高雄高等行政法院判決
109年度訴字第392號
民國110年11月17日辯論終結
原 告 林永賜
訴訟代理人 李永裕 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 張聰德
林智偉
上列當事人間都市計畫事件，原告不服臺南市政府中華民國109
年12月22日府法濟字第1091565955號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
(一)緣原告所有臺南市○○區○○段937、938、939（109年逕為分割 為939、939-2）、941（109年逕為分割為941、941-2）地號 等4筆土地，位於臺南市○○區細部計畫A15區，依據被告民國 72年10月5日南市工都字第69232號公告、同年月6日發布實 施之「變更臺南市主要計畫通盤檢討案」，由「農漁區」變 更為「低密度住宅區」，附帶條件應儘可能以市地重劃方式 辦理，以取得公共設施用地；嗣被告90年8月14日90南市都 計字第055063號公告、同年月16日發布實施之「擬定臺南市 ○○區（和順地區原農漁區變更為住宅區）細部計畫案」，將 上開原告所有4筆土地劃為「住二」住宅區（第2種住宅區） ；嗣被告102年10月17日府都綜字第1020915623B號公告、同 年月21日生效之「變更臺南市○○區都市計畫（細部計畫）通 盤檢討案」，將上開原告所有4筆土地調整編號為「住四-1 」，仍維持以市地重劃方式開發。嗣被告擬定「變更臺南市 ○○區細部計畫A15區（和順地區原農漁區變更為住宅區）尚 未完成整體開發地區專案通盤檢討案」計畫書（下稱系爭都 市計畫），並於106年12月7日召開系爭都市計畫公開展覽說 明會，原告提出陳情表示欲將上開4筆土地剔除重劃，案經1 07年9月25日臺南市都市計畫委員會第74次會議討論結果， 認上開4筆土地中僅939地號部分土地（即109年逕為分割後 之939地號）、941地號部分土地（即109年逕為分割後之941 地號）等2筆土地，前於80年11月11日經原告經營之新棒企
業有限公司（下稱新棒公司）申請建造執照，為合法建物坐 落土地，依臺南市○○區都市計畫解除整體開發處理原則第2 點第1項第2款、第3點及第5點第1款規定，決議將合法建物 登記所在939地號部分土地、941地號部分土地解除重劃並變 更使用分區為「住一」，其餘部分（即109年逕為分割後之9 39-2、941-2地號土地及937、938地號土地）仍維持原使用 分區並應參與重劃，被告並據以於108年11月27日以府都綜 字第1081202442A號公告（原處分卷第9頁）系爭都市計畫， 並訂於同年月28日生效。
(二)嗣原告於109年9月11日向被告所屬都市發展局、地政局等機 關提出陳情書，主張其所有臺南市○○區安西段939-2、941-2 地號土地（下稱系爭土地）於90年細部計畫實施以前即為合 法建築基地，請求將系爭土地剔除重劃，成為合法「住一」 建地，經被告所屬都市發展局以109年10月13日南市都綜字 第1091196771號書函復略以：「說明：……二、臺端所述本府 於106年12月7日下午3時假臺南市○○區公所4樓禮堂舉辦『變 更臺南市○○區細部計畫A15區（和順地區原農漁區變更為住 宅區）尚未完成整體開發地區專案通盤檢討案』公開展覽說 明會所提供之文件（包括宣傳單及公開展覽草案簡要說明） 係簡要說明該都市計畫公開展覽草案內容。依都市計畫法規 定之法定程序，該都市計畫案書、圖內容須經本市都市計畫 委員會審議完成後，依本府公告發布實施內容為準，合先敘 明。三、查本府業以108年11月27日府都綜字第1081202442A 號公告『變更臺南市○○區細部計畫A15區（和順地區原農漁區 變更為住宅區）尚未完成整體開發地區專案通盤檢討案』自1 08年11月28日零時起發布實施生效，依據該通檢案計畫書變 更第5案之變更理由及備註內容已敘明變更為『住一』住宅區 之範圍：『依原建物登記所在安西段939-1及941地號範圍解 除重劃，調整分區為「住一」，解除其附帶條件規定。』、『 1、減除重劃範圍地號：安西段939（部分）、941（部分） ，依地籍合併前範圍予以刪除。2、依地籍合併前申請建築 之土地面積為666.15平方公尺。』上開解除重劃範圍係依原 建物建築執照登載之地號範圍，非依細部計畫發布實施日期 之地號範圍。……。」等語。原告不服上開被告所屬都市發展 局109年10月13日函文，提起訴願，遭被告109年12月22日府 法濟字第1091565955號訴願決定書以上開被告所屬都市發展 局書函非行政處分為由，決定不受理，原告仍表不服，遂提 起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、本件原告係提起課予義務訴願，被告不察，誤以為原告是提 起撤銷訴訟，被告訴願審議委員會也誤以為原告是提起撤銷 訴願，遽而為訴願不受理決定，均顯有違誤，應予撤銷。 2、依據整體開發地區檢討處理原則，土地上有合法建物存在者 ，該整筆土地均應從重劃範圍內剔除，本件原告所有土地其 上有合法建物，原本應該從重劃範圍內剔除，然被告卻將原 告土地逕為分割，造成分割地號後的土地，其上沒有合法建 物，並以此為由將該部分土地納入重劃範圍內，被告所為自 有違誤：
(1)原告在臺南市安南區安西段939及941地號土地上有合法建物 存在，此為被告不爭執之事實，被告並將上開原告所有之臺 南市安南區安西段939及941地號土地，從重劃範圍內剔除。 (2)然而本件的問題是，原告合法建物所坐落之土地，在84年時 ，臺南市安南區安西段941及941-1地號土地，合併成為同段 941地號1筆土地；另外原告合法建物所坐落之土地，在88年 時，臺南市安南區安西段939及939-1地號土地，合併成為同 段939地號1筆土地。換言之，在84年及88年時，原告合法建 物所坐落之土地，就是臺南市安南區安西段939及941地號等 2筆土地。
(3)依據「臺南市安南區都市計畫解除整體開發處理原則」第3 點前段規定：「解除整體開發範圍依合法建物建築完成日期 所在地號整筆土地為原則。」而原告之合法建物所坐落之土 地，就是臺南市安南區安西段939及941地號等2筆土地。但 是被告卻在109年將原告所有臺南市安南區安西段939地號土 地，逕為分割成為939及939-2地號等2筆土地，亦將原告所 有同段941地號土地，逕為分割成為941及941-2地號等2筆土 地，並進而將分割後之939及941地號土地從重劃範圍內剔除 ，另外將分割後之939-2及941-2地號土地納入重劃範圍，被 告所為自有違誤。
(二)聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應作成就原告所有臺南市安南區安西段939-2、941-2地 號土地自「變更臺南市安南區細部計畫A15區（和順地區原 農漁區變更為住宅區）尚未完成整體開發地區專案通盤檢討 案」都市計畫內解除重劃之處分。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、原告未經訴願程序逕對系爭都市計畫起訴，不合行政訴訟法 之規定，其程序不合法，應予駁回：
(1)按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或 提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不 為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）修 正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，不適用修正行政訴 訟法第2編第5章都市計畫審查程序之規定。（第2項）修正 行政訴訟法施行前發布之都市計畫，具行政處分性質者，於 修正行政訴訟法施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處 分之訴訟程序。」行政訴訟法第4條第1項及同法施行法第14 條之5定有明文。查行政訴訟法增訂「都市計畫審查程序」 專章，新增條文於109年1月15日經總統公布，司法院訂自同 年7月1日施行，是以修正行政訴訟法施行前已發布之都市計 畫，具行政處分之性質者，參照司法院釋字第156號、第742 號解釋之意旨，於修正行政訴訟法施行後，當事人仍應適用 訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之規定尋求救濟。 (2)經查，系爭都市計畫係被告於108年11月27日以府都綜字第1 081202442A號公告，並自同年月28日零時起生效，核為109 年7月1日行政訴訟法修正施行前已發布之都市計畫，原告應 依訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之規定尋求救濟。 (3)另查原告不服被告所屬都市發展局109年10月13日南市都綜 字第1091196771號函復有關都市計畫法定程序及系爭土地解 除重劃範圍之說明，經查上開函文僅係向原告說明都市計畫 法定程序及已發布實施都市計畫案之內容，並未對原告發生 任何法律上效果而發生規制作用，其性質屬「觀念通知」， 並非行政處分，原告逕自對之提起行政訴訟，應為不合法。 2、系爭都市計畫並無侵害原告權益，並儘量避免影響其他土地 所有權人權益：
(1)因參與市地重劃開發之土地將減少約45％至50％土地作為重劃 負擔，故都市計畫給予市地重劃範圍之土地較建成區之土地 更高之容積率。解除市地重劃後，因土地所有權人將免除或 減少45％至50％土地之重劃負擔，是比照同一細部計畫區之建 成區住宅區建築強度，並無不當。
(2)查系爭土地位於臺南市安南區細部計畫A15區，係於72年10 月6日由「農漁區」變更為「低密度住宅區」，附帶條件規 定應儘可能以市地重劃方式辦理，以取得公共設施用地；90 年8月16日發布實施「擬定臺南市安南區（和順地區原農漁 區變更為住宅區）細部計畫案」將系爭土地劃為「住二」住 宅區（第2種住宅區），規定應以市地重劃方式開發；102年 10月17日公告發布實施、同年月21日生效之「變更臺南市安 南區都市計畫（細部計畫）通盤檢討案」調整編號為「住四 -1」，仍維持以市地重劃方式開發。故辦理市地重劃之目的
係由原農漁區變更為住宅區之土地共同負擔公共設施用地及 開闢費用，一旦其中有土地免除重劃負擔，則位處同一重劃 地區內之其他土地將相對增加重劃負擔，因此檢討將部分土 地解除重劃必須審慎嚴謹，應以合法建物得以保留為限，不 容許以合併地籍為由增加解除重劃面積來獲取個人利益，而 侵害其他土地所有權人權益。且系爭土地細部計畫分區於系 爭都市計畫108年11月27日公告、同年月28日生效前，皆為 「住四-1」，並規定應以市地重劃方式開發，而上開72年、 90年、102年都市計畫案均已發布多年確定在案，已逾可提 起行政救濟之法定期間。原告之訴，在程序上不合法，應予 以駁回。
(3)又查，系爭土地於72年起，即變更為住宅區土地，原即不應 作為「作業廠房」之使用。依據原告提供之使用執照及建造 執照所載合法建築物為1層2棟1戶，用途及面積為辦公室43. 28㎡及車棚35.70㎡，建築面積共78.98㎡，建築基地面積248.2 5㎡。系爭都市計畫依建造執照所載合法建物所在地即安西段 939-1地號（現為939地號）（面積570.62㎡）及941地號（面 積95.53㎡）土地全部範圍合計666.15㎡解除重劃並變更為「 住一」住宅區之面積，已足供原告之新棒公司申請合法作業 廠房建築使用。
(4)至於原告聲稱84年及88年申請擴大公司建築基地，得到臺南 市安南地政事務所（下稱安南地政事務所）的核准云云。按 「本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應 留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合 併為1宗。」「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主 管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或 拆除。」建築法第11條第1項及第25條第1項分別定有明文。 由上可知，安南地政事務所並非核准建築基地之權責機關， 其於84年、88年僅係辦理地籍合併，並無核准擴大新棒公司 建築基地之權力。是原告申請合併增加之任何土地（如系爭 土地）或原告所有之其他土地既非屬81年被告所屬工務局核 准建築執照之建築基地，亦與維護其建築面積共78.98㎡之合 法建物無關。
3、原告之主張並無法律依據：
(1)按「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前， 應於各該直轄市、縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開 展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及 地點刊登新聞紙或新聞電子報周知；任何公民或團體得於公 開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府 提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同
審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「細部計畫 擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與 主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管 直轄市、縣（市）政府核定實施。」「主要計畫及細部計畫 之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事 項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」都 市計畫法第19條第1項、第23條第1項及第28條分別定有明文 。準此可知，被告辦理都市計畫（草案）擬定後，送臺南市 都市計畫委員會審議前，應於被告及臺南市安南區公所公開 展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及 地點刊登新聞紙或新聞電子報周知；任何公民或團體得於公 開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向被告提出 意見，由該臺南市都市計畫委員會予以參考審議；都市計畫 （草案）及公民或團體陳情意見經臺南市都市計畫委員會審 議完成後，由被告核定實施，此乃都市計畫法所規定之法定 程序。故原告於被告辦理都市計畫（草案）公開展覽期間已 提出陳情意見（陳情將原告「住四-1」土地解除重劃並變更 為「住一」），並經臺南市都市計畫委員會審議完成，由被 告核定及發布實施在案，都市計畫法定程序業已完成。況查 ，並無法律規定系爭土地及原告其他土地應剔除重劃並變更 為「住一」或「住四」，系爭都市計畫並無違法。 (2)原告所稱「依法」係依據被告於106年12月7日下午3時假臺 南市安南區公所4樓禮堂舉辦系爭都市計畫公開展覽說明會 所提供之文件（包括宣傳單及公開展覽草案簡要說明），上 開文件僅係都市計畫草案依都市計畫法第19條規定於辦理公 開展覽時，將公開展覽及說明會之日期及地點廣為周知，並 簡要說明計畫草案內容，尚未生法律效力。按上開都市計畫 法規定，任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明 姓名或名稱及地址，向被告提出意見，由臺南市都市計畫委 員會予以參考審議。該都市計畫案書、圖內容須經臺南市都 市計畫委員會審議完成後，依被告公告發布實施內容為準。 (3)另原告所引據之系爭都市計畫第6章「臺南市安南區都市計 畫解除整體開發處理原則」，係說明被告辦理臺南市安南區 都市計畫專案通盤檢討時，所採取之通案性解除整體開發處 理原則，與都市計畫草案及公民或團體陳情意見一併提供臺 南市都市計畫委員會參考審議，經臺南市都市計畫委員會審 議完成後，再由被告據予核定及發布實施，始依法產生效力 。故上開處理原則並非原告得據以申請解除市地重劃之「公 法上請求權基礎」。
(4)另查原告主張其所有安西段937、938、939、939-2、941、9
41-2地號土地應比照其西邊緊鄰之慈雲社區老部落安西段94 2、943、950、962、975地號土地辦理，使用分區列為「住 四」、基準建蔽率60％、基準容積率180％云云。惟查上述安 西段942、943、950、962、975地號土地係位於臺南市安南 區細部計畫A9區，與上開原告所有土地所在細部計畫A 15區 規定不同，自無從比照辦理。又原告主張其所有安西段937 、938、939-2、941-2地號土地東邊安西段2104-1、2104-14 地號土地，與上開原告所有土地均位於A15區，早於106年以 前，建造新建物且出售完畢，請求將其所有安西段937、938 、939-2、941-2地號土地剔除重劃，依法列為「住四」建地 云云。惟查，上述安西段2104-1、2104-14地號土地固為A15 區「住四」之市地重劃區土地，然已完成市地重劃開發（計 扣重劃負擔後配回土地）後建築使用，而上開原告所有土地 從未參與重劃開發，今訴求剔除重劃以建築使用，顯然不符 合公平原則。故原告所稱之「依法」均無法律依據。 4、按都市計畫法第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後 ，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至 少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要 之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。……。 」系爭都市計畫於108年發布實施後，目前被告刻正辦理臺 南市安南區細部計畫通盤檢討中，若原告能提出系爭土地上 其他建物之建造執照、建物登記或其他「合法建物證明文件 」，自得依都市計畫法第19條規定向被告提出意見，俾提交 臺南市都市計畫委員會予以參考審議，以符合都市計畫土地 使用分區變更之法定程序，併此敘明。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)被告所屬都市發展局109年10月13日南市都綜字第109119677 1號書函是否為行政處分？
(二)原告主張本件原處分為「臺南市政府都市發展局109年10月1 3日南市都綜字第1091196771號函」，卻以「臺南市政府」 為被告，被告當事人是否適格？
(三)原告有無請求被告作成將其所有系爭土地自系爭都市計畫內 解除重劃處分之公法上請求權？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被 告72年10月5日南市工都字第69232號公告、同年月6日發布 實施之「變更臺南市主要計畫通盤檢討案」節本（原處分卷 第137-142頁）、被告90年8月14日90南市都計字第055063號
公告、同年月16日發布實施之「擬定臺南市○○區（和順地區 原農漁區變更為住宅區）細部計畫案」節本（原處分卷第14 3-150頁）、被告102年10月17日府都綜字第1020915623B號 公告、同年月21日生效之「變更臺南市○○區都市計畫（細部 計畫）通盤檢討案」節本（原處分卷第151-156頁）、系爭 都市計畫（原處分卷第9-101頁）、107年9月25日臺南市都 市計畫委員會第74次會議紀錄節本（原處分卷第110-114頁 ）、人民或團體陳情意見綜理表（原處分卷第119頁）、原 告109年9月11日陳情書（本院卷第19-21頁）、被告所屬都 市發展局109年10月13日南市都綜字第1091196771號書函（ 本院卷第25-26頁）、原告訴願書（訴願卷第203-205頁）、 被告109年12月22日府法濟字第1091565955號訴願決定書（ 本院卷第219-222頁）附卷可稽，堪予認定。(二)關於原告訴之聲明第1項「訴願決定及原處分均撤銷」部分 ：
1、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定 駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正： ……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第10 7條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之 違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願 法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定， 或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提 起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依 法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其 權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法 院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分 之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之 案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者， 經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處 分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」同法第4條第1項及 第5條亦有明文。由上可見，撤銷訴訟須以行政處分存在為 前提，如以非屬行政處分為標的訴請撤銷，即屬起訴不備程 序要件，顯非合法且無從補正，應以裁定駁回。而所謂行政 處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或 其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而 言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之 規定可明。又人民提起課予義務訴訟，必須其依法申請之案 件經主管機關拒絕或駁回處分，復踐行訴願程序，仍未獲得 滿足之決定，始具備課予義務訴訟之特別合法要件（實體判 決要件）。而所謂「依法申請」係指人民依現行法規賦予之
請求權，向該管權限機關提出申請而言。若行政機關對於人 民陳情案件在其權限範圍內闡述法令規定意旨，並告知其正 確法律救濟途徑，因非就權限業務事項對人民申請事項行使 公權力為決定，並無規制任何法律效果，性質上僅屬觀念通 知，並非行政處分。是以，人民無論就非屬行政處分之函文 提起撤銷訴訟請求撤銷，或提起課予義務訴訟，請求撤銷該 函文，並進而請求該機關作成准予申請之處分，均屬不備起 訴合法之程序要件，且無從命補正，行政法院應以裁定駁回 之。至於行政程序法第168條規定：「人民對於行政興革之 建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維 護，得向主管機關陳情。」乃予人民對於行政事項，表述其 主觀上之意見，俾主管機關就相關行政事項作為修正或改進 現行作法參考，而接受陳情之行政機關對其陳情予以回覆， 並無規制法律效果，自非行政處分，為陳情之人民縱使不滿 意，仍不得依行政訴訟法第4條或第5條規定提起行政訴訟救 濟（最高行政法院109年度裁字第2390號裁定意旨參照）。 2、又按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄 市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本法用語定義如 左：一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要 計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係指依 第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都 市計畫之依據。」「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之 程序為之。」「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市 公所依下列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬 定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所 擬定，必要時，得由縣政府擬定之。」「主要計畫擬定後， 應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。 其依第13條、第14條規定由內政部或縣（市）政府訂定或擬 定之計畫，應先分別徵求有關縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄 市公所之意見，以供參考。」「主要計畫擬定後，送該管政 府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府 及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將 公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙或新聞電子報周 知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名 或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫 委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內 政部核定之。」「主要計畫應依下列規定分別層報核定之： ……二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。」「主 要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）政府應於接 到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫
圖發布實施，並應將發布地點及日期刊登新聞紙或新聞電子 報周知。」「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定 由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由 內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核 定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及 發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21 條規定辦理。」「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議 、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19 條至第21條及第23條之規定辦理。」都市計畫法第4條、第7 條第1款、第2款、第8條、第13條第1款、第18條、第19條第 1項、第20條第1項第2款、第21條第1項、第23條第1項、第5 項及第28條分別定有明文。由上開規定可知：(1)都市計畫 ，無論是主要計畫或細部計畫，其擬定及變更，均應依都市 計畫法所定之程序為之。(2)主要計畫及細部計畫之變更， 其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，均應 分別依照擬定之程序，即都市計畫法第19條至第21條及第23 條之規定辦理。(3)都市計畫無論是主要計畫或細部計畫， 於計畫擬定後，應先送由該管都市計畫委員會審議，於審議 前，應先公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說 明會之日期及地點刊登新聞紙等周知；而任何公民或團體得 均於公開展覽期間內，以書面向該管政府提出意見，由該管 政府都市計畫委員會予以參考審議；最後該管政府連同審議 結果及都市計畫一併報請內政部核定之（主要計畫），或自 為核定（細部計畫）（最高行政法院109年度判字第290號判 決意旨參照）。
3、經查，本件系爭都市計畫為細部計畫通盤檢討變更，係由被 告擬定，提交臺南市都市計畫委員會審議通過後，自行核定 實施，有臺南市變更都市計畫審核摘要表附原處分卷（第11 頁）足稽。次查，本件原告於109年9月11日向被告所屬都市 發展局、地政局等機關提出陳情書，主張其所有系爭土地於 90年細部計畫實施以前即為合法建築基地，請求將系爭土地 剔除重劃，成為合法「住一」建地，經被告所屬都市發展局 以109年10月13日南市都綜字第1091196771號書函復略以： 「說明：……二、臺端所述本府於106年12月7日下午3時假臺 南市安南區公所4樓禮堂舉辦『變更臺南市安南區細部計畫A1 5區（和順地區原農漁區變更為住宅區）尚未完成整體開發 地區專案通盤檢討案』公開展覽說明會所提供之文件（包括 宣傳單及公開展覽草案簡要說明）係簡要說明該都市計畫公 開展覽草案內容。依都市計畫法規定之法定程序，該都市計 畫案書、圖內容須經本市都市計畫委員會審議完成後，依本
府公告發布實施內容為準，合先敘明。三、查本府業以108 年11月27日府都綜字第1081202442A號公告『變更臺南市安南 區細部計畫A15區（和順地區原農漁區變更為住宅區）尚未 完成整體開發地區專案通盤檢討案』自108年11月28日零時起 發布實施生效，依據該通檢案計畫書變更第5案之變更理由 及備註內容已敘明變更為『住一』住宅區之範圍：『依原建物 登記所在安西段939-1及941地號範圍解除重劃，調整分區為 「住一」，解除其附帶條件規定。』、『1、減除重劃範圍地 號：安西段939（部分）、941（部分），依地籍合併前範圍 予以刪除。2、依地籍合併前申請建築之土地面積為666.15 平方公尺。』上開解除重劃範圍係依原建物建築執照登載之 地號範圍，非依細部計畫發布實施日期之地號範圍。四、另 依本市『臺南市安南區都市計畫解除整體開發處理原則』第3 點規定：『解除整體開發範圍依合法建物建築完成日期所在 地號整筆土地為原則，但臺南市都市計畫委員會得對於建物 佔土地面積比例過小及其他特殊情形另為決議。』，提供臺 端參考。」等語。核本件系爭都市計畫之核定機關為被告， 並非被告所屬都市發展局，該局並無變更系爭都市計畫之權 限，且觀諸上開書函之內容，實係被告所屬都市發展局援引 系爭都市計畫變更內容就原告陳情事項予以說明，不因該說 明而對原告生任何法律效果，揆諸前揭規定及說明，自非行 政處分。惟原告對之提起訴願，自非法之所許，訴願決定以 上開書函非行政處分予以不受理決定，並無違誤，原告對之 提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補 正，應予駁回。
4、復按「（第1項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政 法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期 間先命補正：……（第2項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告 於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定」行政訴訟法第107 條第1項及第2項定有明文。而撤銷訴訟之適格被告機關，依 同法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列 機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處 分時，為撤銷或變更之機關。」換言之，只要經訴願程序而 提起撤銷訴訟者，訴願決定未撤銷或變更原處分時，不論訴 願決定駁回其訴願或為訴願不受理之決定，都應以原處分機 關為撤銷訴訟之適格被告機關，否則，此等誤列被告機關而 對不適格被告所提撤銷訴訟，依行政訴訟法第107條第2項準 用同條第1項、第131條規定，經審判長或受命法官於準備程 序中命補正而不補正者，其訴即不合法。
5、經查，本件原告不服被告所屬都市發展局109年10月13日南
市都綜字第1091196771號書函，提起訴願，遭被告109年12 月22日府法濟字第1091565955號訴願決定書以上開被告所屬 都市發展局函文非行政處分為由，決定不受理，遂提起本件 行政訴訟，並請求撤銷訴願決定及原處分，依行政訴訟法第 24條第1款規定，應以原處分機關即被告所屬都市發展局為 被告，然原告卻以訴願機關臺南市政府為被告，且經本院審 判長於110年11月17日本院行言詞辯論程序時闡明並向原告 確認其真意，原告仍堅持以「臺南市政府」為被告，並主張 被告所屬都市發展局109年10月13日南市都綜字第109119677 1號書函就代表被告所為的意思表示（本院卷第345-346頁） ，足認原告就誤列被告拒為補正，核有被告當事人不適格之 情形，其訴為不合法，依前揭行政訴訟法第107條第2項規定 ，自應予以駁回。
(三)關於原告訴之聲明第2項「被告應作成就原告所有系爭土地 自系爭都市計畫內解除重劃之處分」部分：
1、按修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，不適用修正行 政訴訟法第2編第5章都市計畫審查程序之規定，惟修正行政 訴訟法施行前發布之都市計畫，具行政處分性質者，於修正 行政訴訟法施行後，仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之 訴訟程序，行政訴訟法施行法第14條之5定有明文。又「主 管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限 制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政 處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭 受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資 救濟，……。」「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤 檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政 處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可 得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟 之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟 ，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋 字第156號解釋應予補充。都市計畫之訂定（含定期通盤檢 討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布 之日起2年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫， 認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾 期未增訂，自本解釋公布之日起2年後發布之都市計畫（含 定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法 有關違法行政處分之救濟規定。」業經司法院釋字第156號 及第742號解釋分別闡釋甚明。是以，都市計畫定期通盤檢 討公告內個別項目之具體內容，如直接限制一定區域內特定 人或可得確定多數人之權益或增加負擔，自上開解釋公布之
日（105年12月9日）起2年後，至109年7月1日增訂施行行政 訴訟法第2編第5章都市計畫審查程序時止發布之都市計畫（ 含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟 法有關違法行政處分之救濟規定，合先敘明。
2、次按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方 機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作 為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後， 得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容 之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其 依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違 法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關 應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」準此可 知，提起課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為 要件，所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令（含法律 、法規命令及自治規章）之規定，有向該管行政機關請求就 某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處 分之權利者而言。而課予義務訴訟旨在就人民依法向行政機 關申請作成行政處分，因未獲滿足所形成之公法上爭議提供 救濟途徑，故當事人僅須主張其就請求行政機關作成之處分 ，曾經由行政程序向行政機關提出而未獲滿足，並踐行訴願
, 台灣公司情報網