臺中高等行政法院判決
109年度訴字第114號
110年12月1日辯論終結
原 告 劉信邦
劉鴻達
劉漢彰
曾桂美
共 同
訴訟代理人 施廷勳 律師
複 代理人 張幸茵 律師
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇
訴訟代理人 洪郁惠
蔡曜安
劉倩茹
獨立參加人 彰化縣彰化市公所
代 表 人 林世賢
訴訟代理人 吳莉鴦 律師
輔助參加人 彰化縣政府
代 表 人 王惠美
訴訟代理人 黃詩淳
柯熙光
上列當事人間確認徵收關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：獨立參加人彰化縣彰化市公所（下稱彰化市公所 ）為辦理三民路末段道路工程用地，需用同市牛稠子段牛稠 子小段26-94地號等23筆土地，計面積0.3615公頃，報經臺 灣省政府民國74年9月2日七四府地四字第153511號函核准徵 收，並由輔助參加人彰化縣政府以74年9月6日彰府地權字第 144486號公告徵收，公告期間自74年9月7日起至74年10月7 日止，徵收當時為簡化及便民，彰化縣政府以74年10月5日 七四彰府地權字第24109號函委由彰化市公所於74年10月12 日辦理發放作業。嗣彰化縣政府清查已徵收未辦產權移轉登
記之土地時，發現其中劉金池（原告之被繼承人，74年3月2 5日歿）原所有之彰化縣○○市○○○段牛稠子小段26-6、26-94 地號等2筆土地（權利範圍均為20396分之4200，下稱系爭土 地）逾期未領取徵收補償費，並經彰化市公所向臺灣彰化地 方法院提存所查詢無受理上開補償費之清償提存事件後，撥 款至補償費專戶內，由彰化縣政府以108年1月18日府地權字 第1080019237號函通知原告於108年1月28日領取補償費。原 告經通知後逾期未領取補償費，彰化縣政府依土地徵收條例 第26條之規定，存入徵收補償費302專戶，並以108年3月22 日府地權字第1080095101號函再次通知領價。原告以未曾收 到徵收補償之通知，並以於108年1月18日始受通知領取74年 徵收當時之補償費，向彰化縣政府提出陳情，請求依市價或 土地現值予以補償，案經彰化縣政府108年4月10日府地權字 第1080104766號函敘明本件徵收事實始末，及需地機關彰化 市公所以108年10月4日彰市工務字第1080041569號函覆：「 已完成徵收程序不予重新辦理徵收」等語，原告不服，於是 提起本件確認訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
1.依系爭土地徵收時有效施行（即64年7月24日修正公布）之 舊土地法第223條第1項第1款規定，及現行有效之土地徵收 條例第1條第2項、第2條、第14條、第17條、第18條、第19 條規定，土地法第223條第1項規定臺灣省政府核准徵收土地 ，已配合調整改由中央地政機關核准，臺灣省政府之業務並 已歸併由內政部承接，故依上開規定，本件適格被告為內政 部，彰化縣政府應僅為土地徵收之執行機關。
2.行政處分完成後，產生法律關係創設、變更或消滅之結果。 是徵收之行政處分已因執行完畢而不存在，所存在者為該行 政處分所創設存在兩造間之公法上徵收法律關係。若被徵收 土地應補償之地價，未依行為時土地法第233條規定於公告 期滿後15日內發給者，依司法院釋字第110號、516號解釋意 旨，得視為土地徵收之行政處分失其效力。而徵收失其效力 ，係指向後失效。故原告以徵收公告期滿後未依限發給補償 費完竣，有權請求確認兩造間之「徵收法律關係不存在」。 3.本件受委託發放補償費之彰化市公所並無於系爭土地徵收公 告期滿後15日內通知劉金池或其繼承人領取補償費。依64年 7月15日公布，74年有效施行之土地法第233條前段規定及司 法院院字第2704號、釋字第110號解釋意旨，本件核准徵收 處分關於系爭土地持分部分，自74年10月23日起失其效力（ 74年9月6日公告徵收）。惟因系爭土地於108年遭彰化市以
系爭徵收處分為由辦理所有權移轉登記，故原告請求確認系 爭徵收法律關係不存在，日後方能要求取回系爭土地所有權 ，或由需地機關重新辦理徵收。
4.被告雖主張無徵收失效情形，惟：
⑴被告僅泛稱有通知劉金池領取補償費，卻未見其提出彰化 縣政府或彰化市公所通知劉金池領取補償費函文等相關資 料，顯屬可疑。
⑵被告雖引最高行政法院57年度判字第476號、93年度判字第 718號、1662號等判決意旨為據。惟查，57年判字第476號 判決要旨為：「本件並非需用土地人延不繳交補償地價及 其它補償費，而係原告於發給補償地價及補償費時拒不受 領，被告官署不得已而予依法提存」；93年度判字第718 號判決案件事實為：「桃園縣政府自76年1月7日以七六府 地用字第4042號函通知為土地所有權人之上訴人領取補償 費，至88年6月30日、89年5月19日函屢次通知上訴人領取 ，惟上訴人等仍不具領。桃園縣政府之後將徵收補償費存 入桃園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶保管後，再 以89年11月2日八九府地用字第222815號函通知上訴人， 係因上訴人拒領」；93年度判字第1662號判決案件事實為 ：「被上訴人分別以78年6月12日府地籍字第79697號函及 78年5月31日府地籍字第78828號函通知權利人於78年6月6 、7、20日至臺灣土地銀行桃園分行領取補償費，惟大多 數被徵收土地所有權人因期待依循都市計畫專案通盤檢討 原則，將部分公園用地檢討變更為非公共設施保留地，乃 陳情暫緩辦理徵收及提存，其補償費經被上訴人以90年1 月16日府地用字第006948號函及90年2月5日府地用字第02 0235號函將款項存入該府設於臺灣土地銀行桃園分行之桃 園縣政府土地徵收未受領補償費保管專戶」。可知上揭判 決內容係指「受補償人處於隨時得領取之狀態，依法『通 知』後，受補償人『拒絕受領』，致補償費處於提存或保管 等隨時得領取之狀態」，要與本件個案事實不同，無得比 附援引於本案。
⑶再按司法院院字第2704號及釋字第110號解釋意旨未及於同 次工程徵收多筆土地事件中，部分土地所有人領取補償款 ，即排除行為時土地法第233條之適用。換言之，本件部 分土地所有人賴忠義等37人領取補償費之事實，或可證明 需用土地人於公告完畢後15日內已將補償地價及其他補償 費額交主管地政機關發給之事實，惟尚不足以證明系爭土 地補償費業已發給完竣之事實（最高行政法院85年度判字 第1779號判決要旨參照）。準此，縱使當時同案徵收之土
地已領取補償費及登記過戶者有21筆土地，其中亦有同住 址之共有人劉清水等5人領取補償費，然此為發生於其他 受補償人之情形，不能據此即推認劉金池亦曾受通知領取 補償費；且劉金池與其他土地所有權人明顯不同之處，在 於劉金池早於徵收公告前死亡，且該計畫徵收之土地根本 未被移轉過戶，並在公告徵收3個月後，仍由原告等人於7 4年12月26日完成繼承登記，自難與其他受補償人一概而 論。
⑷依徵收當時有效施行之64年7月24日修正公布土地法第233 條第1項規定（下稱舊土地法第233條），徵收補償費須於 公告期滿後15日發給之，且依同法第236條、第237條規定 ：「征收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該 管市、縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費 ，均由需用土地人負擔，並繳交該管市、縣地政機關轉發 之」、「市、縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左 列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕 受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者」，可 知縱有不能受領情形，依法亦應由地政機關提存之。然本 件竟遲至108年1月28日始經彰化縣政府發函通知原告等人 領取補償費，後因原告等人未領取，才於108年3月22日發 函通知原告等人已將徵收土地補償費「存入保管專戶」。 若非徵收當時地政機關未依上揭土地法規定發放或提存補 償費，彰化縣政府豈會再行發放補償費之程序？ ⑸根據臺灣省政府地政處「彰化市公所為辦理三民路末段工 程申請徵收案」資料卷宗可知，被告所指彰化縣政府或彰 化市公所應已合法通知劉金池領取補償費乙節，殊屬可疑 ，說明如下：
①當時彰化市公所申請核准徵收之土地共計23筆，且係經 彰化縣政府以74年8月2日七四彰府地權字第133338號函 申請核准，然申請函所附74年6月26日協調會議紀錄、 簽到簿並無劉金池出席及簽到，登載同一住址之劉清水 、劉炳榮、劉炳輝、劉葉桂、劉瑞等人亦無到場，則是 否能據此認定上5人已受通知並領取補償費，進而認定 劉金池亦然，已非無疑。
②臺灣省地政處資料卷內僅有「彰化市公所申請征收土地 計劃書、征收土地清冊、土地所有權人使用人及使用情 形清冊、有無妨害都市計劃證明書及補償費預算編列」 相關資料，屬於「補償費發放前」之書面文件，並無補 償費通知及發放清冊等發放補償費之文件，顯難憑此證 明劉金池已受通知領取補償費或領取補償費完畢。且彰
化市公所曾於71年另辦理三民路開闢工程，卻在未依法 申請徵收核准前即先行使用土地並向地主發放補償費， 致未能扣繳土地增值稅，後經彰化縣稅捐稽徵處於73年 間函促彰化市公所催繳，催繳過程中亦發現許多地主之 住所早已遷移致催繳通知遭退回，多達32人未能催繳稅 款等情，顯見彰化市公所在71年間辦理相關土地徵收作 業，存有諸多瑕疵，眾多地主之住址難以追查致雖催繳 土地增值稅卻無果。觀諸彰化市公所當時所為行政程序 未依法令且粗疏，足證該所於該時期之行政作業程序顯 非謹慎，可見一斑。故實難在該所無提出相關書證或文 件之情況下，率爾認定該所於本案已有遵循法定程序、 依法寄送通知徵收及領取補償費之書面予劉金池。被告 辯稱已通知、發放劉金池補償費完畢云云，難認有據。 ⑹參照徵收當時適用之行政院內政部61年10月14日台(61)內 字第9954號令規定：「凡政府機關依法徵收土地公告期滿 補償完畢，該管市縣地政機關應於1個月內將被徵收土地 列冊，連同原土地所有權狀，令由該管地政事務所依職權 逕為所有權移轉之登記」可知若真有被告所指發給補償費 或已依法提存完畢，則依前揭規定，地政機關應會於補償 完畢後1個月內將土地列冊送請地政事務所辦理所有權移 轉登記。然系爭土地不僅未移轉過戶，甚至仍在74年12月 26日以分割繼承為登記原因移轉所有權予原告，足證被告 稱系爭土地補償費已發放完畢云云，難認屬實。 ⑺自劉信福遺產分割協議書內容可知，系爭土地仍列為其之 遺產，顯然於原繼承人劉信福91年4月19日死亡前，並未 曾受領系爭土地徵收補償費，並一直認為擁有系爭土地持 分所有權，只是因公告徵收之原因而遭地政機關於登記謄 本上註記「公告徵收禁止分割、合併、移轉及設定他項權 利」而已，適足證原告劉漢彰、劉信邦、劉鴻達三人及劉 信福先前確實未曾領取過系爭土地徵收補償費，否則不至 於發生如此誤認。
5.回應參加人彰化市公所之主張如下：
⑴彰化市公所稱，原告於起訴前應先依土地徵收條例施行細 則第22條規定向主管機關主張之，即先提起訴願程序，再 向鈞院提起撤銷訴訟，直接提起確認徵收法律關係不存在 訴訟並不合法云云。然上開施行細則係於91年間制定，並 不適用於本件74年間發生之土地徵收案件，況原告係依當 時有效之舊土地法第233條規定提起本件確認訴訟，依司 法院釋字第110號、第516號解釋意旨及94年度各級行政法 院行政訴訟法律座談會研討結論，均認原告得直接提起本
件確認土地徵收法律關係不存在之訴。另參照最高行政法 院100年度1月份第1次庭長法官聯席會議㈠決議內容：「按 法律既無確認訴訟起訴期間之限制，且徵收失效類同附解 除條件之行政行為，於失效之基礎事實發生時，當然發生 徵收失效之法律效果，核與徵收處分違法得請求撤銷之情 形不同，尚無行政訴訟法第6條第3項規定之適用，是不能 以其得提起或可得提起撤銷訴訟為由，認為起訴不合法」 ，可知彰化市公所稱原告需提起撤銷訴訟云云，亦屬無據 。
⑵彰化市公所復稱，原告於劉金池死亡後怠於行使權利清理 遺產，徵收機關及需用土地人信賴其不再行使權利，原告 卻於35年後提起本件訴訟，違反誠信原則云云，亦屬無理 。按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民 正當合理之信賴，行政程序法第8條定有明文。可知，所 謂誠信原則或正當信賴基礎，於行政程序中係人民得依法 向行政機關主張之權利，要非行政機關得予主張。且彰化 市公所或彰化縣政府既未曾合法通知原告劉漢彰、劉信邦 、劉鴻達三人及劉信福領取系爭土地徵收補償費，或將補 償費辦理提存之情況下，何能主張其有正當信賴基礎？ ⑶彰化市公所提出之補償清冊，其上並無劉金池或當時繼承 人之簽章，自不能作為補償費已發放之證據。
⑷彰化市公所提出之發文日期75年1月22日、發文字號七五彰 市工字第2165號函，其上固記載該函有檢送劉信福、劉漢 彰、劉鴻達、劉信邦等人之具領補償費聯單及土地增值稅 單、印領清冊等，惟查：
①若如今彰化市公所得自留存檔案資料內尋得上開公文， 則無理由不能一併尋得該公文之附件（包含具領補償費 聯單）。然彰化市公所提出之資料均無檢附最重要之「 劉信福、劉漢彰、劉鴻達、劉信邦等人之具領補償費聯 單」為憑，則該公文內究竟有無此等具領補償費聯單， 殊值存疑，自難僅以該函文推論原告劉漢彰、劉信邦、 劉鴻達三人及劉信福已領取系爭土地徵收補償費。 ②自彰化縣政府通知彰化地政事務所辦理系爭土地所有權 移轉登記之公文內容可知，地政事務所原以系爭土地尚 未辦理地目變更登記，故不得直接移轉所有權登記，彰 化縣政府因而通知彰化地政事務所先辦理地目變更登記 ，再一併辦理所有權移轉登記，且已於辦理文件上用印 擲交地政事務所。然查，參系爭土地第一類登記謄本可 知，彰化地政事務所於75年3月7日辦理「地目變更」登 記，卻未同時或接續辦理「徵收或所有權移轉」登記。
換言之，若如前開公文所述，原告劉漢彰、劉信邦、劉 鴻達三人及劉信福已領取補償費，何以竟在證件齊備且 無任何理由之下，地政事務所卻未辦理系爭土地「徵收 或所有權移轉」登記？顯見極有可能係因當時並無原告 三人及劉信福等人領取補償費或辦理提存之資料，因而 無法辦理「徵收或所有權移轉」登記。
③若「劉信福、劉漢彰、劉鴻達、劉信邦等人已具領補償 費」屬實，何以在原告向相關機關陳情之初，彰化市公 所竟會急於以「遺漏部分」為由，辦理「發放補償費」 予原告等人？且彰化縣政府亦配合辦理補辦發放補償費 、提存等作業？同屬可疑。
⑸彰化市公所74年12月3日74彰市工字第36560號函僅係於74 年12月5日就建國路與三民路Ｔ字交叉口末端「無償借用」 同段26-5、26-3二筆地號土地設置臨時安全設施用地之協 調會議，此觀會議結論記載：「一、為加強建國路與三民 路Ｔ字型交叉口行車安全，經彰化市牛稠子小段26-3、26- 5地號土地業主同意本所借用上述土地設置臨時安全設施 ，俟其建築使用時再照會本所拆除取回設施用料」等文字 ，可知該函非與系爭土地徵收有關；又當時劉金池之繼承 人劉信福、劉漢彰、劉鴻達、劉信邦、劉彩蓮、李劉鳳嬌 、劉李玉蘭等人固曾於75年1月間申請就同段第26-2、26- 3、26-4地號土地之工程受益費分別依應繼分分擔，惟此 係因前揭三筆土地有因【建國路道路工程】受益，因而產 生工程受益費問題，此觀彰化市公所發文日期75年2月18 日七五彰市工字第2721號主旨記載:「檢送『建國路』受益 範圍內牛稠子小段第26-2、26-3、26-4地號土地所有權共 有人劉金池（持分比例4200/20396）名下繼承人緩征暨未 繳納工程受益費分擔表乙份……」等文字自明。彰化市公所 將前揭「建國路工程」之受益費混淆為「三民路末段新增 工程」之受益費，謬稱原告等人應知悉系爭土地被徵收為 道路受益云云，殊無可採。
⑹依彰化市公所發文日期75年1月22日七五彰市工字第2165號 函內容可知，其上已明確記載「劉信福、劉漢彰、劉鴻達 、劉信邦」等人為劉金池之繼承人，則顯然於75年1月間 ，彰化市公所應已知悉劉金池死亡並由其4名子女繼承之 事實，要無所有權人所在地不明而無法通知四名子女領取 補償費之可能。然被告機關或參加人不僅始終無法提出通 知劉金池4名子女領取補償費之證據外，甚且，由彰化市 公所發文日期74年11月21日七四彰市工字第35445號函說 明欄內容記載：「另劉金池未領土地補償費（編號004、0
21），俟本所辦理提存後再辦理移轉」等語，可知至少至 74年11月21日止，彰化市公所根本未發放劉金池之補償費 或將之辦理提存，對照彰化縣政府是以74年10月5日七四 彰府地權字第24109號函委由彰化市公所於74年10月12日 辦理徵收地價發放作業等情，顯然彰化市公所未依當時舊 土地法第233條規定，於公告日期滿後15日內將補償費發 放，或辦理提存，使劉金池或4名子女處於隨時得領取之 狀態。從而足認原告以徵收公告期滿後未依限於15日內發 給補償費完竣為由，請求確認兩造間之「徵收法律關係不 存在」，確有理由。
⑺彰化市公所固提出75年5月14日航照圖，主張彰化市三民路 末段道路當時已然開闢完成，然劉金池係於74年3月25日 死亡，劉金池四名子女在74年12月26日以「分割繼承」為 原因辦理所有權移轉登記至4位繼承人名下，顯然在辦理 繼承時，該三民路末段工程尚未開闢完成，而僅有建國南 路開闢完成（參74年7月6日航照圖）。對照劉金池4名子 女當時住所係在彰化縣彰化市下廍里一帶之事實，並非與 彰化市三民路緊鄰，自無從以三民路末段工程之開闢完成 時間，推論劉金池4名子女應知悉劉金池遺留之系爭土地 已遭徵收作為道路使用等語。
㈡聲明：確認被告基於臺灣省政府七四府地四字第153511號函 核准徵收原告之被繼承人劉金池所有系爭土地之徵收法律關 係不存在。
三、被告答辯要旨及聲明：
㈠答辯要旨：
1.依行為時土地法第233條第1項、第236條第2項、土地法施行 法第56條、司法院釋字第110號解釋及最高行政法院57年度 判字第476號判決、93年度判字第718號、第1662號判決意旨 可知，需地機關於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償 費額繳交直轄市或縣（市）補償機關，補償機關於法定期間 內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領取 之狀態，即可認定該當已發給之要件。
2.次依最高行政法院97年度判字第179號判決及104年判字第14 2號判決意旨，距徵收當時，已時隔數十年之久，徵收時資 料可能因保存不易而已散失，要求徵收機關於數十年後，舉 證其當時已合法公告徵收及補償，因資料散失，客觀上舉證 有其困難，而訴訟上之證據，並不以直接證據為限，當事人 雖無法提出確切證據，可資證明待證事實，然由其他間接證 據，於不違反經驗及論理法則下，足認有此事實存在時，於 證據法則亦非有違。故對於此種年代久遠之確認訴訟，基於
舉證困難之考量，並就「公益」與「被徵收人民所為特別犧 牲」二者加以權衡後，徵收機關就補償費已如期發放之事實 ，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定標準，應採間接資料 佐證，以避免過度認定徵收失效，而有害及公益。 3.依彰化縣政府109年8月7日府地權字第1090278037號函說明 ，本案係經彰化縣政府於74年9月6日公告徵收，相關之發放 補償費通知等資料因年代久遠，查無相關案卷，確已佚失。 惟要求其於數十年後，舉證其當時已於公告期滿15日內通知 被徵收土地所有權人領款，在客觀上似有其困難，基於舉證 困難之考量，徵收機關就補償費已如期發放之事實，所為之 舉證，應採間接資料佐證認定標準。
4.原告主張彰化縣政府委託發放補償費之彰化市公所未於公告 期滿後15日內發給補償費，系爭土地徵收處分已失其效力云 云，經彰化縣政府109年5月29日府地權字第1090170904號函 查復說明，本案徵收當時為方便民眾領補償費，該府遂以74 年9月4日144486號函及同年10月5日74彰府地權字第24109號 函委由彰化市公所於同年10月12日辦理發放作業，原所有權 人劉金池君雖已於74年3月25日死亡，惟迄通知領價時尚未 辦理繼承登記，依前揭當時規定係依據登記簿資料通知原告 等人先父劉金池等所有權人領價，查當時已領價並取得計有 21筆土地，足資證明本案確於公告期滿15日內發給補償費， 且系爭土地之其他相同住址之共有人劉清水君等5人皆已領 價，難謂有未收到通知情形。
5.系爭土地之補償費雖未為提存，然依最高行政法院97年2月 份庭長法官聯席會議決議，直轄市或縣（市）地政機關如已 合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能 受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地 核准案並不因此失其效力。
6.至原告主張本案若已發給補償費完竣，應於1個月內將土地 列冊送地政事務所辦理所有權移轉登記一節，是否符合徵收 失效之要件與是否辦理所有權移轉登記，應屬二事。且案經 彰化縣政府查復，本案前以74年11月26日以彰府地權字第16 7770號函送具領補償費聯單等相關資料至彰化地政事務所據 以繕造登記申請書及列冊用印後辦理所有權移轉登記，並於 該文內敘明系爭土地業主劉金池君未領補償費，俟彰化市公 所辦理提存後再行辦理移轉登記手續。後經該府於107年清 查本案土地已徵收未辦產權移轉登記之土地，發現系爭土地 尚未領價及並查無提存資料，爰通知原告等領取補償費，因 逾期未領，該府遂依土地徵收條例第26條規定存入徵收補償 費302專戶，復於108年4月11日辦竣徵收登記等語。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、獨立參加人彰化市公所主張要旨及聲明：
㈠主張要旨：
1.依行為時土地法第233條前段、第237條規定、司法院院字第 2704號及釋字第110號解釋、最高行政法院97年2月份庭長法 官聯席會議決議、行政訴訟法第6條第3項規定可知，法律關 係因行政處分發生者，若當事人對於行政處分之適法性存有 爭議，本得提起撤銷訴訟請求救濟而怠於提起，聽任行政處 分確定，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行政處分 而生之法律關係成立或不成立（包括存在或不存在），將使 行政處分之效力永遠處於不確定之狀態，不惟訴願及撤銷訴 訟成為多餘，且有害法律秩序之安定，故當事人可得提起撤 銷訴訟而不提起，卻提起確認之訴者，應認其訴欠缺確認利 益，無保護必要。本件原告以彰化市公所未依規定於法定期 間內發給土地徵收補償費，主張核准徵收處分就系爭土地持 分部分已失其效力，而以內政部為被告，提起本訴。惟查， 原告起訴時業已陳明，其係接獲彰化縣政府108年1月1府地 權字第1080019237號函，該函載明：「主旨：訂於108年1月 28日上午9時至下午3時整止，辦理發放『彰化市三民路末端 工程』徵收土地徵收補償費，台端應領補償費如附補償費聯 單影本，請依序到本府、本縣彰化地政事務所、臺灣土地銀 行彰化分行等處辦理領款手續」等語，原告接獲彰化縣政府 上開通知領取被徵收土地徵收補償費函，而對系爭核准徵收 處分適法性存有爭議，本得經由訴願程序後，循序提起撤銷 訴訟，其未提起撤銷訴訟卻提起本件確認徵收法律關係不存 在之訴訟，依上開說明，其確認訴訟之權利保護要件，已有 欠缺。
2.有關「徵收處分未於公告期滿15日內發款而失效」，法律並 無明定主張此等權利之法定期間，倘任一筆被徵收土地之所 有權人均在相隔多年後提起上開請求，不僅在證據資料上調 查困難，且有礙現行法秩序之安定，故現今司法實務上均承 認主張徵收失效或無效者，應有「權利失效理論」適用之餘 地。按行政程序法第8條、民法第148條第2項有關誠信原則 之規定雖屬關於私法關係或行政行為之規範，惟依改制前行 政法院52年度判字第345號判決，誠信原則亦及於公法上之 法律關係。而所謂「權利失效」，則係源自公法誠實信用原 則之制度，其係指實體法或程序法上之權利人，於其權利成 立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況 得推論已放棄之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。 故權利失效制度是於消滅時效及除斥期間外，另一限制權利
行使之獨立制度，其除須有權利人相當期間不行使權利之事 實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利 人不再行使其權利，致權利之再為行使有違誠信原則。經查 ：
⑴本件徵收案件係74年間經核准徵收並公告，依原告說明， 其等於被繼承人劉金池過世後，有委託地政士代辦繼承登 記，則究竟劉金池遺留若干遺產，其等委託之地政士有無 辦妥繼承登記，原告自應負監管責任，然依原告起訴狀自 承是於107年間有第三人表示要購買系爭土地之持分才申 請補發權狀始知系爭土地有被徵收一事，然原告於收受彰 化縣政府通知領取補償費之函文後，並未曾主張徵收之程 序及效力有瑕疵，而是陳情要依市價或公告現值補償。 ⑵系爭土地原為農田，於73年9月20日之航照圖可看出已有開 闢為道路之路型，於74年7月6日拍攝之航照圖，建國南路 已開闢完成，並劃設有雙向道分隔標線，而三民路則是在 75年5月14日即已完成開闢。又當時劉漢彰、劉鴻達、劉 信邦戶籍地址都是在彰化市下廍里，且劉金池遺留之26-4 地號土地是坐落在建國南路旁，鄰近現今彰化市三民路靠 近建國南路交叉路口處。以原告等人的住所地都是在三民 路及建國南路附近，而三民路及建國南路的開闢開通由彰 化市區往北通往省道的重要道路，且彰化市公所為設置建 國路與三民路T字交岔口末端臨時安全設施（需用土地地 號為牛稠子小段26-5、26-3地號），於74年12月5日召開 無償借用臨時安全設施用地協調會，當時劉信邦有參與該 次會議，合理推論，原告等當已知悉系爭土地被徵收並闢 為道路一事。
⑶依原告提出劉金池之子劉信福之繼承人曾桂美等人之遺產 分割協議書，其上記載系爭土地已公告徵收禁止移轉（實 則於94年12月26日已辦妥繼承登記），補償費由曾桂美領 取，可見原告等人確實知悉有系爭土地遺產，且已被公告 徵收，並無原告所稱不知劉金池有遺留此案二筆土地遺產 情事。
⑷原告自74年至107年之33年期間內，從未清理其等之父劉金 池之遺產，亦不曾主張「公告後15日內發放徵收補償費」 之瑕疵，原徵收主管機關及需用土地人，亦足以因原土地 所有權人及其繼承人之長時間未行使權利，而相信其等不 再行使其權利，是原告於35年後再以系爭土地補償費有未 於公告之15日內發給情事，主張系爭土地徵收案失其效力 云云，則原告此權利之行使顯有違誠信原則，本於前述權 利失效之法理，應認原告「主張徵收失效」此一權利之行
使不生行使之效力。故原告起訴請求確認徵收法律關係不 存在，自無理由。
3.彰化市公所於74年間辦理系爭土地徵收時，是否於15日內發 放補償費完竣、應由何人負舉證責任：
⑴依司法院院字第2704號、釋字第110號、第516號解釋意旨 及最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議意旨、 同院93年度判字第718號、104年度判字第142號判決意旨 及臺北高等行政法院106年度訴更一字第90號判決意旨， 本件被告雖因年代久遠資料散失而無法提出直接證據，惟 依被告所提之間接事證，足可推認於74年間辦理徵收補償 時，已使受補償人處於隨時可領取之狀態，且其事實認定 ，並不違反證據法則、經驗法則及論理法則。據此，應認 被告已負其舉證責任。又本件原告所提為「確認徵收法律 關係不存在」之訴，不論其涉及公益之程度，若已證據調 查窮盡，要件事實仍處真偽不明時，原告仍應負客觀的舉 證責任（參見行政訴訟法第136條規定、該條立法理由說 明及民事訴訟法第277條規定）。惟本件原告就發放徵收 補償費並未提出對其有利之具體事證（如取消發價或補償 費緩發等相關事證），自不得僅因被告查無通知劉金池或 原告領取補償費，或查無原告等人已領取補償費之資料， 即認系爭土地未完成通知領款程序。
⑵次依最高行政法院97年度2月份庭長法官聯席會議決議，土 地法第237條之規定僅係於應受補償人拒絕受領或不能受 領及應受補償人所在地不明時，「得」將款額提存待領， 而非「應」辦理提存。因此辦理提存既非行政機關之義務 ，則不論有無辦理提存皆不影響系爭土地核准徵收之效力 。
4.徵收處分並無失效情事，且原告應已領取補償費： ⑴按「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責 任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限 。」民事訴訟法第277條定有明文。就負舉證責任之當事 人而言，因有舉證困難之問題，如嚴守該條所定之原則， 將產生不公平之結果，法院自得斟酌各情，依該條但書規 定，為舉證責任之轉換，或降低舉證人應負舉證之證明度 ，以維公平正義。苟依當事人所提出之相關證據，本於經 驗法則，並適用上開但書規定，可推知其主張之事實為真 實者，應認其已有提出適當之證明。又訴訟法上之證據， 並不以直接證據為限，苟間接事實之本身，具有判斷直接 事實存在之作用，亦有證據之機能（間接證據）。 ⑵本件徵收處分發生於74年間，迄今已逾36年，年代久遠，
人物全非。稽諸政府機關就檔案保存有一定年限（檔案法 第10條、第12條參照），如相關資料已逾年限而銷燬，即 難查考。參加人經清查後發現：
①本件徵收案係於74年間核准徵收、公告徵收及辦理補償 費發放手續，此有臺灣省政府地政處「彰化市公所為辦 理三民路末段工程申請徵收」案卷及被告提出之附件可 參。而本件徵收案，徵收之土地包含原告繼承之系爭土 地之持分在內，共多達23筆，相關土地所有權人共69人 次。
②彰化縣政府為辦理發放徵收補償費，定期74年10月12日 發放，除通知彰化地政事務所、稅捐稽徵處派員參加外 ，並將副本抄送彰化市公所準備場所及派員參加發放作 業，彰化市公所於收到上開通知後，即發文通知承辦銀 行臺灣銀行彰化分行派員參加。補償費發放結果，除劉 金池外，其餘相關土地所有權人均已領取補償費完畢， 甚至與劉金池同地址戶之土地所有權人劉清水、劉炳榮 、劉炳輝、劉葉桂、劉瑞等共有人，亦已領取補償費。 彰化市公所於發放作業完畢後，即於74年11月21日以七 四彰市工字第35445號函將補償費清冊檢送給彰化縣政 府，文中特別說明：「另劉金池兩筆未領土地補償費（