最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第299號
上 訴 人 交通部公路總局
代 表 人 許鉦漳
訴訟代理人 林秋寶
鍾富順
被 上訴 人 李仕柏
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國11
0年2月3日臺北高等行政法院109年度訴字第107號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所屬臺北市區監理所據民眾檢舉資料，調查發現被上 訴人利用網路平台，於民國106年1月10日10時33分許以登記 格上汽車租賃股份有限公司所有之000-0000號租賃小客貨車 （下稱系爭車輛），由臺北市○○區○○路0段00號載客至新北 市○○區○○○路00號，收取費用新臺幣（下同）94.77元，認被 上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以106年2 月3日交公北市監字第20B00872號舉發違反汽車運輸業管理 事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車 運輸業管理規則第138條規定。嗣上訴人以108年7月2日第60 -20B00872號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分 ），裁處被上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月。被上訴 人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明 ：訴願決定及原處分均撤銷，經臺北高等行政法院（下稱原 審）109年度訴字第107號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定 及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決 廢棄。
二、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決 的記載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：
㈠從體系解釋的觀點而言，公路法第37條第1項所為的管轄權劃 分，應非侷限在汽車運輸業之經營管理中的核准籌備事務， 在法律另無其他規定的情形下，同時遍及該條以下的各項管 理措施（包含同法第五章所規定的「獎勵與處罰」），是以 ，公路法第77條第2項之裁罰事務管轄機關，在公路法別無
其他明文規定之情形下，原則上係依公路法第37條第1項規 定決定。因此，對於未經核准，擅自經營計程車客運業者， 依公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令停業，其裁罰事 務主管機關係依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所 在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管 轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部） 管轄。交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1及行政程序 法第15條第1項規定，以該部102年7月22日交路字第1025009 7788號公告委任上訴人辦理之汽車運輸業事項，惟未將「直 轄市轄內計程車客運業」的申請核准籌備、立案、營運管理 及處罰等納入，可見就公司主事務所在直轄市，未經依公路 法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運 業者，上訴人無依同法第77條第2項規定對該公司予以裁處 罰鍰並勒令停業之權限。
㈡被上訴人駕駛系爭車輛攬載乘客，而非出租車輛供人使用， 其載客係按行駛里程長短計價收取報酬，與一般計程車客運 業者駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡計程車客 運服務業（叫車中心）再據以調派駕駛而提供載客服務，尚 無本質上的差異；且加入Uber APP平台合作駕駛必須具備一 定條件，著重人車合一的載客服務，與小客車租賃業之情形 顯然有別；而被上訴人加入台灣宇博數位服務股份有限公司 （下稱宇博公司）Uber APP軟體平台，係有意反覆以系爭車 輛供載運乘客，並在因此載運行為而受領報酬，與汽車運輸 業經營載客運輸而受報酬之情形相符，是被上訴人所涉違章 行為，係違反未經申請核准而經營「計程車客運業」者，而 非出租車輛供他人使用之「小客車租賃業」。 ㈢被上訴人駕駛系爭車輛加入Uber APP平台，而與訴外人宇博 公司故意共同違反公路法第77條第2項規定（即未經許可） 經營汽車運輸業，其相關違規載客營業模式、分工等，均係 由宇博公司透過Uber APP平台，對（加入之）被上訴人分擔 行為加以管控、調配，被上訴人加入時即須接受宇博公司所 定經營模式而為行為之分擔，是否辦理經營小汽車客運業之 申請核准事宜應由宇博公司主導決定；宇博公司之主事務所 在臺北市，被上訴人本件違規營業地點為臺北市（另可能為 目的地新北市，與被上訴人住所地臺中市均為直轄市），參 照前揭有關違反公路法第77條第2項裁罰時有關管轄之說明 ，本件原處分裁罰應由臺北市政府管轄，上訴人稱有管轄權 云云，核與法令規定不符而無足採。
㈣上訴人未證明其就原處分之裁罰權限等，業經依行政程序法 第15條合法委任及委託，且交通部102年7月22日交路字第10
250097788號公告，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之 申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等列入，依行政程序 法第111條第5款、第6款規定，原處分核屬無效。縱認上開 管轄權之瑕疵尚未達重大明顯之程度，然公路法第77條第2 項規定罰鍰之範圍為「10萬元以上至2,500萬元」且係「得 」為吊扣執照處分，有管轄權之主管機關臺北市政府，對於 被上訴人所涉違章行為，尚須就個案情節行使自身裁量權限 而決定罰鍰金額多少及是否為吊扣牌照（管制不利處分）之 必要，並非必然為與原處分相同之處分，是原處分並不符行 政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，仍應撤銷等詞， 為其判斷之基礎。
四、本院按：
㈠公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。十四 、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受 報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸， 分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車 應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定 區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規 定：「 公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規 定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。 三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站 、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審 核細則，由交通部定之。」公路法第77條第2項規定：「未 依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反 情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒 令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照， 並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考 領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條 件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及 營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及 其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業 執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管 理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守 下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得 越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定： 「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第 2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發 展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營 計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業 別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸
業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定 受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符 合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照， 方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者 ，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依 公路法第77條第2項規定處置。
㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道 路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合 作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依 公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及 第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管 理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客 運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或 自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸 合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營 業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管 機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第 5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設 備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營 業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規 定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營 業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近 縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此 劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市） 的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中 央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（ 例如臺北市其營業區包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣 ；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市； 新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督 管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知 ，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。 ㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業 」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業 依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直 轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第 39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核 發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109 年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定 申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第 2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作
成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事 務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府 ）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通 部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄， 屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條 但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定 係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運 輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申 請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客 運業情形，上訴人主張本案違規行為人為自然人，自無從依 公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關等情，自屬可採。 從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個 人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適 用之。
㈣行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由 行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或 公務所所在地之主管機關管轄。」違反行政法上義務之行為 ，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所 、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計 程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅 於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程 車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶 籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依 同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區 域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程 車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包 含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運 業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣（市）之公路主 管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、新 北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申 請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經 營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地 之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在 違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶 籍設在臺中市之個人，其在臺北市未經核准經營計程車客運 業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申 請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主 管機關申請核准，亦不能在臺北市經營計程車客運業，而是 未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之 公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計
程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市 ），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管 機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管 理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營 計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2 項規定為處分之管轄權。
㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為 交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政 府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽 車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客 運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車 貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備 、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或 得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運 管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直 轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1 項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告 委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租 賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車 貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客 運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽 車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日 起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限 之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申 請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人 就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁 處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公 路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥經查，被上訴人與Uber APP平台業者，藉該平台媒合乘客與 司機在臺北市載客至新北市，向乘客收取報酬，駕駛人與Ub er之業主宇博公司共同營業，為原審經依法調查證據所確認 之事實。如前㈣所述，本件違規行為地在臺北市（結果地在 新北市），依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七 規定，個人經向基隆市、新北市、臺北市、桃園市或宜蘭縣 之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域 均包含臺北市，即得在臺北市經營計程車客運業，因此有權 限核准在臺北市經營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭 縣之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行 政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以 駕駛人與宇博公司共同違反公路法第77條第2項規定，而依
公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車 客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄 權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及 原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。 ㈦行政機關本於職權訂定裁量基準，供作所屬人員或下級機關 行使裁量權之準據（行政程序法第159條第2項第2款參照） ，俾使個案妥適裁量，並顧及法律適用一致性，以符平等原 則。交通部依公路法中央主管機關職權，以處分時即106年1 月6日交路字第10650001091號令修正發布「未經核准經營汽 車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」（下稱裁罰基準） 第2點規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次 ，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛 人駕駛執照4個月（108年5月17日交路字第10850059841號令 修正發布名稱為「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服 務業裁量基準」，該裁量基準第2點仍規定：個人以小型車 、機車經營汽車運輸業者，第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣 該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月）。前 開裁罰基準基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應 禁止該駕駛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再駕駛車輛 危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例 外情節未審酌而致過度損害駕駛人之權益者，主管機關援用 上開標準為罰鍰及吊扣駕照期間之依據，即與比例原則無違 。如前所述，被上訴人既有未經申請核准而經營計程車客運 業之情事，上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分裁處 10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月，即屬於法有據。且依原審 所確定之事實，本件被上訴人之違規情節，亦未有例外情形 ，致上訴人未審酌而過度損害被上訴人權益，上訴人依裁罰 基準，就被上訴人第1次違規作成原處分，核無裁量違法或 違反比例原則情事，且為法定之最低度法律效果，原處分自 無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原 判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確 ，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充 分攻防，本院自為判決，不致造成突襲，故由本院本於原審 上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審 之訴。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 11 月 30 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖
法官 林 妙 黛
法官 侯 志 融
法官 王 俊 雄
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 11 月 30 日 書記官 張 玉 純
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