臺灣新北地方法院行政訴訟判決 110年度簡字第114號
110年10月7日辯論終結
原 告 淨律寺
代 表 人 宋淑婉
被 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜（市長）
訴訟代理人 李承志律師
黃文承律師
上列當事人間因殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國11
0 年5 月28日台內訴字第1100000000號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下 罰鍰處分（本件罰鍰金額30萬元），依行政訴訟法第22 9條 第2 項第2 款之規定，應適用同法第2 編第2 章之簡易訴訟 程序。
二、原告經合法通知（見本院卷第319 頁之本院行政訴訟庭送達 證書），無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟 法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第236 條、第21 8 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，依被告聲 請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體事項：
一、爭訟概要：
緣私立佛教樂山公墓（坐落新北市○○區○○段000 地號土 地，下稱系爭公墓）係原告前住持宋元如申請而經前臺灣省 政府以民國（下同）58年10月1 日府社三字第67549 號令核 准設置，且系爭公墓所坐落土地之所有權人，於92年7 月24 日即登記為原告。嗣新北市樹林區公所（下稱樹林區公所） 於109 年12月14日派員至系爭公墓查察後，乃以109 年12月 29日新北樹民字第1092539206號函檢送109 年12月14日處理 違反殯葬管理條例案件查報表，向被告查報原告管理之系爭 公墓有設置「顯妣孫母章太夫人安妮墓」墓基情形，墓碑上
刻寫亡者「歿於民國一○九年農曆十月十八日玄時」（即國 曆109 年12月2 日），惟未經樹林區公所核發埋葬許可證明 ，原告仍予收葬，涉有違反殯葬管理條例第25條第1 項規定 之情事，被告乃以109 年12月31日新北府民殯字第10951230 24號函請原告陳述意見，經原告以110 年2 月2 日函陳述意 見後，案經被告審認原告所經營管理之系爭墓園確有收葬未 經核發埋葬許可之屍體，違反殯葬管理條例第25條第1 項規 定，乃依同條例第75條第2 項及新北市政府處理違反殯葬管 理條例案件裁罰基準第2 條及附表項次4 等規定，以110 年 2 月17日新北府民殯字第1100000000號函附同文號處分書（ 下稱原處分）處原告30萬元罰鍰（法定最低罰鍰金額）。原 告不服，提起訴願遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟 。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、事實：
墓園使用權人孫○夫夫婦於68年10月榖旦（榖旦，良辰之 意）即建設完成夫妻雙墓，此有照片1 紙可證。孫○夫先 生早於68年往生，先行奉安，其夫人於109 年農曆10月18 日死亡，隨即奉安於興建已完成之墓園，關於殯葬後事處 理事宜並非由本寺辦理。本寺係封閉式佛教墓園，不對外 經營，凡屬本寺信徒皆可安葬長眠於此，包括前行政院副 院長王○五先生、陸○士立法委員、攝影大師郎○山先生 及周○蝶詩人，本寺未收取價金，換言之，本寺不以經營 販售墓基及塔位為目的。
2、理由：
⑴按原處分機關檢具之土地建物查詢資料之不動產原係老和 尚釋○元（俗名宋○如）私人所有，該公墓亦係宋○如個 人申請設立，但土地早於92年7 月2 日全部捐贈與淨律寺 ，淨律寺並非營利法人，目前僅一位96歲之老和尚釋○元 及寺廟代表人宋淑婉，事實上沒有經營現行法令之殯葬業 ，而且淨律寺依法亦無從改為營利法人（公司），但既有 墓園已經奉准合法設立，對於安葬墓園之亡者，視死如生 ，清明節仍持續舉辦超度法會（今年疫情例外）。 ⑵按有金錢對價始能稱為營業（利）行為，淨律寺早已不對 外經營墓園，以宋○如老和尚興建之納骨塔為例，塔位約 一千位，除先前老和尚年輕時所處理之塔位約200 餘位外 ，全部虛位，有無經營，請實地勘查，不難明暸原處分機 關確實有誤會之處。
⑶系爭墓園早於68年10月即已完成，豈知孫○夫之夫人於40
年之後始死亡，淨律寺並非殯葬業者或禮儀公司已如前述 ，孫亞夫之後代係有權使用者，淨律寺無權禁止，該墓園 早已事實上存在，土地雖為淨律寺所有，淨律寺基於慈悲 為懷，就既存墓園、塔位現有者加以協助管理，否則以前 行政院副院長王○五先生墓園為例，其墓園約200 坪，由 老和尚捐贈，分文未取，也未繳管理費，如淨律寺放任不 管，絕對雜草叢生，豈非有損政府顏面。
⑷68年系爭墓地由宋○如一手處理，但公墓管理條例於91年 7 月17日始公布，查系爭墓園於68年10月早已修建完成， 孫○夫先生先行已安葬，孫夫人之墓園未曾挖掘，且該墓 地由孫家自行辦理，淨律寺非殯葬業者，亦非違法經營者 ，淨律寺有無收取墓園價金，不難調查，如此處罰淨律寺 要件顯然不符。
⑸內政部認為「訴願人為系爭墓園之管理人實際負責該墓園 整體運行及維護等相關事宜，擅自收葬未經核發埋葬許可 證明之屍體或骨灰」云云，按殯葬管理條例於91年7 月17 日始公布，系爭墓園早於68年10月即修建完成，根據法律 不溯既往原則，墓園無違法之處，但孫夫人之大體早已預 計埋葬在已修建完成之墓園，既無濫葬之情事，即不具處 罰之要件。
⑹如前所述，原公墓管理人係宋○如，孫○夫早在68年即建 好墓園，後來將土地捐贈與淨律寺，孫○夫之墓園之使用 權為其後人所有，淨律寺對該墓園是否有管理權？亦應查 明，原處分機關及內政部，略而不論，所為處分即有違誤 。
⑺孫夫人多年後往生，其家屬僅係放置靈柩於墓園中，並非 收葬或埋葬之行為，而且原處分機關並非不可要求被處分 人補辦埋葬許可手續，加以孫夫人之靈柩一週內即奉安， 致令淨律寺在短時間內根本無法協助辦理，針對淨律寺直 接處以鉅額罰鍰實非淨律寺所能負擔。
⑻綜上所述，請依訴之聲明而為判決。
（二）聲明：訴願決定及原處分，均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、本件原告之行為確實違反殯葬管理條例第25條第1 項之規 定，並應依殯葬管理條例第75條第2 項規定處理，本件被 告裁罰金額業為最低額度，並無不當，說明如下： ⑴按殯葬管理條例第2 條之規定：「本條例用詞，定義如下 ：…二、公墓：指供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或供樹葬之 設施。…十四、殯葬設施經營業：指以經營公墓、殯儀館
、禮廳及靈堂、火化場、骨灰（骸）存放設施為業者」、 同條例第25條第1 項規定以：「公墓不得收葬未經核發埋 葬許可證明之屍體或骨灰。骨灰（骸）存放設施不得收存 未檢附火化許可證明、起掘許可證明或其他相關證明之骨 灰（骸）。火化場或移動式火化設施，不得火化未經核發 火化許可證明之屍體。但依法遷葬者，不在此限」、同條 例第75條第2 項規定以：「殯葬設施經營業或其受僱人違 反第二十五條第一項規定，擅自收葬、收存或火化屍體、 骨灰（骸）者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下 之罰鍰」。
⑵本件系爭公墓係由原告當時住持宋○如提出申請，並經臺 灣省政府以58年10月1 日府社三字第67549 號令核准在案 ，系爭公墓之坐落土地並經被告以109 年12月16日函請樹 林地政事務所確認系爭公墓之所有土地仍為原告所有，併 參原告於110 年2 月2 日函文說明中稱：「三、本寺係封 閉式佛教墓園，不對外經營，凡屬本寺信徒皆可安葬長眠 於此，包括前行政院副院長王○五先生、陸○士立法委員 、攝影大師郎○山先生及周○蝶詩人，本寺未收取價金， 換言之，本寺未經營販售墓基及塔位。」，顯見原告確為 系爭公墓之所有人及管理經營者，佐以樹林區公所109 年 12月14日查報單，顯示系爭公墓確有管理維護確保其運作 ，是原告自為系爭殯葬設施之經營者無疑。
⑶至原告稱其並無收費云云部分；依原告110 年2 月2 日函 文可知，其收葬之前提為「信徒」，又收葬後原告並有提 供相關祭拜服務及管理維護，是，原告確為系爭殯葬設施 經營業者，並不因其就「墓基有無單獨收費」，而有不同 。更有甚者，原告實際上以此作為信徒服務之一部分，亦 可證明該墓園確有對外經營之事實，自難認原告主張其非 殯葬設施經營業為有據。
2、另本件原告並未取得合法之殯葬設施經營業許可即擅自收 葬，其行為自有構成「公墓不得收葬未經核發埋葬許可證 明之屍體或骨灰」之違規行為，原告為殯葬設施經營業者 ，不因其有無取得合法許可而有不同，易言之，合法業者 如非法收葬，即有違反上開規定；舉重以明輕，非法業者 非法收葬，亦當然違反上開規定，並應依規定處理，是本 件原告確有違反殯葬管理條例第25條第1 項之規定，並應 依殯葬管理條例第75條第2 項規定處理，本件被告裁罰金 額業為最低額度，自無不當。
3、就本件裁罰金額並無不當部分：
⑴按最高行政法院108 年度判字第186 號判決意旨係以：「
（二）又按『行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量 範圍，並應符合法規授權之目的。』『裁處罰鍰，應審酌 違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反 行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。』 行政程序法第10條、行政罰法第18條第1 項分別定有明文 。行政機關為協助所屬人員或下級機關行使裁量權，並維 持法律適用之一致性及符合平等原則，固得訂頒裁量基準 ，供作所屬人員或下級機關於個案行使裁量權之準據（行 政程序法第159 條第2 項第2 款參照）。惟行政機關訂定 之裁量基準，應遵循法律授權之目的及範圍，且其裁量時 所取決者，僅就典型之案例為規定，而非具體之個案。故 行政機關於個案行使裁量權時，原則上應受裁量基準之拘 束（行政程序法第161 條參照），但該具體個案如有特殊 狀況或考慮行政罰法第18條第1 項之審酌因素後，與裁量 基準所定之典型案例情節有所不同時，自應本於法律授權 目的為裁量，作成不同於裁量基準之決定，俾符個案之實 質正義…。」。
⑵本件原告為未經許可擅自經營之殯葬設施經營業者，其竟 收葬未經核發埋葬許可之骨骸，自有違反上開殯葬管理條 例第25條第1 項之規定，又其違規事實及情節並非輕微（ 即非法業者所為之非法下葬），依上開實務見解，被告僅 裁處最低額度，亦顯屬適當無疑。
4、綜上所陳，本件原告之主張均無理由。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
原告是否為「殯葬設施經營業」而有「收葬」未經核發埋葬 許可證明之孫章安妮之屍體之違規事實？本件是否具備責任 條件？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：
緣系爭公墓經前臺灣省政府以58年10月1 日府社三字第67 549 號令核准設置，嗣樹林區公所於109 年12月14日派員 至系爭公墓查察後，乃以109 年12月29日新北樹民字第10 92539206號函檢送109 年12月14日處理違反殯葬管理條例 案件查報表，向被告查報原告管理之系爭公墓有設置「顯 妣孫母章太夫人○妮墓」墓基情形，墓碑上刻寫亡者「歿 於民國一○九年農曆十月十八日玄時」，惟未經樹林區公 所核發埋葬許可證明，被告即以109 年12月31日新北府民 殯字第1095123024號函請原告陳述意見，經原告以110 年 2 月2 日函陳述意見後，被告乃以原處分裁處原告30萬元
罰鍰等情，業為二造所不爭執，且有臺灣省政府58年10月 1 日府社三字第67549 號令影本1 份、土地建物查詢資料 影本1 紙、新北市樹林區公所109 年12月29日新北樹民字 第1092539206號函影本1 紙、新北市樹林區公所109 年12 月14日處理違反殯葬管理條例案件查報表影本1 份、淨律 寺寺廟登記概況表影本1 份、新北市政府109 年12月31日 新北府民殯字第1095123024號函影本1 份、淨律寺110 年 2 月2 日函影本1 份、新北市政府110 年2 月17日新北府 民殯字第1105071356號函影本1 份、原處分影本1 份（見 本院卷第57頁、第59頁、第73頁、第111 頁、第115 頁至 第119 頁〈單數頁〉、第121 頁、第123 頁、第127 頁、 第129 頁、第131 頁、第133 頁、第139 頁至第145 頁〈 單數頁〉）附卷可憑，是此等事實自堪認定。
（二）原告為「殯葬設施經營業」而有「收葬」未經核發埋葬許 可證明之孫章○妮之屍體之違規事實，且本件具備責任條 件：
1、應適用之法令：
⑴殯葬管理條例：
①第2 條第1 款、第2 款：
本條例用詞，定義如下：
一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場 及骨灰（骸）存放設施。
二、公墓：指供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或供樹葬之設 施。
十四、殯葬設施經營業：指以經營公墓、殯儀館、禮廳 及靈堂、火化場、骨灰（骸）存放設施為業者。 ②第3 條第1 項：
本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直 轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市 ）為鄉（鎮、市）公所。
③第25條第1 項：
公墓不得收葬未經核發埋葬許可證明之屍體或骨灰。骨 灰（骸）存放設施不得收存未檢附火化許可證明、起掘 許可證明或其他相關證明之骨灰（骸）。火化場或移動 式火化設施，不得火化未經核發火化許可證明之屍體。 但依法遷葬者，不在此限。
④第75條第2 項：
殯葬設施經營業或其受僱人違反第二十五條第一項規定 ，擅自收葬、收存或火化屍體、骨灰（骸）者，處新臺 幣三十萬元以上一百五十萬元以下之罰鍰。
⑵新北市政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準第2 點、 第5 點：
二、違反本條例者，依附表之裁罰基準裁處。
五、個別具體案件之裁處，應審酌違反行政法上義務行為 應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得 之利益，如有情節輕微或嚴重情形者，得按裁罰基準 酌量減輕或加重處罰，並應敘明其減輕或加重之理由 。
附表項次四：
┌─────┬──────────┬──────────┬──┬───┬──┐
│違反事實 │違反法條 │裁罰法條 │罰則│違規情│裁罰│
│ ├─────┬────┼─────┬────┤規定│節/ 次│內容│
│ │條次 │項、款次│條次 │項、款次│ │數 │、罰│
│ │ │ │ │ │ │ │鍰金│
│ │ │ │ │ │ │ │額、│
│ │ │ │ │ │ │ │限期│
│ │ │ │ │ │ │ │改善│
│ │ │ │ │ │ │ │或補│
│ │ │ │ │ │ │ │辦手│
│ │ │ │ │ │ │ │續期│
│ │ │ │ │ │ │ │限 │
├─────┼─────┼────┼─────┼────┼──┼───┼──┤
│擅自收葬、│第二十五條│第一項 │第七十五條│第二項 │處三│第一次│三十│
│收存或火化│ │ │ │ │十萬│ │萬元│
│屍體、骨灰│ │ │ │ │元以├───┼──┤
│（骸）者。│ │ │ │ │上一│第二次│六十│
│ │ │ │ │ │百五│ │萬元│
│ │ │ │ │ │十萬├───┼──┤
│ │ │ │ │ │元以│第三次│九十│
│ │ │ │ │ │下罰│ │萬元│
│ │ │ │ │ │鍰 ├───┼──┤
│ │ │ │ │ │ │第四次│一百│
│ │ │ │ │ │ │ │二十│
│ │ │ │ │ │ │ │萬元│
│ │ │ │ │ │ ├───┼──┤
│ │ │ │ │ │ │第五次│一百│
│ │ │ │ │ │ │以上 │五十│
│ │ │ │ │ │ │ │萬元│
└─────┴─────┴────┴─────┴────┴──┴───┴──┘
⑶行政罰法第7 條：
違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰 。
法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機 關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、 其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員 之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。 2、查孫章○妮於109 年農曆10月18日（即國曆109 年12月2 日）死亡，而未經樹林區公所核發埋葬許可證明，即葬於 系爭公墓（由原告前住持宋○如申請而經前臺灣省政府以 58年10月1 日府社三字第67549 號令核准設置，且系爭公 墓所坐落土地之所有權人，於92年7 月24日即登記為原告 ），是被告據之認原告為殯葬設施經營業而有收葬未經核 發埋葬許可證明之孫章○妮之屍體之違規事實，乃以原處 分裁處原告罰鍰30萬元（法定最低罰金額），揆諸前開規 定，依法洵屬有據。
3、雖原告執前揭情詞而為主張；惟查：
⑴縱然於殯葬管理條例公布施行前之68年10月，在系爭公墓 即有預築孫章○妮之「壽穴」，但孫章安妮既係於殯葬管 理條例公布施行後死亡而埋葬，則仍應用行為時之殯葬管 理條例第25條之規定。
⑵原告於起訴狀自承凡屬淨律寺之信徒皆可安葬長眠於系爭 公墓，且就既存墓園、塔位現有者加以協助管理（見本院 卷第15頁），又於訴願書中就本件亦陳稱禮儀公司有將一 紙死亡證明交與原告（見訴願卷第67頁），則原告實際上 就系爭公墓應有經營管理之事實，而殯葬管理條例第25條 之立法理由乃係「以防不明原因死亡之屍體遭收葬或火化 ，危害社會秩序，及妨礙刑事偵察之進行。」，是縱使原 告未經依殯葬管理條例第22條第1 項之規定許可經營系爭 公墓（見訴願卷第54頁、第55頁之「私立公墓納骨塔查詢 」列印1 份），然其仍符合殯葬管理條例第75條第2 項所 指之「殯葬設施經營業」。
⑶由殯葬管理條例第2 條第2 款、第6 款之規定以觀，前者 就「公墓」之定義為：「指供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或 供樹葬之設施。」，後者則就「骨灰（骸）存放設施」定 義為：「指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆。 」，據此可知，殯葬管理條例第75條所稱之「收葬」應係 指「供營葬屍體、埋藏骨灰或供樹葬」，則本件既係將系 爭公墓供孫章○妮之屍體（置於棺木中）放入墓穴中而予 以封閉，則其屬「收葬」之行為，應屬無訛，是原告主張 「僅係放置靈柩於墓園中」而非屬收葬或埋葬行為，自無
足採。
⑷原告於訴願書中陳稱：「．．．禮儀公司只將一紙死亡證 明交與受處分人，根本來不及要求請其交付埋葬許可證明 ，事後要求家屬補正亦不得要領。」（見訴願卷第67頁） ，足知原告尚非不知孫章○妮已死亡而欲葬於系爭公墓一 事，則其代表人就本件違規事實縱非出於故意，但其本應 注意孫章○妮是否業經核發埋葬許可證明，且依斯時情況 ，並非不能注意，但竟疏於注意致構成本件違規事實，則 其仍屬出於過失而具備責任條件，又依行政罰法第7 條第 2 項之規定，推定原告有過失，而原告亦未主張或證明已 盡監督、管理之責而仍無從避免此一違規事實之發生，故 原告具備責任條件亦屬明確。
（三）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟 資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述 之必要，一併說明。
六、結論：
原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合 。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀 並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴 訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上 訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（上 訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上 訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣 3,000 元。
書記官 李玉秀
中 華 民 國 110 年 10 月 21 日