最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第1149號
上 訴 人 儷都國際有限公司
代 表 人 楊天仁
訴訟代理人 施宣旭 律師
被 上訴 人 新竹縣政府
代 表 人 楊文科
訴訟代理人 李美惠 律師
上列當事人間健康食品管理法事件，上訴人對於中華民國109年1
0月8日臺北高等行政法院108年度訴字第213號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為販售「喜樂纖」（健康食品許可證字號：衛部健食 字第A00339號，品名：喜樂纖膠囊）健康食品（下稱系爭健 康食品）及「醇養妍」、「爆燃SO素王」（即蔬暢輕飲）、 「醇萃皙飲」、「聰蓉活力飲」、「蔬暢輕飲」、「墨墨黑 」等食品（下合稱醇養妍等食品），於振道有線電視48頻道 momo購物1台、佳聯有線電視35頻道momo購物2台、新台北有 線電視35頻道momo購物2台暨48頻道momo購物1台、中投有線 電視35頻道momo購物2台等電視媒體或電腦網站刊播廣告， 其中與系爭健康食品有關廣告內容敘及：「艾成4個月減23 公斤及曹蘭3個月減12公斤……對健康很有效如果你有脂肪肝 過高……體脂肪過高就會有三高的危險……要吃喜樂纖不只是找 回窈窕身材找回活力找回健康……」等詞句（刊播廣告之日期 、頻道及內容詳如原判決明細表所示，下稱系爭廣告），另 有與「醇養妍」等食品有關廣告內容。嗣分經新竹市衛生局 、雲林縣衛生局、南投縣政府衛生局、臺北市政府衛生局、 及桃園市政府衛生局等查獲，移由上訴人登記所在地之新竹
縣政府衛生局辦理。案經被上訴人審認系爭健康食品廣告有 虛偽不實、誇張之內容，宣稱之保健功效超出其健康食品登 記許可範圍；「醇養妍」等食品廣告內容涉及虛偽不實、誇 張之內容，上訴人分別違反健康食品管理法第14條第1項、 食品安全衛生管理法（下稱食安法）第28條第1項規定，分 別依健康食品管理法第24條第1項第1款規定及食安法第45條 第1項規定，以民國107年9月5日府衛食藥字第1070101637號 等13件行政處分書共處上訴人新臺幣(下同)1,180,000元罰 鍰，及以107年9月19日府衛食藥字第1070101503號等8件行 政處分書共處上訴人1,620,000元罰鍰（有關違反食安法部 分，經被上訴人自行撤銷）。上訴人不服，提起訴願，分別 經衛生福利部（下稱衛福部）108年5月9日衛部法字第10831 60082號訴願決定（下稱訴願決定1）：「關於107年9月5日 府衛食藥字第1070101637號、第1070101638號、107年9月11 日府衛食藥字第1070101641號、107年9月12日府衛食藥字第 1070101646號行政處分書部分訴願駁回（罰鍰合計400,000 元）。其餘部分訴願不受理。」（訴願不受理部分係因違反 食安法部分，業經被上訴人撤銷而不存在）。及108年5月27 日衛部法字第1083160093號訴願決定（下稱訴願決定2）： 「關於107年9月19日府衛食藥字第1070101504號、第107010 1506號、第1070101508號、107年9月21日府衛食藥字第1070 101541號行政處分書部分訴願駁回（罰鍰合計1,200,000元 ）。其餘部分訴願不受理。」（訴願不受理部分係因違反食 安法部分，業經被上訴人撤銷而不存在）。上訴人就上開遭 訴願駁回之處分（下合稱原處分，詳如原判決明細表所示） 及該部分訴願決定不服，提起行政訴訟，並聲明：原處分及 該部分訴願決定均撤銷，經臺北高等行政法院108年度訴字 第213號判決（下稱原判決）駁回後，乃提起本件上訴，並 聲明：原判決廢棄；不利於上訴人之訴願決定及原處分均撤 銷，由被上訴人另為適法之處分。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決 的記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠健康食品為食品之一種，僅因具有保健功效並得標示或廣告 該功效，故立法者有別於一般食品衛生安全管理所定之食安 法，特別制定健康食品管理法以加強對此等食品之管理與監 督，因此，健康食品管理法為食安法的特別法，依健康食品 管理法第1條規定，該法未規定事項，應適用其他有關法律 之規定，所謂其他有關法律規定，自然包括食安法相關規定 。又健康食品管理法對於健康食品標示或廣告之言論內容於
第14條設有限制，違反者應依第24條第1項規定處罰，且應 按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止，但該法就違規廣告 行為次數該如何認定則未設有規定；食安法對於食品標示或 廣告等言論內容於第28條第1項、第2項設有類似的限制，違 反者依該法第45條第1項規定處罰，同法第55條之1並授權中 央主管機關訂定「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標 準」（下稱食安行為數認定標準）。觀之食安行為數認定標 準第3條、第4條規定及其訂定理由可知，上開規定不僅有食 安法第55條之1明確授權基礎，且已由食安法保護法益所必 要之規範觀點，考量立法者按次處罰，遏止違規廣告之制裁 意旨，設定行為數認定之諸項判斷基準，依此等標準認定違 法應受裁罰之行為數，與憲法第23條比例原則當屬相符，自 得予以援用，作為界定法律意義下一行為或數行為之查處、 裁罰認定標準，不生一行為二罰之問題。由於健康食品管理 法第14條、第24條第1項對健康食品標示與廣告言論內容之 管制與處罰，顯係食安法針對食品標示、廣告之管制與處罰 之特別規定，但健康食品管理法本身對行為數認定標準未特 別規定，自得援用食品衛生安全管理之普通法即食安法第55 條之1所授權訂定食安行為數認定標準，以判斷違反健康食 品管理法第14條規定而應予裁罰之行為數。
㈡本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議係因藥事法針 對違反該法第65條規定（即非藥商從事藥物廣告行為）並未 由立法者依規範觀點對行為數認定標準有所規定，乃考量藥 事法該條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念 等因素，作成「『廣告』乃集合性概念，一次或多次利用傳播 方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，均屬之。非藥商 多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為 目的之行為，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單 一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規 行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷 違規行為之單一性。」之闡釋。又藥事法第65條之禁止規範 係針對廣告行為人資格條件的限制，與健康食品管理法第14 條、食安法第28條第1項、第2項針對廣告內容限制之情形不 同。再者，藥事法所稱藥物，指藥品及醫療器材，同法第6 條對藥品之定義，與食安法第3條第1款對「食品」定義「指 供人飲食或咀嚼之產品及其原料」，亦有所別，即藥事法第 65條規定，並非食安法第28條之特別規定，此與健康食品管 理法第14條之情形亦有不同。因此，本院105年10月份第1次 庭長法官聯席會議決議之違法廣告行為的認定標準，在立法 者藉由食安法第55條之1明確授權，以食安行為數認定標準
第3條、第4條規定，對於違反食安法第28條第1項、第2項， 以及健康食品管理法第14條等違法廣告行為，既設有法律上 行為數的認定標準，自應優先適用食安行為數認定標準之規 定，而無比附援引該決議之必要。另本院108年4月份第2次 庭長法官聯席會議決議是針對廢棄物清理法第50條、第51條 第2項未限期改善行為之行為數認定，與健康食品管理法第2 4條第1項第3款按次連續處罰係針對違反該法第14條規定之 違法廣告行為，並非針對限期改善行為，二者態樣不同，因 此，在行為數認定上，自無受108年4月份第2次庭長法官聯 席會議決議所稱，必須先送達前次處分書才得再連續處罰之 限制。
㈢系爭健康食品經衛福部核准之保健功效為：「經動物實驗證 實，有助於不易形成體脂肪。在嚴謹的營養均衡與熱量控制 ，以及適當的運動條件下，適量攝取本產品有助於不易形成 體脂肪。」惟細觀原判決明細表「違規詞句」欄所載詞句內 容可知，系爭廣告所宣稱之保健效能顯已超過中央主管機關 查驗登記之內容所許可之範圍；參酌系爭廣告內容所稱「那 衛福部也有幫我們公告說我們這除了可以減輕體重還可以降 低食物利用率……還可以降低體脂肪、肝臟脂肪及三酸甘油脂 ……」、「主持人詢問代言人艾成：『所以你現在都沒有忌口 了？』艾成：『完全沒有忌口了！我現在就是去鬍鬚張吃兩個 便當那種』」、「……所以媽媽朋友如果你想要瘦得快一點， 我們喜樂纖是希望你一天吃4顆，等你瘦到你想要的體重我 們就1天2顆就好了……不要忌口……可以繼續享受美食，但是你 可以讓自己維持喜歡的身材……。」等語，從其整體廣告表現 內容及客觀上一般消費者所能理解角度予以綜合判斷，堪認 上開廣告內容已超過許可宣稱之保健功效，且易使消費者產 生誤解只要服用系爭產品即可達到瘦身、降低體脂肪、內臟 脂肪及三酸甘油脂之效果，完全不用忌口，而無須配合符合 認定嚴謹的營養、熱量控制與運動。上訴人為刊播系爭廣告 前，即明知受許可表達系爭健康食品之保健功效範圍，卻仍 製作、刊播超過許可範圍之誇張保健功效，核有故意。從而 ，被上訴人審認系爭健康食品廣告有虛偽不實、誇張之內容 ，宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍，違反健康 食品管理法第14條第1項，並無違誤。
㈣系爭廣告除原判決明細表編號1及3號所示之廣告是在同一日 期（但在不同時段及不同頻道）外，均在不同日期刊播，且 有電視購物頻道之不同，又參酌系爭廣告在此等不同刊播媒 介，在不同日期或時段之播放，可能接觸、閱聽之消費者族 群勢不相同，違反義務之影響程度隨每日及不同媒介刊播而
持續擴大，而健康食品管理法第24條第1項第3款要求主管機 關應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止，意在有效遏止 違法廣告以維護國民健康、保障消費者權益，則原處分依食 安行為數認定標準第3條、第4條規定，將如原判決明細表所 示之系爭廣告認定為16次違法行為而分別裁罰，與上述立法 目的相符且有必要，核無違反憲法第23條比例原則，不生一 行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰原則並未牴觸。 ㈤上訴人自陳廣告之時間、期間係由其與富邦媒體科技股份有 限公司（下稱富邦媒體公司）議定；觀諸上訴人所提其與富 邦媒體公司簽訂之合作契約第1條、第2條、第8條、第9條、 第12條約定可知，上訴人明確授權委託富邦媒體公司就系爭 健康食品可規畫在不同日期不同各通路及平台刊播廣告以達 宣傳及銷售目的，行銷費用係按不同則廣告情形分別計價， 則其就富邦媒體公司將於何日期或時段、在何頻道、何媒體 （有線電視系統）等通路或平台刊播系爭健康食品之廣告自 應可預見，且其當可本於合作契約即時向富邦媒體公司查詢 ，以為掌握系爭健康食品的廣告訴求之收視顧客群及所需支 付的「通路行銷費用」各為何。是以，系爭廣告播出之頻道 ，縱使係由電視購物台公司自行接洽系統業者，亦係經由上 訴人授權，自不足以此作為對其有利之認定。
㈥原處分就各次行為裁處罰鍰之裁量適法性，按數次違反行政 法上義務行為，依行政罰法第25條規定，應分別處罰之，此 為義務性羈束行政，裁罰機關就所認定為數次行為應分別處 罰一事，並無裁量可言。被上訴人參酌上訴人利用電視購物 頻道影響廣大之媒介刊播廣告，原處分就每次違法廣告行為 僅裁處法定罰鍰最低額度10萬元，其裁量尚無違反比例原則 、平等原則或其他裁量濫用之瑕疵。綜上，原處分（如原判 決明細表所示）並無違誤，各該部分訴願決定1、2遞予維持 ，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上 訴意旨補充論斷如下：
㈠依健康食品管理法第1條規定：「為加強健康食品之管理與監 督，維護國民健康，並保障消費者之權益，特制定本法；本 法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第2條第1項規定 ：「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其 具該功效之食品。」參照健康食品管理法第1條立法理由闡 述：「……二、本法未規定者，依食品衛生管理法等相關法律 之規定。」由上可知，健康食品本身即食品之一種，僅因其 具有保健功效，並得標示或廣告其具該功效，為加強此等健 康食品之管理與監督，維護國民健康，並保障消費者之權益
，故立法者有別於針對一般食品衛生安全管理所定之食安法 ，特別制定健康食品管理法予以規範。因此，健康食品管理 法為食安法的特別法，依健康食品管理法第1條規定，該法 未規定事項，應適用其他有關法律之規定，所謂其他有關法 律規定，自然包括食安法相關規定。
㈡依健康食品管理法第14條第1項規定：「健康食品之標示或廣 告不得有虛偽不實、誇張之內容，其宣稱之保健效能不得超 過許可範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容。」第24 條第1項第1款、第3款規定：「健康食品業者違反第14條規 定者，主管機關應為下列之處分：一、違反第1項規定者， 處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。……三、前2款之罰鍰 ，應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止；情節重大者， 並應廢止其健康食品之許可證。……」有關健康食品之廣告不 得有虛偽不實、誇張之內容，核與食安法第28條第1項規定 內容並無不同，僅因健康食品應依健康食品管理法取得許可 ，業者宣稱之保健效能超過許可範圍者，亦涉誇大，乃明文 納入禁止範圍，故健康食品業與食品業所負真實廣告義務內 涵實為一致。
㈢行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義 務之規定者，分別處罰之。」其立法理由載明「行為人所為 數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或 數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為 貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院 釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」準此以 論，行為人違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，應 依個案具體判斷，就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意 旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定之。 ㈣依前所述，健康食品管理法對於健康食品標示或廣告之言論 內容，健康食品管理法第14條明定其內容之限制，違反者， 並應依同法第24條第1項規定處罰，且應按次連續處罰至違 規廣告停止刊播為止（同條項第3款規定參照）。依健康食 品管理法第14條第1項規定之立法目的，健康食品之標示或 廣告內容必須真實、明確，並且在許可範圍之內，健康食品 之標示及廣告範圍應依查驗登記內容為主，不得超過許可範 圍，亦不得涉及醫療效能。為避免民眾受違法廣告影響認知 產生健康、財產等損害，考量不同健康食品品項、廣告版本 （廣告內容不同，即不同廣告版本）、傳播媒介及刊播日期 ，均係向民眾認知產生多次危害，且廣告傳播媒介多元化， 不同之電視頻道、電台頻道、報紙版次、雜誌期數、網頁網 址、車輛、文案（如：看板、廣告牌、海報等）張貼處所、
傳單發送，係以不同顧客群為訴求主體，並具不同閱聽族群 ，均係向民眾認知產生多次危害，故在立法政策上，亦可能 依具體個案之違規情狀，分別計次違法行為，按次處罰至其 停止刊播為止。核諸上開說明，同為食安法及健康食品管理 法中央主管機關之衛福部，為建立執法之公平性，依食安法 第55條之1授權訂定之食安行為數認定標準第3條規定：「實 施違反本法第28條廣告限制規定之行為者，依下列基準判斷 其行為數：一、不同品項之產品。二、不同版本之廣告。三 、不同刊播媒介之個數。四、不同日之刊播。」第4條規定 ：「判斷前2條之行為數時，應斟酌下列各款情事：一、違 反之動機及目的。二、違反之手段。三、違反義務之影響程 度。四、違反義務所致之所生危害及損害。」其立法理由既 已說明：「……三、廣告傳播媒介多元化，不同之電視頻道係 以不同顧客群為訴求主體，並具不同閱聽族群，故屬不同媒 介傳播，應以數行為認定，不同之電台頻道、報紙版次、雜 誌期數、網頁網址、車輛、文案（如：看板、廣告牌、海報 等）張貼處所、傳單發送者等行為數認定，亦同。」「查違 法之行為究應評價為『一行為』或『數行為』乃個案判斷之問題 ，並非僅就法規與法規間之關連或抽象事實即可認定，必須 就具體個案之事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件之實 現及受侵害法益，斟酌被違反行政法上義務條文之規範目的 、立法意旨、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定。 二、考量違規行為樣態繁多，且食品業者之營業規模與型態 差異甚大，故有關違反不作為義務之行為數及違反食品廣告 規定之行為數，除分別依本標準……第3條判斷外，仍應考量 本條各款規定，依具體個案之違規情節綜合判斷之。」符合 食安法第28條第1項立法意旨，且無違法律保留原則，自具 法規範效力。而健康食品本質上既屬食品，且健康食品管理 法明定該法未規定係適用如食安法之其他有關法律，前已述 及，又健康食品管理法第14條第1項之立法目的，復同食安 法第28條第1項規定均在維護國民健康，則於違反健康食品 管理法第14條第1項廣告限制規定之情形，自亦應依相同標 準認定其行為數。上訴意旨主張依健康食品管理法第1條規 定，於該法未規定時適用其他有關「法律」之規定，不包括 間接適用其他法律授權制定之命令，食安行為數認定標準乃 食安法第55條之1授權主管機關訂定，不能作為健康食品管 理法違規行為之認定標準，原判決認定本件得適用食安行為 數認定標準，與法不合，有適用法規、命令不當之違法云云 ，自無可採。
㈤經查，系爭健康食品係經衛福部核准之健康食品，其保健功
效相關成分為「兒茶素」，准許之保健功效為：「經動物實 驗證實，有助於不易形成體脂肪。在嚴謹的營養均衡與熱量 控制，以及適當的運動條件下，適量攝取本產品有助於不易 形成體脂肪。」等情，為原審依法確定之事實。是以系爭健 康食品雖是經動物實驗證實有助於不易形成體脂肪，然必須 配合熱量控制以及運動等條件，始能達成該產品之保健效果 。原判決亦已論明：依原判決明細表上訴人「違規詞句」欄 所載詞句內容可知，系爭廣告所宣稱之保健效能顯已超過前 揭許可範圍，並未依中央主管機關查驗登記之內容。且參酌 系爭廣告內容所稱「那衛福部也有幫我們公告說我們這除了 可以減輕體重還可以降低食物利用率……還可以降低體脂肪、 肝臟脂肪及三酸甘油脂……」、「主持人詢問代言人艾成：『 所以你現在都沒有忌口了？』艾成：『完全沒有忌口了！我現 在就是去鬍鬚張吃兩個便當那種』」、「……所以媽媽朋友如 果你想要瘦得快一點，我們喜樂纖是希望你一天吃4顆，等 你瘦到你想要的體重我們就1天2顆就好了……不要忌口……可以 繼續享受美食，但是你可以讓自己維持喜歡的身材……。」等 內容，依上開整體廣告表現內容及客觀上一般消費者所能理 解角度予以綜合判斷，堪認上開廣告內容已超過許可宣稱之 保健功效，且將容易使消費者產生誤解只要服用系爭產品即 可達到瘦身、降低體脂肪、內臟脂肪及三酸甘油脂之效果， 即可完全不用忌口，而無須配合符合認定嚴謹的營養、熱量 控制與運動。被上訴人審認系爭健康食品廣告有虛偽不實、 誇張之內容，宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍 ，核係故意違反健康食品管理法第14條第1項規定，系爭廣 告除原判決明細表編號1及3號所示之廣告是在同一日期（但 在不同時段及不同頻道）外，均在不同日期刊播，且有電視 購物頻道之不同等情，已經原審依調查證據之辯論結果詳予 認定在案，核與卷內證據相符。原判決因認被上訴人依健康 食品管理法第24條第1項規定、食安行為數認定標準第3條、 第4條規定，將原判決明細表所示之系爭廣告認定為16次違 法行為而分別裁處罰鍰各10萬元，合計共160萬元，於法無 違而予以維持，經核與前揭規定相合，認事用法並無違誤。 被上訴人所為裁處罰鍰已係法定罰鍰最低額度，並無裁量怠 惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事。上訴意旨主張其累積 罰鍰達160萬元，超過健康食品管理法第24條第1項第1款所 定50萬元以下罰鍰範圍，難認被上訴人無為裁處高額罰鍰而 累積違規情事之惡意，並有以此方式突破50萬元裁罰上限之 未依法行政，被上訴人於裁處罰鍰時，皆未審酌上訴人違反 行政法上義務行為應受責難之程度、所生影響即因違反行政
法上義務所得之利益，有過苛之情形，非屬達成目的之最小 侵害手段，不符比例原則，原判決容有違誤云云，自無足採 。又只要健康食品廣告有虛偽不實、誇張之內容，其宣稱之 保健功效超出健康食品登記許可範圍者，即違反健康食品管 理法第14條第1項規定，前揭規定之立法目的，主要在保障 民眾之身體健康，系爭廣告內容所宣稱之功效是否明顯超出 系爭健康食品許可範圍，藉由健康食品許可證比對即可判斷 ，原審依上訴人整體廣告表現內容及客觀上一般消費者所能 理解角度予以綜合判斷，認上開廣告內容已超過許可宣稱之 保健功效，且將容易使消費者產生誤解只要服用系爭產品即 可達到其所宣稱之功效，就上訴人於原審之主張，何以不予 採取，詳予指駁甚明，核無違誤。上訴意旨主張涉及廣告內 容虛偽不實之判定標準，應以廣告內容是否有危害國民健康 並損及公共利益為判斷標準，又縱本件健康食品廣告內容之 呈現方式稍嫌戲劇化或有超於現實之情狀，然並非一般合理 消費者難以區辨，而與刻意渲染、惡意扭曲之不實資訊，使 消費者陷於錯誤認知進而購買產品之情形不同，原判決未具 體審酌廣告刊播內容係出於試用者之表述，其認事用法顯有 不當云云，自無足採。
㈥上訴意旨主張本件上開各次違規廣告之行為數認定，應比照 本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨以認定其 行為數乙節。經核本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議 決議係因違反藥事法第65條「非藥商不得為藥物廣告」規定 之非藥商廣告藥物行為，究應如何評價其違規次數所為之決 議，因欠缺法令明文規範可據，始考量該條規定之文義、立 法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素，而作成 「如係出於違反藥事法第65條不作為義務之單一意思，則為 違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違規行為在法律上 應評價為一行為，於主管機關裁罰後始切斷違規行為單一性 」之法律見解。然就違反健康食品管理法第14條之健康食品 廣告限制規定行為，因健康食品管理法明定該法未規定係適 用如食安法之其他有關法律，健康食品管理法第14條第1項 之立法目的，復同食安法第28條第1項規定均在維護國民健 康，則於違反健康食品管理法第14條第1項廣告限制規定之 情形，自亦應依相同標準認定其行為數，本件已有具法規範 效力之食安行為數認定標準之法規命令可資依據，則本件系 爭廣告行為行為數之認定，自無比附援引本院上開就違反藥 事法第65條規定之廣告行為數所表示之法律見解之必要。上 訴意旨主張國家對藥品、健康食品及食品之管制有輕重寬嚴 之別，其中管制之最嚴者應屬藥品，上訴人之廣告產品為健
康食品，依舉重以明輕而以相同見解認定上訴人之行為屬法 律上一行為，僅能為一次處罰，否則將產生國家對健康食品 、食品之管制甚於藥品而有失當之嫌，原判決忽略「廣告」 之「行為」本質並不因廣告行為人之資格或廣告內容而有不 同，亦不因藥品、食品之定義而有異，原判決認事用法顯有 違誤云云，自無足採。又依健康食品管理法第24條第1項規 定，健康食品業者違反第14條規定者，主管機關即應為罰鍰 處分，該法並未明定主管機關須先以警告或提醒之方式責令 改善後不予改善，始得加以處罰之規定，被上訴人就上訴人 各次違規行為，依食安行為數認定標準第3條、第4條規定予 以分別裁處罰鍰，並無違誤。上訴意旨主張健康食品管理法 第24條第1項第3款規定乃賦予行政機關權限，按次裁罰至健 康食品業者停止刊播為止，惟若健康食品業者於遭行政機關 裁罰後即已停止刊播，自無再次裁罰之必要，亦有給予人民 改善機會之意旨，被上訴人於107年9月5日作成第1次處分後 ，上訴人已無繼續刊播之情事，自無按次連續處罰以使上訴 人停止刊播之必要，上訴人刊播健康食品廣告之行為應以被 上訴人介入處罰時認定為1次違規行為，僅能為1次處罰，被 上訴人對上訴人同一行為重複處罰，違反一事不二罰原則云 云，自無足採。
㈦又本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項之規定，應以 高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，故當事人在上訴 審不得提出新證據及主張新事實爲向本院提起上訴之理由。 上訴人於上訴時提出上證1之被上訴人所屬衛生局107年10月 5日新縣衛食藥字第1070014742號函，主張上訴人刊登「潘 懷宗推薦代言喜樂纖x3＋纖先暢x3雙纖組」廣告內容敘及： 「促進新陳代謝、調節生理機調整體質、降火氣維持消化道 機能…腸道蠕動、體脂救星、輕鬆對抗體脂肪、窈窕，每天4 顆，可達不易形成體脂肪之功效」，被上訴人認為該廣告內 容雖有影射但無明顯誇大，卻就相同產品刊登「潘懷宗推薦 熱銷喜樂纖迎夏限定特惠版」認涉及虛偽不實且有超出主管 機關許可宣稱保健功效之範圍，乃有恣意之違法云云。上訴 人前揭所提證據及其攻防主張，核屬上訴審中始提出之新事 實及新證據，尚非本院所能審酌，併此指明。
㈧綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴 論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理 由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 11 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖
法官 林 妙 黛
法官 侯 志 融
法官 王 俊 雄
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 11 月 16 日 書記官 張 玉 純
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