完整交通系統、健全生活機能、改善居民生活品 質、提供良好居住環境及促進本區早日開發繁榮」目的所必 然，故鄰近原有道路之土地可利用原有道路下已埋設之管線 ，而鄰近新設道路之土地，因無既有管線，故須新設管線供 住戶使用，並無不合理之處。
⑷系爭管制要點第陸點第3項第1款雖規定，退縮土地可供步道 、車道、綠化使用，惟依建築法第48條第1項但書及人行道 設置辦法第2條、第3條之規定，設置步道並未增加土地所有 權人負擔，且被告為維護市地重劃後街廓之美觀及完整性、 提升土地價值之目的，統一就退縮2公尺部分施作人行步道 ，原告並未完全喪失該部分之管理、使用、收益及處分權能 ，故該手段對於目的而言，尚屬適當，且限制對土地之利用 至為輕微，屬原告享受財產權同時所應負擔之社會義務，被 告所為之合理限制與憲法保障人民財產權之本旨並不牴觸， 倘若容任土地所有權人任意選擇，勢因選擇不一而造成街廓 景觀及市容景觀紊亂，無法達成市地重劃之目的。又基於使 用者負擔原則，將家戶管線埋設於私有土地上，本屬合理， 被告於市地重劃時統一施作，係為避免日後土地所有權人要 接水、電及污水管時，須再向權責機關申請，造成已鋪設路 面一再重覆開挖，影響用路安全及生活品質，對於增進重劃 區土地所有權人利益，實有利而無害。況系爭管制要點就「 退縮2公尺範圍內與重劃工程一併施作，提供公眾通行及埋 設民生用戶管溝相關設施使用」之土地所有權人，有獎勵該 2公尺範圍土地面積之建築容積，此於日後土地所有權人申 請建築時，會由建築師計算原本容積，再加上依系爭管制要 點規定，獎勵該2公尺範圍土地面積之建築容積，對於土地 所有人應屬利益平衡，故重劃移轉確認處分應屬合法，原告 訴請撤銷該處分及訴願決定，均無理由。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、爭點：
(一)系爭管制要點第陸點之訂定，是否合法有據？ (二)被告對原告作成系爭點交接管處分，是否合法有據？ 六、本院之判斷：
(一)前提事實：
前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有變更○○都市 計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）計畫書及 附件資料（本院前審卷1第132-292頁）、被告104年9月1日 府地開字第1040144408A號公告（下稱104年9月1日公告，本
院前審卷1第327-328頁）、系爭重劃案之市地重劃計算負擔 總計表（本院前審卷1第329-330頁）、費用負擔總額預算表 （本院前審卷1第331-332頁）、原公有道路、溝渠、河川等 土地抵充清冊（本院前審卷1第333-334頁）、公共設施用地 負擔面積表（本院前審卷1第335-337頁）、重劃前地價統計 表（本院前審卷1第338-349頁）、重劃後地價統計表（本院 前審卷1第350-351頁）、公共設施用地（臨街地特別負擔） 圖（本院前審卷1第352-353頁）、重劃前後土地分配清冊（ 本院前審卷1第354-356頁）、重劃後土地分配圖（本院前審 卷1第357頁）、重劃前地籍圖（本院前審卷1第358頁）、重 劃前後地號圖（本院前審卷1第359頁）、重劃前地價評議圖 （本院前審卷1第360頁）、重劃後地價評議圖（本院前審卷 1第361頁）、被告104年9月1日府地開字第1040144408C號函 （下稱104年9月1日函，本院前審卷1第363-365頁）、被告1 06年6月14日函（本院卷1第385-387頁）、被告106年9月22 日函（本院卷1第389-391頁）、系爭重劃案之原告所有相關 地號土地點交簡圖（本院卷1第67-97頁）、土地點交清冊（ 本院卷1第99-111頁）、土地點交意見書（本院卷1第113-11 9頁）、委託書（本院卷1第120-128頁）、光榮路以東全區 登記圖註記臨路及退縮位置（本院卷1第379頁）、工程契約 施工圖說（本院卷1第393-417頁）、民生用戶管線設施配置 圖（本院卷1第419-429頁）、重劃後土地現況照片（本院卷 1第431-439頁）、原告106年11月6日函（本院前審卷1第67- 71頁）、被告106年11月23日函（本院前審卷1第72-75頁） 、訴願決定（本院前審卷1第98-100頁）、本院前審判決（ 本院前審卷2第88-109頁）及上訴審判決（本院卷1第9-20頁 ）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1.平均地權條例：
⑴第56條第1項、第4項規定：「（第1項）各級主管機關得就下 列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新 設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地 區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之 需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關 指定限期辦理者。……（第4項）市地重劃地區之選定、公告 禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地 價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍 整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管 機關定之。」
⑵第60條規定：「（第1項）依本條例規定實施市地重劃時，重
劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、 廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十 項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土 地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息， 由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以 重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現 金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執 行。（第2項）重劃區內未列為前項共同負擔之其他公共設 施用地，於土地交換分配時，應以該重劃地區之公有土地優 先指配。（第3項）依第1項規定折價抵付共同負擔之土地， 其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之45為限。但經 重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過 區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」 ⑶第66條規定：「市地重劃區內，經重劃分配之土地，重劃機 關應以書面分別通知原土地所有權人及使用人，限期辦理遷 讓或接管；逾期不遷讓者，得移送法院強制執行；逾期不接 管者，自限期屆滿之日起，視為已接管。」
2.依平均地權條例第56條第4項授權訂定之市地重劃實施辦法 ：
⑴第21條規定：「（第1項）土地所有權人依本條例第60條規定 ，應共同負擔之項目如下：一、公共設施用地負擔：指重劃 區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣 場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項 用地，扣除重劃區內原公有道路、溝渠、河川及未登記地等 土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得 之負擔。二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息 ，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃 後地價折價抵付之負擔。（第2項）前項第1款所定重劃區內 供公共使用之道路，包括道路之安全島、綠帶及人行步道； 所稱重劃區內供公共使用之溝渠，指依都市計畫法定程序所 劃設供重劃區內公共使用之排水用地。（第3項）第1項第1 款所列舉十項用地，不包括下列用地：一、重劃前業經主管 機關核准興建之兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民 小學、國民中學、停車場、零售市場等八種用地。二、重劃 前政府已取得者。（第4項）第1項第2款所稱工程費用，指 道路、橋樑、溝渠、地下管道、兒童遊樂場、鄰里公園、廣 場、綠地、平面停車場等公共設施之規劃設計、施工、整地 、材料、工程管理費用及應徵收之空氣污染防制費。」 ⑵第25條規定：「（第1項）公共設施用地負擔包括臨街地特別 負擔及一般負擔。（第2項）前項之臨街地特別負擔，指重
劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路 寬比例所計算之負擔。（第3項）第1項之一般負擔，指公共 設施用地負擔扣除道路兩側臨街地特別負擔後，所餘之負擔 。」
⑶第51條規定：「重劃土地完成地籍測量後，主管機關應以書 面通知土地所有權人及使用人定期到場接管。土地所有權人 未按指定期間到場接管者，自指定之日起自負保管責任。」 3.都市計畫法：
⑴第22條第1項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖 就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容 納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五 、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」 ⑵第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內 政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政 部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實 施。」
⑶第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設 施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該 管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收 。二、區段徵收。三、市地重劃。」
⑷第58條第1項規定：「縣（市）（局）政府為實施新市區之建 設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵收或土地 重劃。」
⑸第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定 ，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政 院備案。」
4.依都市計畫法第85條授權訂定之都市計畫法臺灣省施行細則 第35條第1項、第3項及第4項規定：「（第1項）擬定細部計 畫時，應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點；並得 就該地區環境之需要，訂定都市設計有關事項。……（第3項 ）第1項土地使用分區管制要點，應規定區內土地及建築物 之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容 積率、綠覆率、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深 度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、 景觀、防災及其他管制事項。（第4項）前項土地使用分區 管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視 各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」 5.建築法：
⑴第3條規定：「（第1項）本法適用地區如左：一、實施都市 計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區
。（第2項）前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦 適用之。（第3項）第1項第2款之適用範圍、申請建築之審 查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建 築機關定之。」
⑵第48條規定：「（第1項）直轄市、縣 (市) (局) 主管建築 機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部 計畫規定須退縮建築時，從其規定。（第2項）前項以外之 現有巷道，直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關，認有必 要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」 6.擬定○○都市計畫（鐵路以東地區）細部計畫土地使用分區管 制要點（即前述簡稱之系爭管制要點，本院卷1第129-134頁 ）第陸點第3項規定：「陸、指定應留設騎樓地區及退縮規 定。……三、建築基地退縮土地管制如下：（一）退縮土地得 計入法定空地，僅供步道、車道、綠化、設置或埋設民生用 戶管溝等相關設施使用，且地面不得設置構造物。（二）退 縮土地自道路或廣場境界線起算2公尺範圍內應供公眾通行… …（三）退縮土地自道路或廣場境界線2公尺範圍於重劃工程 一併施作，提供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施使用 ，並由道路主管機關管理維護者，獎勵該2公尺範圍土地面 積之建築容積。」
(三)按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院 在此個案中，應受最高行政法院發回判決所表示個案法律意 見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針 。準此，本件上訴審判決將本院前審判決廢棄發回更審，其 中關於法律上判斷之理由略以：
1.……依上開規定可知（按：指平均地權條例第60條、第66條、 市地重劃實施辦法第21條第1項、第2項及第4項、第51條等 規定），市地重劃區經重劃分配之土地，於完成地籍測量後 ，重劃機關應以書面定期通知受重劃分配之土地所有權人到 場接管，其未按指定期間到場接管者，就該受重劃分配土地 自負保管責任；逾期不接管者，自限期屆滿之日起，視為已 接管。按重劃機關指定日期至現場點交，自係提出重劃完成 而符合重劃計畫內容之土地點交予受重劃分配之土地所有權 人，若該土地所有權人未到場或到場拒不接管，重劃機關作 成紀錄據以認定受通知之特定土地所有權人「未按指定期限 接管」或「未按指定期間到場接管」等事實，此認定已直接 影響上開法規「視為已接管」及「自指定之日起自負保管責 任」之法律效果，係屬在法律上具有重要意義事項之認定，
其性質應屬確認處分。若受重劃分配之土地所有權人，對於 重劃機關已否提出符合重劃計畫內容之土地而為點交，發生 土地接管之爭議，自應許其就上開確認處分循序提起撤銷訴 訟而為救濟。
2.……查原判決無非係以被上訴人系爭函（按：指被告106年11 月23日函）僅就上訴人所指違法之事說明相關規定，性質屬 單純事實通知或理由說明，並不發生具體法律效果或造成上 訴人權益之損害，故非駁回申請案之行政處分，上訴人有關 撤銷系爭函及訴願決定之訴為不備起訴要件，又本件市地重 劃關於「退縮2公尺範圍內應供公眾通行及埋設民生用戶管 溝設施使用」等規定，上訴人既未於104年9月7日至同年10 月7日公告期間內，對重劃計畫書或重劃後之土地分配結果 有反對意見與異議，該計畫書或土地分配結果即已確定，上 訴人訴請被上訴人應作成撤除系爭重劃區就發回上訴人之土 地上鋪設2公尺人行步道及地下埋設管線之行政處分，亦非 有據等語，因而駁回上訴人於原審之訴。惟查，上訴人於原 審已主張本件係於重劃完成後，經被上訴人通知於106年10 月18日及19日至現場點交土地，上訴人於點交時才發現凡臨 重劃道路之土地上，皆遭鋪設2公尺寬之人行步道及下設公 共管線等公共設施，故以106年11月6日函提出異議，即請求 被上訴人撤銷其於106年10月18日及19日點交土地即隱含有 完成重劃移轉責任之處分，同時拆除重劃後發回之私人土地 上違法鋪設之2公尺寬之人行步道及下設之公共管線，再行 交付等語（原審卷2第48頁），顯見上訴人首係針對被上訴 人106年10月18日及19日點交之行政行為有所不服。依上開 規定及說明，被上訴人依指定日期至現場點交，若受重劃分 配之土地所有權人未到場或到場拒不接管，被上訴人所作成 認定該特定土地所有權人「未按指定期限接管」或「未按指 定期間到場接管」等事實之紀錄，直接影響「視為已接管」 及「自指定之日起自負保管責任」之法律效果，應屬確認處 分。然遍查全卷，並無被上訴人於106年10月18日及19日至 現場點交該重劃完成土地之書面紀錄，原審並未依職權調查 被上訴人於該指定接管日期究曾為如何之行政行為，有無書 面記錄？內容如何？其事實未經原審調查及認定，若其現場 點交已有作成如上所論之確認處分，則嗣上訴人以106年11 月6日函指摘被上訴人欲點交之土地遭鋪設2公尺寬之人行步 道及下設公共管線等公共設施係屬違法，即就上開確認處分 聲明不服，自應視其為訴願之提起。原判決逕以系爭函並非 駁回上訴人申請案之行政處分，認其提起之撤銷訴訟為不備 起訴要件而駁回其訴，尚嫌速斷，已有判決不適用法規、不
備理由之違法。再者，上訴人次聲明請求被上訴人作成撤除 系爭重劃區就發回上訴人之土地上鋪設2公尺人行步道及地 下埋設之管線之行政處分部分，實係對於被上訴人所提出擬 點交之土地是否符合重劃計畫內容有所爭執（包括本件得否 附帶審查規範系爭重劃區之「變更○○都市計畫主要計畫（配 合擬定鐵路以東地區細部計畫）」系爭管制要點效力等爭議 ），原則上應屬針對上開確認處分違法性爭議之撤銷訴訟範 圍，而非另經申請作成處分之課予義務訴訟類型。……。
3.以上上訴審判決廢棄理由之法律上判斷，為其廢棄本院前審 判決之基礎，依行政訴訟法第260條第3項規定，本院自應受 其拘束。據上，依原告主張於點交時才發現凡臨重劃道路之 土地上，皆被鋪設2公尺之人行步道及地下埋設公共管線等 公共設施，故以106年11月6日函提出異議，請求被告撤銷其 點交土地即隱含有完成重劃移轉責任之處分，同時拆除重劃 後發回之私人土地上違法鋪設之2公尺之人行步道及地下埋 設公共管線，再行交付等語（本院前審卷2第48頁），顯見 原告首係針對被告各於106年6月30日、10月18日及19日點交 之行政行為有所不服，則原告各於如附表所示點交日期至現 場點交，其中固僅附表編號6之原告黃美鈴未到場、附表編