臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1500號
110年10月28日辯論終結
原 告 陳新傳
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）
訴訟代理人 陳河泉 律師
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國109年1
0月27日台內訴字第1090055279號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告於坐落桃園市龜山區大埔段496、497、498、499、500 、503地號等6筆位屬林口特定區都市計畫保護區之土地(下 稱系爭土地)興建建物、鋪設地坪。經被告所屬都市發展局 函請桃園市龜山區公所協助調查，經該所以民國109年4月17 日桃市龜工字第1090012400號函查報違規事證，被告嗣以10 9年5月8日府都行字第1090112375號函請原告及其他土地所 有權人陳述意見，原告於109年5月18日陳述意見，主張其居 住於現地係自祖先來臺定居將近200年迄今；其餘土地所有 權人則均分別表示非其等所為或為原告所為等語，被告遂以 109年6月1日府都行字第1090134008號函請原告提供既存建 物之航照圖、房屋稅籍或合法建築證明等相關文件，原告則 於109年6月10日再次陳述意見並提供房屋稅籍證明書、94年 航照圖等資料。被告審認前開資料無法佐證地上建物為59年 11月30日發布都市計畫前已存在，復經被告於109年8月6日 進行現勘確認違規範圍及面積後，認定原告於屬於林口特定 區都市計畫保護區之系爭土地上興建建物、鋪設地坪等使用 （下稱系爭使用行為），面積約3,000平方公尺，違反都市 計畫使用分區管制規定，乃依都市計畫法第79條第1項、都 市計畫法桃園市施行細則第28條及被告處理違反都市計畫法 案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點及附表規定，以109年 8月11日府都行字第1090201280號裁處書（下稱原處分）處 原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰、停止非法使用及2個月內恢 復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行 政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨:
⒈原告之祖先自大陸來臺定居至今200年。原告住所門牌是被告 所更改，44年前的黃村長可以證明，被告應主動調查。當初 房屋都是茅草屋及泥土，後來翻修成石綿瓦屋，再後來又翻 修為鐵皮磚造房屋，不是新建、改建、增建。
⒉內政部於89年4月24日核定說明實施建築前已建造完成之合法 建築物應檢附之證明文件，原告都付繳完成，原告在89年以 前即已建築完成，完全沒有違規。
⒊被告於106年發布都市計畫法，並設林口特定計畫保護區，嗣 於108年被告變更使用或因遷移所受之損害，應給予適當的 補償。
⒋依被告地方稅務局現場勘查已可知原告使用面積僅有1,500平 方公尺，其他1,500平方公尺，該屬道路及公共設施。 ⒌原處分依都市計畫法第79條裁處，所命原告停止使用、恢復 原狀，實過於嚴苛。內政部於59年間向全國發布都市計畫法 ，被告在這段期間中並無透過當地區公所或里長等舉辦講習 或舉辦任何公聽會告訴人民，百姓若有違者，都要接受處罰 不合常理。被告未善盡宣導，係錯誤的行政行為，應採取行 政指導為原則即可改善糾紛。都市計畫法因時空環境背景有 所不同，不應重罰6至30萬元等，原告要求法院對本案認可 不罰。
㈡聲明：
訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈系爭土地為59年11月30日發布實施林口特定區計畫內之暫緩 發展地區，嗣於75年10月30日變更林口特定區計畫（第一次 通盤檢討），變更為保護區。暫緩發展地區係在該地區之細 部計畫未訂定公布之前，現有建築物可維持其原有之用途， 並准許其修繕，惟不得改建，增建或新建。嗣於75年10月30 日變更為保護區，更加禁止未經主管機關審查核准之原有合 法建築物拆除後之新建、改建、增建及其他破壞地形或改變 地貌之行為。
⒉依被告109年8月6日之現勘照片所示，系爭土地查有興建磚造 建物、鐵皮建物、放置貨櫃、鋪設地坪等使用，違規面積約 3,000平方公尺，經比對系爭土地範圍之67年航照圖與106年 航照圖，67年航照圖上並無建物，故無法佐證原告稱系爭土 地上建物為都市計畫發布前即已存在。又原告雖提出戶籍謄 本、房屋稅籍證明、中華民國臺灣地區像片基本圖為證，但 均無法佐證系爭土地上建物為59年11月30日都市計畫發布前
已存在。此外，原告自承系爭土地上之建物均為其新建或重 建，並非修繕，自已違反都市計畫法第79條第1項、都市計 畫法桃園市施行細則第27條第1項第17款、第28條規定甚明 。
⒊原告雖主張其使用面積僅1,500平方公尺云云。惟查，依被告 地方稅務局檢送之房屋平面圖測量結果，單就建物部分即超 過1,500平方公尺，而依裁罰基準以違規土地面積無營業使 用，且達1,500平方公尺以上，又為第1次裁罰，已依比例原 則僅裁罰原告最低6萬元，再本件並無再特殊減輕裁罰之事 由，依法裁罰，並無違誤。
㈡聲明：
駁回原告之訴。
四、本件如爭訟概要欄所載之事實，有土地建物資料查詢（本院 卷第93至110頁）、地籍圖查詢資料（本院卷第111至116頁 ）、桃園市○○區公所109年4月17日桃市龜工字第1090012400 號函（本院卷第121至125頁）、被告109年5月8日府都行字 第1090112375號函及送達證書（本院卷第127至144頁）、原 告109年5月18日所提陳述意見書（本院卷第145至156頁、原 告以外之其他土地所有權人陳述意見書（本院卷第157至168 頁）、被告109年6月1日府都行字第1090134008號函（本院 卷第169至170頁）、原告109年6月10日所提陳述意見及檢具 之房屋稅籍證明書、94年航照圖（本院卷第171至186頁）、 59年11月林口特定區計劃部分資料（本院卷第309至315頁） 、75年8月變更林口特定區計畫（第一次通盤檢討）書部分 資料（本院卷第317至331頁、土地使用分區證明書（本院卷 第333頁）、原處分書（本院卷第187至189頁）、訴願決定 書（本院卷第207至213頁）、被告109年8月6日之現勘照片 （本院卷第223至231頁）可參，復為兩造所不爭執，堪信屬 實。
五、經核本件爭點為：被告認定原告以系爭使用行為違反系爭土 地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前 段規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並停止非法使用及2 個月內恢復原狀，有無違誤？
六、本院之判斷：
㈠應適用之法令及法理說明：
⒈行為時(即110年5月26日修正公布前)都市計畫法第4條規定： 「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政 府；在縣(市)(局)為縣(市)(局)政府。」(依現行地方制度 法第3條規定之地方組織區劃層級，縣○○○區並無局之名稱， 故為符現制，都市計畫法於110年5月26日修正公布刪除該法
各條文有關以(局)為縣○○○區及其主管機關(局)政府之規定 ，其餘條文內容並未變更。)第6條規定：「直轄市及縣(市) (局)政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨 礙都市計畫之使用。」第33條規定：「都市計畫地區，得視 地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或 設置保護區，並限制其建築使用。」第39條規定：「對於都 市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地 面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院 之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景 觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況 ，於本法施行細則中作必要之規定。」第40條規定：「都市 計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」 第41條規定：「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物 不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。 當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認 有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因 變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由 雙方協議之；協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政 府函請內政部予以核定。」第79條第1項規定：「都市計畫 範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更 地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法 所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處 其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬 元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不 拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止 供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施， 其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」 第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定 ，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政 院備案。」而都市計畫法於28年6月8日經國民政府制定公布 ，自53年8月21日修正公布全文69條後再經多次修正，其中 前揭第6條關於都市計畫範圍內得限制土地使用人為妨礙都 市計畫之使用、第33條關於都市計畫地區，得設置保護區， 並限制其建築使用、第39條關於地方政府對於都市計畫各使 用區及特定專用區內之土地及建築物使用得依情形為必要規 定、第40條關於都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定 ，實施建築管理、第41條關於都市計畫發布實施後原有建物 不合土地使用分區除准修繕外，不得增建及改建、第79條第 1項關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造 、採取土石、變更地形，不得違反該法或內政部、直轄市、
縣(市)(局)政府依本法所發布之命令，否則得命停止使用、 恢復原狀等規定，條次有所調整，另就條文之主旨及法律效 果並無大幅變更，僅就第79條第1項違規之法律效果，於89 月1月26日修正公布增列6萬元至30萬元之罰鍰及得按次處罰 規定，是可知都市計畫範圍內得限制土地使用人為妨礙都市 計畫之使用，此種對土地使用之規制效力實自都市計畫法53 年8月21日修正公布後即已拘束土地使用人。從而，無論是 中央或地方政府所擬定發布之都市計畫及其都市計畫範圍內 使用分區之劃分及規定，均屬都市計畫法第79條第1項規定 所稱，對都市計畫範圍內土地使用所發布之命令，故被告轄 區內土地之所有權人或使用人，應按所發布都市計畫所定使 用分區之劃分及規定建築或使用土地，若因故意或過失，而 有違反都市計畫為建築或使用之情形，被告既為都市計畫之 主管機關，即得依都市計畫法第79條第1項規定裁處罰鍰； 又為達管制目的，實現都市計畫，被告得為不問行為人故意 或過失，令其停止為違法使用或限期恢復原狀等管制性不利 處分。
⒉被告升格為直轄市後，依都市計畫法第85條之授權，於106年 6月14日訂定「都市計畫法桃園市施行細則」，並於108年7 月1日修正公布，其第13條第1項第8款規定：「都市計畫範 圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用分區，分別 限制其使用：……八、保護區」第27條第1項第17款規定：「 保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及 生態功能而劃定，在不妨礙保護區之劃定目的下，經本府審 查核准，得為下列之使用：……十七、原有合法建築物拆除後 之新建、改建、增建。除宗教建築及宗祠外，其高度不得超 過3層或10.5公尺，建蔽率最高以百分之60為限，建築物最 大基層面積不得超過165平方公尺，建築總樓地板面積不得 超過495平方公尺。土地及建築物除供居住使用及建築物之 第1層得作小型商店及飲食店外，不得違反保護區有關土地 使用分區之規定。……」第28條規定：「保護區內之土地，禁 止下列行為。但第1款至第5款及第7款之行為，為前條第1項 各款設施所必需，且經本府審查核准者，不在此限：……二、 破壞地形或改變地貌。……」第34條規定：「都市計畫發布實 施後，不合分區使用規定之建築物，除經本府命其變更使用 或遷移者外，得繼續為原有之使用，並依下列規定處理：一 、原有合法建築物不得增建、改建、增加設備或變更為其他 不合規定之使用。二、建築物有危險之虞，確有修建之必要 ，得在維持原有使用範圍內核准修建。但以本府尚無限期要 求變更使用或遷移計畫者為限。三、因災害毀損之建築物，
不得以原用途申請重建。」而前開施行細則於訂定公布前， 桃園市係適用89年12月29日內政部發布之都市計畫法臺灣省 施行細則，參諸有關都市計畫保護區內之土地，應在不妨礙 保護區之劃定目的下，經被告審查核准後始得為明文列舉之 方式為使用；其中列舉之一屬發布為保護區前即已存在之原 有建物，得進行修繕繼續為原有之使用，若但欲進行原有建 物拆除之新建、增建、改建；又如有破壞地形或改變地貌之 使用行為者，均應先經被告審查核准後始得為之等相關規定 ，無論是適用都市計畫法臺灣省施行細則，或是適用都市計 畫法桃園市施行細則，其規範內容亦大致相同，並無變更對 土地使用人之管制規制內容及效力。至於上開所謂得繼續為 原有使用所指之「原有建物」，參酌內政部89年4月24日臺 內營字第8904763號函略以：「……說明：……二、……準此，實 施建築管理前已建造完成之合法建築物，可檢附下列證明文 件之一：（1）建築執照、(2)建物登記證明、（3）未實施 建築管理地區建築物完工證明書、（4）載有該建築物資料 之土地使用現況、（5）完納稅捐證明、（6）繳納自來水費 或電費證明、（7）戶口遷入證明、（8）地形圖、都市計畫 圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪圖，據以認定 。……」可知土地使用人應提出上述證明文件之一以證明其為 原有建物，若土地使用人未經被告審查核准，即逕就原有建 物進行拆除並予新建，或為破壞地形、改變地貌之使用行為 ，即屬違反都市計畫法第79條第1項之規定。 ⒊又被告為處理違反都市計畫法案件裁罰事件訂定裁罰基準， 其第2點第1項規定：「二、本府處理違反本法案件，考量違 規行為對社會治安、公共安全之危害情形、情節輕重及違反 次數，依本法第79條規定，訂定統一罰鍰基準如附表。」附 表：「【類別】：A類【行業/行為】：……4.填土石方、開挖 整地或鋪設地坪及涉建築行為且非營業使用面積達1,500平 方公尺以上案件。……【第一次】：處使用人或管理人6萬元 罰鍰，同時副知土地或建築物所有權人，並命一定之行為。 」（本院卷第216頁）可知該裁罰基準係區分行業、行為、 使用面積（區分為3級距），及違規使用人違規次數（分為4 個級距）等不同情節，訂定不同裁罰金額及管制手段，俾就 轄內之同類型違規案件，得適用相同裁罰原則及管制措施， 為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀 合理，被告援為裁罰及管制處分之參考，本院予以尊重。 ㈡經查：
⒈原告為系爭土地之共有人之一。系爭土地於59年11月時係屬 於內政部發布都市計畫「林口特定區計劃」內之暫緩發展地
區，其說明書指出「暫緩發展地區……係供將來都市化地區 擴充使用……在該地區之細部計劃未訂定公佈之前，其現有建 築物可維持其原有之用途，並准許其修繕，惟不得改建，增 建或新建。」嗣於75年10月30日臺灣省政府發布實施變更林 口特定區計畫（第一次通盤檢討），由暫緩發展地區變更為 保護區等情，有土地建物查詢資料（見本院卷第93至110頁 ）、59年11月林口特定區計劃部分資料（見本院卷309至315 頁）、75年8月變更林口特定區計畫（第一次通盤檢討）書 部分資料（本院卷第318至331頁）、土地使用分區證明書可 稽（本院卷第333頁），依照都市計畫法桃園市施行細則第2 7條第1項第7款及第28條第2款規定，都市計畫保護區劃定目 的係為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生 態功能，在不妨礙前開目的下，原有建物僅得為繼續原有之 使用，至原有建物如欲進行新建、改建或增建，必須經主管 機關審查核准下，始得為之；另如有其他改變地形及破壞地 貌之使用，亦必須經主管機關之審查核准，至於劃定為暫緩 發展地區，依照前開說明書之記載，與保護區之土地使用限 制相同，即原有建物如欲進行新建、改建或增建，必須經主 管機關審查核准，始得為之。綜上可知系爭土地之使用，自 59年11月30日發布林口特定區計畫起，即屬於原有建物僅得 繼續為原有使用，原則上不得新建、改建、增建建物，又如 欲進行修繕應經送核審查，且土地使用人未經被告審查核准 不得為改變地形、破壞地貌之行為，否則即屬於違反都市計 畫法第79條第1項之土地使用行為。
⒉次查，被告所認系爭使用行為，包括4部分，A部分為磚造建 物、鐵皮棚架、地坪，B部分為鐵皮貨櫃、地坪，C部分為鐵 皮建物、地坪，D部分為鐵門、鐵皮建物、地坪等情，有被 告109年8月6日之現勘照片足參(見本院卷第223至231頁)， 經被告以109年5月8日府都行字第1090112375號函（本院卷 第127至128頁）通知系爭土地共有人就前開違規興建建物、 鋪設地坪表示意見，原告以外之其他土地所有權人或陳述非 其等使用，或陳述為原告使用，有其等出具之陳述意見書足 參（本院卷第157至168頁）。再查，原告於本院110年5月10 日準備程序中自承：A部分之磚造建物原為泥土屋，於91年 時打掉重新興建，目前為伊所居住，旁邊的鐵皮棚架亦為伊 所興建，目前由旁邊土地公廟使用。B部分之鐵皮貨櫃為伊 所放置。C部分鐵皮建物，高低差地面上下各有1個，另有貨 櫃屋，鐵皮建物是伊所蓋。D部分鐵門、鐵皮建物為伊所蓋( 本院卷第264頁)；其又於110年7月28日準備程序中自承：A 、B、C部分的地坪均為伊所鋪設，B、C部分的地坪鋪設時間
在106年間等語（見本院卷第295頁），已自認系爭地上物均 為其所興建及鋪設並使用迄今，可認原告為系爭土地之使用 人無誤；復觀被告109年8月6日現勘照片（見本院卷第225頁 ），其中A部分之地坪為水泥地面，與磚造建物相附連，鋪 設時間應係與A部分建物興建同時期，又該磚造建物為2層磚 造建物，建材新穎，已無茅草、泥土、石綿瓦等材質或結構 ，如本來確有原告所稱茅草、泥土、石綿瓦之原有建物存在 ，應已滅失，與目前之磚造建物已不具同一性，應屬拆除重 建，而非原有建物之修繕行為；另再比對系爭土地範圍之67 年航照圖與106年航照圖（見本院卷第223、233、235頁）， 67年航照圖上大部分區塊為林木，在503地號土地、及498與 500地號交界處，僅有模糊不清可能為簡單工作物或簡陋房 舍之影像存在，至於系爭地上物所在之A、B、C、D區則無何 顯著之建物影像，可見系爭地上物均係原告於59年發布都市 計畫後所興建。再者，原告新建磚造房屋、鐵皮建物、放置 貨櫃屋、鋪設地坪之行為，均足以破壞地形或改變地貌，所 為已違反保護區設置目的。又被告以109年6月1日府都行字 第1090134008號函通知原告提供（原有）建物等相關證明文 件（見本院卷第169至170頁），原告雖提出桃園市○○區○○里 ○○00號及00號之被告地方稅務局房屋稅籍證明書、房屋平面 圖為證（見本院卷第175至181頁），然其房屋稅籍記載起課 年月皆為104年7月，不足以顯示該房屋係於59年11月以前即 已存在之原有建物；並據提出之中華民國臺灣地區像片基本 圖(第四版)(見本院卷第183至186頁)，其航空攝影日期為94 年6月6日，亦無從佐證系爭土地上之建物於59年11月前即已 存在，綜上，均不足以證明系爭地上物屬於原有建物之使用 ，從而，被告以原告於都市計畫範圍內系爭使用行為，非屬 原有建物之繼續原有使用，已違反依都市計畫法所發布使用 分區管制之命令，於法並無不合。
⒊復查，被告先以109年5月8日府都行字第1090112375號函通知 原告，告知已有違規興建建物、鋪設地坪之行為，可能依都 市計畫法第79條查處，並應立即停止非法使用並恢復土地原 狀（見本院卷第127、128頁），原告並於109年5月18日回復 被告（見本院卷第145至147頁）；被告再以109年6月1日府 都行字第1090134008號函通知原告，違規興建建物、鋪設地 坪等使用，違反土地使用分區管制規定，並限期提出（原有 ）建物等相關證明文件，逾期提出將逕行依都市計畫法第79 條查處（見本院卷第169至170頁），原告又於109年6月10日 回復被告（見本院卷第171至173頁）。是原告至遲於收受上 開函文送達之日，即知悉系爭使用行為，係屬違反土地使用
分區管制規定之違法事實，足見原告經被告告知系爭土地依 所在區域之都市計畫使用分區管制規定為保護區，不得興建 建物、鋪設地坪後，仍違規使用，即係故意違反依都市計畫 法所發布之使用分區管制命令。另依內政部營建署城鄉發展 分署國土規劃地理資訊圖臺資料，被告依A、B、C、D部分所 示建物外緣匡列，不包括聯外道路部分，計算使用土地面積 約為3,000平方公尺（本院卷第237頁），則被告審酌原告為 第1次裁罰，於鋪設地坪及涉建築行為且非營業使用，面積 達1,500平方公尺以上，屬裁罰基準表A類，依都市計畫法第 79條第1項前段規定，以原處分對原告裁處最低額罰鍰6萬元 ；同時被告為利都市計畫的實現，所為命原告停止非法使用 及2個月內恢復原狀之管制性不利處分，為達成規範目的所 必要，經核尚無違誤。
㈣原告雖主張其祖先自大陸來臺定居至今200年，其住所門牌是 被告所更改，應屬合法使用云云，並提出桃園市○○區○○里○○ 00號之全戶戶籍謄本為據（見本院卷第150至155頁），惟按 依戶籍法第1、3、4、15條等規定，可知戶籍登記係對於具 有中華民國國籍之國民，以戶為單位（在一家或同一處所同 一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長 或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長），登記 戶內人口之身分（包括出生、認領、收養、終止收養、結婚 、離婚、監護、輔助、未成年子女權利義務行使負擔、死亡 、死亡宣告登記、原住民身分及民族別）；初設戶籍；遷徙 （包括遷出、遷入、住址變更）；分（合）戶；出生地等事 項，藉此掌握定居於我國國民人口身分與居住分布狀況，故 戶籍登記並非都市計畫權責機關就土地使用所為合法認可之 意思表示，故而原告以被告戶政機關就A部分磚造建物設籍 為由，據以主張為其合法建物之證明，尚無足取。 ㈤原告繼主張：內政部於89年4月24日核定說明實施建築前已建 造完成之合法建築物應檢附之證明文件，原告都付繳完成， 原告在89年以前即已建築完成，完全沒有違規。被告係於10 6年發布都市計畫法，並於108年修正，被告要求變更使用及 遷移應給予適當補償云云。惟按都市計畫法第41條固有都市 計畫發布實施後，發生土地上原有建築物不合土地使用分區 規定，地方政府認有必要時，得酌情令其變更使用或遷移， 並對因此所受之損害，應予適當補償之規定，惟此條規定應 係指原有建物於都市計畫發布後已不能依原有使用為之，必 須變更使用或遷移之情形，其前提應係指原有建物原係屬合 法使用所致生之特別犧牲，方有地方政府應為補償可言，而 本件系爭地上物係原告之違法使用，自不符合前開應予補償
之要件。又查，系爭地上物並非在89年以前即已完成建築， 已如前述，且前揭內政部89年4月24日臺內營字第8904763號 函文意旨是在說明所謂得繼續為原有使用之「原有建物」， 得以何種證明文件加以證明，非謂在89年4月24日以前興建 建物完成即為合法，原告此部分之主張，容有誤會。再者， 系爭土地為59年11月30日發布實施之林口特定區計畫內之暫 緩發展地區，嗣於75年10月30日發布實施之變更林口特定區 計畫（第一次通盤檢討），變更為保護區，均禁止未經主管 機關審查核准之原有建物拆除後之新建、改建、增建及其他 破壞地形或改變地貌之行為，故而系爭土地應依使用分區使 用之管制規制內涵及效力自59年11月發布「林口特定區」都 市計畫起迄今即從未變更。而被告於106年6月14日依都市計 畫法第85條之授權訂定「都市計畫法桃園市施行細則」，並 於108年1月17日進行修正，固屬無誤（參見訴願卷第173頁 ），惟系爭土地係自59年11月都市計畫之發布起即不得改建 、新建及增建，或有破壞地形及改變地貌之土地使用行為， 非如原告所指係於106年或108年因發布法令，致被告要求原 告改變使用之情形。另據原告提出之內政部營建署城鄉發展 分署110年9月28日城規字第1109013150號函文亦已指明：系 爭土地屬林口特定區計畫範圍，59年11月30日發布實施之「 林口特定區計劃」即為保護區，迄今仍維持為保護區等語（ 見本院卷第391頁），亦重申此意旨至明，更可知與被告於1 06年或108年訂定或修正施行細則無關。然原告自60幾年至1 06年間陸續所為興建建物、鋪設地坪，使用迄今，經被告通 知後已知悉系爭土地依都市計畫係不准為前開使用行為，仍 未停止使用恢復原狀，即已違規，原告主張未違規，不足採 信。至被告於105年11月14日公告實施之裁罰基準，係被告 就其主管之違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量 權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，並非逕依該裁罰基 準作成原處分，亦無依新法規範溯及適用原則之問題。從而 ，原告主張其係因事後法令及都市計畫之發布而致違法，應 予補償云云，尚不足採。
㈥原告另主張原處分依都市計畫法第79條第1項之裁處，命原告 停止使用、恢復原狀，實過於嚴苛。於59年間發布都市計畫 時，被告未善盡宣導，應採取行政指導云云。惟原處分所為 罰鍰6萬元之裁處，係依裁罰基準第2點及附表之規定，認定 原告之違規面積已逾1,500平方公尺，並處以該級距之最低 金額，並無過於嚴苛。原告雖主張其違規面積僅為1,500平 方公尺，並以被告地方稅務局110年5月27日桃稅房字第1100 020785號函及所附之房屋稅籍證明書及房屋平面圖為證（見
本院卷第279至287頁），惟觀諸前開平面圖，單就建物本身 不計算鋪設地坪部分，面積合計即達1683.69平方公尺，即 已逾1,500平方公尺，則被告參酌內政部營建署城鄉發展分 署國土規劃地理資訊圖臺資料，依A、B、C、D建物外緣匡列 計算違規使用土地面積約為3,000平方公尺，尚屬合理（本 院卷第237頁），被告據以認定原告違規使用土地之面積為3 ,000平方公尺，並無違誤。再按行政罰法第8條規定：「不 得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或 免除其處罰。」所謂「不知法規」，係指行為人不知法規所 「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何（即所謂 欠缺違法性認識），非謂違反行政法上義務之行為人，必須 對自己之行為究竟違反哪一法規規定有所認知，故行為人如 已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行 政法上義務之行為而言，行為人即已具備違法性認識，而無 行政罰法第8條但書規定適用之餘地。承前所述，經分別發 布59年及75年都市計畫規定系爭土地不得興建建物、鋪設地 坪，原告即負有按被告發布之都市計畫所定使用分區而使用 之義務，而被告已通知原告勿繼續違反使用以免受罰，原告 自屬知悉，要無行政罰法第8條前段所定「不知法規」之欠 缺違法性認識情形；且原告對於依都市計畫法第79條第1項 規定，所負應依都市計畫法令所定管制內容而為使用之義務 ，並無何在事實上或法律上無法期待其遵守之情形，其執意 繼續違規使用，係明知而有意違反都市計畫法第79條第1項 規定，並無依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，無法期待 人民遵守，被告依法裁罰，並無不法。至於被告所為停止使 用、限期恢復原狀，係屬管制性不利處分，目的在達成使用 分區合法使用，防止不法情事繼續存在，以利管制目的的實 現所必要，亦於法並無不合。
七、綜上所述，被告審認原告以系爭使用行為，違反都市計畫法 發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁 處原告6萬元罰鍰，並命停止使用及限期恢復原狀，並無違 誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤 銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已經明確，兩造其 餘攻擊防禦方法、訴訟資料及證據調查之聲請，經本院斟酌 後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說 明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 11 月 18 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 麗 華
法 官 林 學 晴
法 官 郭 淑 珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 110 年 11 月 18 日 書記官 蕭 純 純