最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第376號
上 訴 人 楊隆榮
紀清楚
共 同
訴訟代理人 商桓朧 律師
被 上訴 人 臺北市政府工務局大地工程處
代 表 人 池蘭生
上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國109年1月16
日臺北高等行政法院108年度訴字第1119號、第1121號判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、事實概要：
㈠坐落臺北市○○區○○段○小段60、60-6、60-7、60-9、60-10、6 0-11地號等6筆土地（下合稱為系爭土地）均屬山坡地範圍 內土地，為上訴人楊隆榮所有，嗣上訴人楊隆榮於民國107 年12月27日將系爭60地號土地以贈與為原因，移轉登記為上 訴人紀清楚所有；後再於108年2月11日，將所餘5筆土地以 相同原因移轉登記為上訴人紀清楚所有。
㈡107年12月間，被上訴人獲通報稱系爭土地有開挖整地、設置 混凝土塊等情，經於同月7日（原判決誤載為17日）進行會 勘，發現在系爭土地面積約59平方公尺範圍，有未經申請開 挖整地堆積土石及堆放混凝土塊情事，認上訴人楊隆榮、紀 清楚(以下合稱上訴人2人)涉有未經申請擅自開挖整地填土 設置混凝土塊駁坎行為，乃依水土保持法(下稱水保法)第12 條第1項第4款、第8條第1項第5款、第23條第2項及第33條第 1項第2款、第2項等規定，以108年1月2日北市工地審字第10 760214371號函各處上訴人2人罰鍰新臺幣（下同）10萬元， 並命應立即停止一切非法開發行為，並自原處分送達日起2 年內，暫停系爭土地之開發申請(下稱原處分)。上訴人2人 不服，分別提起訴願，經訴願決定就上訴人紀清楚部分訴願 駁回，上訴人楊隆榮部分則撤銷原處分關於2年內暫停土地 開發申請部分，其餘訴願駁回。上訴人2人不服，分別向臺 北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：「訴 願決定及原處分不利上訴人部分均撤銷。」經原審108年度 訴字第1119(下稱第1119號案)、1121號案合併辯論並判決駁
回(下稱原判決)，上訴人2人遂提起本件上訴。二、上訴人2人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決 所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠系爭土地為經被上訴人依水保法公告之山坡地，經舉報有開 挖整地、堆積土石及堆放混凝土塊情事，經被上訴人現場會 勘屬實。
㈡上訴人2人均為水土保持義務人：
⒈被上訴人於107年12月7日會勘系爭土地之開挖行為時，臺北 市七星農田水利會人員稱該會所管理排水灌溉水圳遭訴外人 張育凱、李俊民開挖破壞。李俊民警詢陳述、張育凱製作事 實說明書陳述及上訴人紀清楚於108年1月18日會勘時到場陳 述，可認上訴人紀清楚乃故意實施系爭土地之開挖與堆積土 石行為。又原處分作成時，系爭60地號土地業經移轉登記為 上訴人紀清楚所有，另上訴人2人一致陳述系爭土地於行為 時係由上訴人紀清楚使用，可認上訴人紀清楚為該土地使用 人而為水土保持義務人。
⒉系爭土地於原處分作成時，除系爭60地號土地外餘仍為上訴 人楊隆榮所有，楊隆榮有基於所有人地位、維護系爭土地合 於水保法規定使用之狀態責任，屬該法第4條之水土保持義 務人。況上訴人楊隆榮於104、105年間即因與鄰地所有人之 通行權糾紛，而有在系爭土地設置鐵門、圍欄，堆置砂包、 土石、巨石、帆布，乃至停放汽車阻擋鄰地所有人使用系爭 土地連接通行至○○區○○街43巷16弄道路之行為，並因此與鄰 地所有人間涉有確認通行權存在、移除障礙物假處分等民事 事件，此經原審依職權查閱臺灣士林地方法院（下稱為士林 地院）106年度重訴字第146號民事判決、臺灣高等法院106 年度抗字第137號民事裁定查明，上訴人楊隆榮有阻擋他人 藉由系爭土地通行之主觀意願，亦確曾採取實際之客觀作為 ，均堪認定。再參酌被上訴人107年12月19日會勘照片，可 見現場懸掛一書寫「私人家園土地，嚴禁侵入違者法辦」之 紅色布條於車道上，靠近地面處且有懸掛「私人土地，外人 勿近，違者法辦」文字之鐵鍊橫跨車道；另原通往鄰地之下 坡道路，則經開挖使溝渠裸露，地勢較高一側復堆積混凝土 塊駁坎形成類似斷崖，係為阻擋通行之意思。末酌前述上訴 人紀清楚所陳，上訴人楊隆榮對於其在伊所有土地上進行上 開作為均知悉且無反對之意思。上訴人楊隆榮以土地既有實 際使用經營者，被上訴人只能追究使用經營者責任而不及於 所有人云云，要屬誤解。
⒊上訴人2人均為水土保持義務人，上訴人紀清楚未先擬定水土
保持計畫送請核定，擅自開挖整地、堆積土石及混凝土塊， 而上訴人楊隆榮為土地所有人，知悉前情而未採取必要行為 ，均有行政法上義務之違反。上訴人2人因系爭土地與鄰地 所有人間之通行糾紛，既已進入民事訴訟程序，本應待法院 裁判確認權屬，乃上訴人2人擅自進行開挖、堆積土石與混 凝土塊行為，破壞系爭土地原有斜坡道路下行之狀態，違反 水保法第12條第1項第4款（原判決誤載為第5款）之作為。 上訴人紀清楚辯稱僅在回復系爭土地79、80年間之合法狀態 ，無可採取。
㈢原處分罰鍰金額並無裁量違法：臺北市政府為處理違反水保 法事件，訂有臺北市政府處理違反水土保持法事件統一裁罰 基準（下稱裁罰基準），原處分說明三已引用裁罰基準第5 點而為加重裁罰。另查被上訴人、士林地院民事執行處曾分 別於105年11月25日、26日，及107年8月1日，以上訴人楊隆 榮違反水保法第8條、及依臺灣高等法院106年度抗字第137 號裁定，代履行清除上訴人楊隆榮在系爭土地上所設置或堆 置之障礙物，則原處分所載情節特殊而有加重裁罰之必要， 復查無其他積極事證，可認被上訴人有何逾越權限或濫用權 力情事，基於權力分立原則，應予尊重，上訴人紀清楚爭執 裁罰過重，則不憑採等語，以原判決駁回上訴人2人在原審 之訴。
四、上訴意旨略謂：
㈠上訴人楊隆榮部分：棏
⒈依水保法第4條立法理由及行政院農業委員會水土保持局99年 12月30日農授水保字第0991872668號函釋，本件應以系爭土 地之實際使用人即上訴人紀清楚為水土保持義務人。水保法 第23條第2項係處罰「未依第12條至第14條規定之一擬具水 土保持計畫送主管機關核定而『擅自開發』者」之「行為責任 」。水保法第33條第1項第2款及第2項定有裁處罰鍰及得按 次分別處罰，至改正為止，並得令其停工、沒入設施及機具 、強制拆除及清除其工作物等，且同條第3項所定刑事責任 以有同條第1項第2款所定之行為為前提，上訴人紀清楚業經 檢察官以涉犯上開規定提起公訴；而上訴人楊隆榮就本件涉 嫌違反該條項犯行，則經檢察官不起訴處分；足見同條第1 項第2款係屬「行為責任」，而非「狀態責任」。上開不起 訴處分認定上訴人楊隆榮對於上訴人紀清楚之行為事前毫不 知情，上訴人楊隆榮本無在「事前」先擬具水土保持計畫， 送請主管機關核定之可能，無違反水保法第12條第1項第4款 等規定之情事。原判決誤解水保法第4條、第23條第2項、第 33條第1項第2款及第2項等規定，為違背法令。
⒉原判決一方面認定實際使用人是上訴人紀清楚，且是紀清楚 實施原判決所謂之「開挖」與「堆積土石」行爲，惟另一方 面又以上訴人楊隆榮強解爲本件之水土保持之狀態義務人， 有違背水保法第4條、第23條第2項、第33條第1項第2款及第 2項之違背法令情事。再若違反水保法第8條第1項第5款規定 ，應依同法第33條第1項第1款科處罰鍰，然原處分卻依同條 項第2款規定裁處上訴人罰鍰，原判決未查明本件究竟有無 違反同法第8條第1項第5款規定等情事，判決理由不備及不 當適用同法第8條第1項第5款規定。
㈡上訴人紀清楚部分：
⒈系爭土地多次遭鄰地所有權人周正雄及其親屬周孟潔等人非 法入侵，並一再破壞土地內之合法水土保持設施，上訴人紀 清楚基於維護水土保持之需要，單純在上開土地設置混凝土 塊駁坎，以加強水土保持之維護，並無任何水土保持技術規 範第88條第1項所定基於開發目的而有挖填土石方之行為， 且上訴人紀清楚除本件外，從未有任何違反水保法之前案紀 錄。原處分竟將設置混凝土塊駁坎之行為，強加曲解為水保 法第12條第1項第4款所定之開挖整地行為，並遽謂上訴人紀 清楚屢次違規，裁處罰鍰10萬元，顯有違法情事。原判決就 上開重要攻擊防禦方法置而不論，判決理由不備及不當適用 水保法第12條第1項第4款、第8條第1項第5款、第33條第1項 第2款及裁罰基準第5點等規定。
⒉違反水保法第8條第1項第5款規定，係依同法第33條第1項第1 款裁處罰鍰，然原處分竟依同條項第2款規定裁處上訴人罰 鍰，原判決未查明本件究竟有無違反同法第8條第1項第5款 規定等情事，有判決理由不備及不當適用同法第8條第1項第 5款規定。
⒊水保法第23條第2項及第33條第2項雖均規定得為停工處分， 惟其要件不同，則原處分究係依何條規定為停工處分，原判 決未予查明，判決理由不備。
五、本院判斷：
㈠水保法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應 實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所 有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條第1項第5款 規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃 ，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、 於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊 憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或 其他開挖整地。」第8條第2項規定：「前項水土保持技術規 範，由中央主管機關公告之。 」第12條第1項第4款規定：
「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先 擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環 境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核： …… 四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動 場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地 。」
㈡水保法第23條規定：「(第1項)未依第12條至第14條規定之一 所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依 第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管 機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不 合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許 可，已完工部分並得停止使用。(第2項)未依第12條至第14 條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者 ，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工， 得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物， 所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處 罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。……。」第33條規定 ：「(第1項)有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元 以下罰鍰：一、違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範 實施水土保持之處理與維護，……。二、違反第12條至第14條 規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土 保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內 改正或實施仍不合水土保持技術規範者。(第2項)前項各款 情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保 持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工， 得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物， 所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。(第3項)第1項 第2款情形，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設 施者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣60萬元以 下罰金……。」
㈢行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事 實關係，不受當事人主張之拘束。」第133條前段規定：「 行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據」第189條第1項前 段規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證 據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」第209條 第3項規定：判決書「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方 法之意見及法律上之意見。」高等行政法院為事實審，故於 撤銷訴訟，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟 酌全辯論意旨，認定事實。又行政訴訟所採之上開職權調查 原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使
案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法 性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護 。職是，行政法院違反上開職權調查義務而為裁判，或對有 利於當事人之事實或證據，有應調查而未予調查之情形，或 不予調查或採納，卻未說明其理由者，其裁判均屬違背法令 。
㈣經查，系爭土地為上訴人楊隆榮所有，均屬山坡地範圍內土 地。被上訴人於107年12月間獲通報稱系爭土地有開挖整地 、設置混凝土塊等情，經於同月7日進行會勘，發現在系爭 土地面積約59平方公尺範圍，有未經申請開挖整地堆積土石 及堆放混凝土塊情事，其後楊隆榮於107年12月27日將系爭6 0地號土地贈與移轉登記予上訴人紀清楚；後再於108年2月1 1日，將所餘5筆土地以相同原因移轉登記予紀清楚所有，爲 原判決確定之事實。又原判決認爲系爭土地有未經擬具水土 保持計畫而進行堆積土石、開挖整地等行爲，且上訴人2人 均爲水土保持義務人，並認被上訴人對上訴人紀清楚所爲之 原處分，及原處分經訴願決定撤銷上訴人楊隆榮關於2年內 暫停土地開發申請部分以外之部分，並無違誤，爲其論據， 固非無見。惟查：
⒈關於上訴人楊隆榮部分：
原判決認爲在系爭土地從事上述開挖整地、設置混凝土塊之 行爲人爲上訴人紀清楚；至上訴人楊隆榮部分，原判決一方 面認爲楊隆榮並非因行爲與危害之發生有因果關係而承擔責 任，而係本於土地所有人對系爭土地具有事實管領力而負狀 態責任，惟另一方面又以上訴人楊隆榮於104、105年間即因 與鄰地所有人之通行權糾紛，而有在系爭土地設置鐵門、圍 欄，堆置砂包、土石、巨石、帆布，乃至停放汽車阻擋鄰地 所有人使用系爭土地連接通行至○○區○○街43巷16弄道路之行 為，並因此與鄰地所有人間涉有確認通行權存在、移除障礙 物假處分等民事事件(士林地院106年度重訴字第146號民事 判決、臺灣高等法院106年度抗字第137號民事裁定)，因認 上訴人楊隆榮有阻擋他人藉由系爭土地通行之主觀意願，亦 確曾採取實際之客觀作為，另參酌被上訴人107年12月19日 會勘照片，顯示現場懸掛一書寫「私人家園土地，嚴禁侵入 違者法辦」之紅色布條於車道上，靠近地面處且有懸掛「私 人土地，外人勿近，違者法辦」文字之鐵鍊橫跨車道；另原 通往鄰地之下坡道路，則經開挖使溝渠裸露，地勢較高一側 復堆積混凝土塊駁坎形成類似斷崖，上訴人楊隆榮前述所有 施作係為阻擋通行之意思，復經上訴人紀清楚所陳上訴人楊 隆榮對其開挖系爭土地、堆積土石與混凝土塊都知道並說由
其處理等語，因認上訴人2人有違反水保法第12條第1項第4 款(原判決誤載爲第5款)規定之行爲。則原判決就上訴人楊 隆榮究係因對系爭土地有管領支配力而應對系爭土地之開挖 整地造成之風險負排除危險之責任，抑或係因自己之行爲應 負行爲責任?判決理由已有矛盾。此外，依卷附原處分記載 上訴人2人之「違規事實」爲：「未經申請擅自開挖整地填 土設置混凝土駁坎」，另記載之查獲時間爲：「107年12月1 9日」(第1119號案原處分卷第10-11頁)，可見原處分係針對 上訴人2人於107年12月19日查獲之事實爲處分範圍，此與上 訴人楊隆榮於104、105年間與鄰地所有人之通行權糾紛，而 在系爭土地設置鐵門、圍欄，堆置砂包、土石、巨石、帆布 、停放汽車阻擋鄰地所有人通行系爭土地，分屬二事，此觀 原處分卷附被上訴人前已於105年間就楊隆榮上述違反水保 法之行爲加以處分並代履行可明(同上卷第70-77頁)。則原 判決將上訴人楊隆榮上述104年、105年間因通行權糾紛所生 違反水保法事件，作爲認定上訴人楊隆榮構成本件違反水保 法第12條第1項第4款情事之證據，即有認定事實未依證據並 違反論理法則之違法。再者，原判決雖引用所謂上訴人紀清 楚於108年1月18日會勘時到場陳稱「現場原為可種植的平坦 處，是被不明人士私自闢路，故本人雇工將現場恢復成以前 舊有狀態，部分土地為楊隆榮的，他都知道並說由本人來處 理。」等詞，作爲認定上訴人楊隆榮違反水保法第12條第1 項第4款之證據；惟查，上訴人楊隆榮並未出席108年1月18 日會勘，該會勘紀錄乃被上訴人自行記載於「與會單位意見 欄」而未經上訴人2人簽名確認，復經上訴人楊隆榮於原審 審理時予以否認，訴願決定亦以查無上訴人楊隆榮有違反水 保法第12條第1項第4款規定情事之具體事證，而認定原處分 援引依該規定作爲處分上訴人楊隆榮之依據，係屬違誤，則 原判決即應就楊隆榮上述否認之事實，加以調查，但原判決 未加調查，逕採上開會勘紀錄作爲不利上訴人楊隆榮認定之 證據，亦有未依職權調查證據及判決理由不備之違法。原判 決復未說明上訴人楊隆榮有無違反水保法第8條第1項第5款 規定之理由及所憑證據，即於綜上所述欄逕認上訴人楊隆榮 違反該規定，判決不備理由；又違反水保法第8條第1項第5 款規定之法律效果係規定於水保法第33條第1項第1款，然原 處分卻係以同法第23條第2項及第33條第1項第2款裁處上訴 人楊隆榮，及其命楊隆榮限期改正之依據究係原處分援引的 數個水保法條文的哪一條規定？事涉上訴人2人限期改正義 務之依據及認定，原判決均未加查明，就此亦有判決不備理 由之違法。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即屬
有據。
⒉上訴人紀清楚部分：
⑴經查，在系爭土地從事上述開挖整地、設置混凝土塊之行爲 人爲上訴人紀清楚，爲原判決確定之事實，核與原判決援引 臺北市七星農田水利會人員稱該會所管理排水灌溉水圳遭訴 外人張育凱、李俊民開挖破壞。而李俊民因前述行為接受警 詢時，則陳稱「我只知道該名業主是男性，他姓紀……」；另 張育凱則製作事實說明書稱「……本人張育凱由紀先生請到○○ 區○○街內要挖土機整地……」等情相符，核與證據法則、論理 法則無違。原判決據此認定上訴人紀清楚未擬具水土保持計 畫而有上述開挖整地、設置混凝土塊之違反水保法第12條第 1項第4款之行爲，固非無據。
⑵惟按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行 政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行 政法院得予撤銷。」行政程序法第6條規定：「行政行為， 非有正當理由，不得為差別待遇。」行政機關依其行政規則 ，經由長期之慣行，透過上開平等原則之作用，產生外部效 力，對行政機關產生拘束作用，行政行為如違反該行政規則 ，亦屬違法。查裁罰基準係臺北市政府對所屬機關處理違反 水保法違規案件為處罰行使裁量權事項，而訂頒之裁罰基準 ，被上訴人為裁罰時，如有違反該裁罰基準，即屬濫用裁量 權限而違法。而在符合平等原則之裁罰基準外，如須針對非 典型案件作特殊裁量，裁罰基準第5點固規定：「第3點所列 統一裁罰基準，如因情節特殊而有加重或減輕之必要者，本 府得於裁處書內敘明理由，於法定罰鍰額度內處罰，不受前 開統一裁罰基準之限制。」惟被上訴人於具體案件適用此規 定時，即有說明不適用裁罰基準而應予加重或減輕事由之義 務，否則其裁罰行為即屬違反裁罰基準，而有裁量怠惰或濫 用裁量權限之違法，此為行政法院應依職權加以審查之事項 。則查，原處分裁處上訴人紀清楚之理由與裁處上訴人楊隆 榮之理由完全相同，即：「違反水保法第12條第1項第4款及 第8條第1項第5款規定，且屢次違規，並有本處及士林地院 民事執行處兩次代履行紀錄，情節特殊而加重處罰之必要， 爰依據……裁罰基準第5點規定加重裁處。」(第1119號案原處 分卷第10-11頁)，此理由爲原判決所肯認，並謂上訴人紀清 楚雖主張是第1次違規，違規面積在500平方公尺以下，但基 於權力分立原則，應尊重被上訴人之裁量權，而予維持。然 查，被上訴人對上訴人2人加重處罰之理由完全相同，但其 所指屢次違規及前曾2次代履行之紀錄，其對象是否與上訴 人紀清楚有關?上訴人紀清楚主張其是第1次違規且面積在50
0公尺以下是否屬實?原處分均未審酌此事項，即逕依裁罰基 準第5點加重處罰上訴人紀清楚，即有裁量怠惰，及濫用裁 量權限之違法；原判決未予糾正，予以維持，亦有未洽，上 訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即非無據。 ㈤綜上，原判決駁回上訴人2人在原審之訴，既有如上所述與判 決結論有影響之違法，上訴意旨求予廢棄，即有理由，惟因 此部分事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為 判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。 ㈥又依行政罰法第26條第1項前段規定：「一行為同時觸犯刑事 法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」上 訴人楊隆榮主張上訴人2人因本件違反水保法事件，同時經 檢察官就上訴人2人是否有水保法第33條第1項第2款未依同 法第12條規定擬具水土保持計畫，致生水土流失而涉犯水保 法第33條第3項規定之罪嫌，加以偵查結果，對上訴人楊隆 榮不起訴處分，對上訴人紀清楚提起公訴在案。因此，上開 刑事案件是否確定?及對本案之結果有無影響?刑案判決結果 之於本案有無行政罰法第26條第1項前段之適用?又本件如有 複數義務人，被上訴人亦應說明其對上訴人2人兩者皆罰或 處分必要之裁量理由，凡此於本件發回原審審理時，均宜一 併注意，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 11 月 25 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 簡 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 11 月 25 日 書記官 劉 柏 君