最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第341號
上 訴 人 莊永裕
訴訟代理人 江彗鈴 律師
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 陳健 律師
上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國109年1月9
日臺中高等行政法院108年度訴更二字第20號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國105年4月6日擬具簡易水土保持申報書，向被 上訴人申請於其所有臺中市○○區下○○段000-0地號土地（權 利範圍：全部；面積16,294平方公尺；使用分區：山坡地保 育區；使用地類別：農牧用地；下稱系爭土地）從事整坡作 業，經被上訴人所屬水利局（下稱水利局）於105年4月22日 現場會勘意見略以：「1.經現勘現地擬申請整坡除草，惟整 坡範圍較廣，建議可先行予以測量確定地形地勢後再行規劃 ，以利水土保持環境安全。2.上述測量可以機械方式先行開 闢路（便道），打通其適視距離，以方便測量作業。結論： 本案同意先行開闢打通適視距離之施工便道，惟其寬度僅機 具進出之通行距離。」被上訴人爰以105年4月25日府授水坡 字第1050085217號函（下稱105年4月25日函），核定上訴人 申請系爭土地除草方便土地測量之施工便道（寬度僅機具進 出之通行距離）簡易水土保持申報書，並於該函內載明請上 訴人確實於申報範圍內依申報內容、會勘結論及水土保持技 術規範辦理，不得有開挖整地行為。另水利局105年5月4日 中市水坡字第1050031115號函核可上訴人申報開工，並於該 函說明三載明：「本項水土保持處理僅適用於除草方便土地 測量之施工便道使用，若有非該使用之情事請依相關規定申 請辦理。」嗣經水利局於105年5月31日及同年6月3日現場會 勘，發現系爭土地已大面積整坡並開闢施工便道，有改變原 地形之情事，且已有少量砂土流失，違規面積約0.4公頃。 被上訴人因認上訴人未依核定水土保持計畫實施，擅自整坡 除草，違規面積約0.4公頃，違反水土保持法第23條第1項規 定（被上訴人原誤載為同法第12條第1項第1款，嗣以105年8 月9日府授水坡字第1050169420號函更正之），依同法第33
條第1項第2款，以105年6月14日府授水坡字第1050122261號 函檢送行政裁處書（下稱原處分1），裁處上訴人新臺幣（ 下同）20萬元罰鍰，並以同日府授水坡字第1050121636號函 （下稱原處分2），依行政程序法第123條第1款及水土保持 計畫審核監督辦法第31條第1項第1款規定，廢止被上訴人10 5年4月25日函所為之核定。上訴人不服，循序提起行政訴訟 ，並聲明：訴願決定、原處分1及原處分2均撤銷。案經臺中 高等行政法院（下稱原審）以105年度訴字第403號判決駁回 後，本院以107年度判字第209號判決將原審前開判決關於原 處分1部分廢棄發回，其餘上訴駁回。嗣原審就原處分1部分 更為審理結果，以107年度訴更一字第11號判決駁回後，復 經本院以108年度判字第411號判決廢棄原審前開判決，發回 原審更為審理，經原審再以108年度訴更二字第20號判決（ 下稱原判決）駁回。上訴人仍表不服，遂提起本件上訴，並 聲明：原判決廢棄；廢棄部分，訴願決定及原處分1均撤銷 或發回原審。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決 的記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠依水土保持法第4條規定可知，非土地所有人仍可提出水土保 持計畫或簡易水土保持申報書，惟應以實際土地經營使用者 名義，並提供目的事業開發或利用之申請文件向主管機關送 請審核，上訴人稱簡易水土保持申報書必須由地主提出云云 容有誤解。又上訴人於105年4月6日向被上訴人所屬農業局 所提出的本件簡易水土保持申報書資料包括：簡易水土保持 申報書、土地登記謄本、地籍圖謄本、切結書、身分證影本 、土地使用同意書及現場照片，其中簡易水土保持申報書、 土地使用同意書、切結書上所載的水土保持義務人為上訴人 ，且經其親自簽名用印，當中並未載明其他經營人，或使用 人之名稱，亦未表明該土地上另有其他經營人或使用人及其 使用目的；上訴人於105年4月6日向被上訴人所屬農業局提 出整坡作業申請書，係以其個人名義為之，並無其他經營人 或使用人之名義；依105年5月31日及6月3日水利局（坡地管 理科）會勘紀錄、105年5月3日簡易水土保持處理開工申報 書所載，訴外人陳金隆分別以代理人、被委託人、工地負責 人之名義到場，水土保持義務人仍為上訴人。上訴人空言主 張陳金隆始為本件水土保持義務人，與前揭文件之記載內容 不符，自難憑採。
㈡陳金隆於臺灣臺中地方檢察署（下稱臺中地檢署）105年度他 字第6064號案件偵訊時雖稱其為水土保持法第4條規定之水
土保持義務人，並指揮工人陳聰明開挖整地，上訴人並未至 現場指示應如何整地等情，但其亦坦承是受上訴人委託處理 系爭土地之整地事宜，並以上訴人名義申報，目的在植樹造 林云云，核與上訴人於105年10月6日偵查時供稱相符。又陳 金隆若為系爭土地之實際經營人或使用人，何以未以自己名 義向被上訴人所屬農業局提出本件簡易水土保持申報書、整 坡作業申請書等資料？況上訴人所稱之委託書並非申請簡易 水土保持申請時所提出，乃係其於105年6月16日（被上訴人 105年6月14日為行政裁處後）向水利局所提陳情書中所檢附 ，且該委託書記載內容亦表明陳金隆係受其委託處理系爭土 地之整地事宜，目的在植樹造林。另參酌前揭檢察官偵訊時 ，證人張淑子（即水利局承辦人員）之證稱：「當時陳金隆 有出面，他說他受莊永裕委託在整地……」「6月23日莊永裕 委託吳安欽寄『水土保持處理與維護改善說明書』。」等語， 而陳金隆亦於偵查中自承：「（問：簡易水土保持申請書是 誰申請的？）我幫莊永裕申請的。」等語，顯見上訴人委託 陳金隆之本意係在進行植樹造林工作，完成後需點交還上訴 人，陳金隆係為上訴人利益而為本件整地開挖之工作，上訴 人不但為系爭土地之所有人，且為實際經營人及使用人，陳 金隆僅為其代理人或輔助人，並非該土地之實際經營者或使 用者。
㈢本件違反水土保持法之違章行為，既經查明上訴人為系爭土 地所有人，其為自己利益委託陳金隆開挖整地，並於植樹造 林工作完成後接收其成果，且均以自己名義提出簡易水土保 持申報書並申報開工（簡易水土保持處理開工申報書），自 屬水土保持法第4條規定所稱之「水土保持義務人」；陳金 隆為上訴人之受託人，並代理處理相關開挖整地之工作，顯 非經營人或使用人之角色，自非水土保持法第4條規定所稱 之「水土保持義務人」；原審依職權調查事實關係，認定上 訴人為本件之「水土保持義務人」，陳金隆僅係上訴人之代 理人或輔助人，是依本院100年度8月份第2次庭長法官聯席 會議決議意旨，上訴人以陳金隆為使用人或委任其為代理人 在系爭土地進行開挖整地因而造成違章之結果，應類推適用 行政罰法第7條第2項規定，由上訴人就陳金隆違章之故意、 過失負推定故意、過失責任。雖前揭委託書強調被委託人應 「做好水土保持工作」、「一切符合政府法規造林」等語， 但上訴人為土地所有人，對於本件違規整坡並開闢施工便道 ，已改變原地形，並造成砂土流失，違規面積達0.4公頃， 難謂不知情，上訴人不能藉上開文字記載，脫免其行政違章 之責任。另依水土保持法第12條第1項第1款、第33條第1項
第2款規定，水土保持義務人未依核定計畫實施水土保持之 處理與維護者，處6萬元至30萬元以下罰鍰，其處罰對象為 水土保持義務人，若無此身分者與水土保持義務人共同實施 違反前開行政法上義務之行為，依行政罰法第14條第2項規 定，仍處罰之。原審認定陳金隆雖不具本件「水土保持義務 人」身分，但依行政罰法第14條第1項及第2項規定，其與上 訴人故意共同實施違反行政法上義務之行為，並不因其無「 水土保持義務人」身分，而影響其違章行為之成立，是仍應 處罰之。從而，被上訴人衡酌違規情節，依水土保持法第33 條第1項第2款及臺中市政府辦理山坡地使用違反水土保持法 事件裁罰基準第2點附表規定，以原處分1裁處上訴人20萬元 罰鍰，經核並無不合，且其裁量權之行使並無逾越法定限度 及裁量基準，亦無裁量濫用之情事。
㈣臺中地檢署認定陳金隆為本件水土保持義務人，其違反水土 保持法第33條第1項第2款、第3項規定，觸犯「未依核定計 畫實施水土保持之處理與維護，致生水土流失或毀損水土保 持之處理與維護設施」罪，而為緩起訴；上訴人因罪嫌不足 為不起訴處分，分別有該署106年度偵字第14928號檢察官緩 起訴處分書及不起訴處分書在卷可稽。惟被上訴人綜合前揭 證據資料認定事實，據以作成原處分1，其認事用法並無違 誤，已如前述，依本院59年判字第410號、75年判字第309號 前判例意旨，自不受該刑事案件認定結果所拘束。另本件處 分即便有違反刑罰優先原則之瑕疵，但上訴人所涉刑事罰部 分既因罪嫌不足經檢察官於106年6月13日作成不起訴處分， 且不得再議而確定，已經事後補正，仍應認原處分1為合法 。綜上，原處分1並無違誤，訴願決定予以維持，尚無不合 ，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。茲就上 訴意旨補充論斷如下：
㈠按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依 本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用 人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第12條第1 項第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事 下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如 屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查 結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需 之修築農路或整坡作業。」第23條第1項規定：「未依第12 條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之 處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機 關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正……。
」第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰：……二、違反第12條至第14條規 定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保 持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改 正或實施仍不合水土保持技術規範者。」準此，水土保持義 務人於山坡地或森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用 所需之修築農路或整坡作業，應先擬具水土保持計畫，送請 主管機關核定；未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者 ，即有同法第33條第1項第2款違反水土保持義務罰則之適用 。
㈡經查，上訴人於105年4月6日擬具簡易水土保持申報書，向被 上訴人申請於系爭土地從事整坡作業，經被上訴人以105年4 月25日函核定上訴人申請系爭土地除草方便土地測量之施工 便道（寬度僅機具進出之通行距離）簡易水土保持申報書， 並於該函內載明請其確實於申報範圍內依申報內容、會勘結 論及水土保持技術規範辦理，不得有開挖整地行為。惟經水 利局於105年5月31日及同年6月3日現場會勘，系爭土地已大 面積整坡並開闢施工便道，有改變原地形之情事，且已有少 量砂土流失，違規面積約0.4公頃等情，已經原審依調查證 據之辯論結果詳予認定在案，核與卷內證據相符。原判決因 認被上訴人以上訴人屬水土保持法第4條所稱之水土保持義 務人，未依核定水土保持計畫實施水土保持之處理與維護， 違反水土保持法第23條第1項規定，核屬故意，依同法第33 條第1項第2款及臺中市政府辦理山坡地使用違反水土保持法 事件裁罰基準第2點附表規定，以原處分1裁處上訴人20萬元 罰鍰，於法無違而予以維持，經核與前揭規定相合，認事用 法並無違誤。
㈢次按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證 據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實 之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法 令之情形。原判決依調查證據之辯論結果，業論明：上訴人 於105年4月6日向被上訴人所屬農業局所提出的簡易水土保 持申報書資料上所載的水土保持義務人為上訴人，且經其親 自簽名用印；依105年5月31日及6月3日水利局（坡地管理科 ）會勘紀錄、105年5月3日簡易水土保持處理開工申報書所 載，陳金隆分別以代理人、被委託人、工地負責人之名義到 場；陳金隆於臺中地檢署偵訊時雖稱其為水土保持法第4條 規定之水土保持義務人，並指揮工人陳聰明開挖整地，上訴 人並未至現場指示應如何整地等情，但其亦坦承是受上訴人 委託處理系爭土地之整地事宜，並以上訴人名義申報，目的
在植樹造林，核與上訴人於105年10月6日偵查時供稱相符； 陳金隆若為系爭土地之實際經營人或使用人，何以未以自己 名義向被上訴人所屬農業局提出本件簡易水土保持申報書、 整坡作業申請書等資料？況上訴人所稱之委託書記載內容亦 表明陳金隆係受上訴人委託處理系爭土地之整地事宜，目的 在植樹造林等情，核與卷證相符。原審據此而認定上訴人委 託陳金隆之本意係在進行植樹造林工作，完成後需點交還上 訴人，陳金隆係為上訴人利益而為本件整地開挖之工作，上 訴人不但為系爭土地之所有人，且為實際經營人及使用人， 陳金隆僅為其代理人或輔助人，並非該土地之實際經營者或 使用者等情，自無違反經驗法則、論理法則及證據法則之判 決適用法規不當或理由不備之情事。原判決亦已就上訴人於 原審所主張「土地使用同意書」、「證人陳聰明、陳金隆於 刑事偵訊之證詞」何以不足為有利上訴人之判斷，指駁甚詳 ，核無違誤。上訴意旨執原判決詳予論述不採之事由再予爭 執，主張原判決在所有卷證資料均指向上訴人對於陳金隆之 違章行為並未參與，且無任何具體資料證明上訴人參與違章 行為情況下，反於水土保持法第4條規定對水土保持義務人 之判斷，且不依證據為認定，逕以推論方式認定上訴人應負 水土保持義務人之責，違背證據法則，亦有判決不備理由之 違法云云，自無可採。又上訴人於申請簡易水土保持所檢附 之土地使用同意書（原審卷第103頁），固載明上訴人所有 之系爭土地同意陳金隆使用。然原判決業已審酌後敘明：水 土保持之義務人本不以所有人為限，經營人或使用人亦可為 水土保持義務人，陳金隆若為系爭土地之實際經營人或使用 人，何以未以自己名義向被上訴人所屬農業局提出本件簡易 水土保持申報書、整坡作業申請書等資料等情，而不予採取 ，亦詳予指駁甚明。上訴意旨主張原判決認定上訴人未於申 報資料表明系爭土地上另有使用人，其所為認定與既有卷證 資料不符，違背證據法則云云，自不足採。
㈣復按水土保持法第4條所謂水土保持義務人，係指公、私有土 地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該 土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義 務人。因此，倘土地所有人自行經營、使用，或對於土地之 經營、使用，有監督、支配權限均足當之，自屬水土保持法 所稱之水土保持義務人。原判決係認定上訴人為系爭土地之 所有人，且為實際經營人及使用人，陳金隆僅為其代理人或 輔助人等情，已如前述，本件並無違反水土保持法之行為人 與土地所有人各異之情形，自無行政院農業委員會92年10月 15日農授水土保字第0921822017號函之適用，上訴意旨主張
原審未依行政罰法第3條規定及行政院農業委員會92年10月1 5日農授水土保字第0921822017號函揭示意旨，逕以上訴人 為本件水土保持義務人，判決違背法令云云，自無可採。又 原判決已論明：本件違反水土保持法之違章行為，既經查明 係因上訴人為植樹造林，委託陳金隆開挖整地，上訴人始為 本件之「水土保持義務人」，陳金隆僅係上訴人之代理人或 其輔助人性質，則依據本院100年度8月份第2次庭長法官聯 席會議決議意旨，上訴人以第三人陳金隆為使用人或委任其 為代理人在系爭土地進行開挖整地，因而造成違章之結果， 即應類推適用行政罰法第7條第2項規定，由上訴人就該代理 人或輔助人之故意、過失負推定故意、過失責任。而陳金隆 指揮工人在系爭土地上進行開挖整地之行為，造成違章之結 果，自具有違章之故意，上訴人為系爭土地之所有人，為自 己利益委託陳金隆開挖整地，且均以自己名義提出簡易水土 保持申報書並申報開工，自當知悉相關開挖整地情節。依前 揭說明，自應就該代理人或輔助人之故意、過失負推定故意 、過失責任，原判決據此認定上訴人具有違章之故意，並無 違誤。上訴意旨主張其將系爭土地交付陳金隆使用，陳金隆 為系爭土地之實際管理使用人，縱認有委託陳金隆經營管理 系爭土地，亦係委託其在被上訴人核准之簡易水土保持計畫 合法範圍內為之，並未授權或指示其進行任何違法之開發， 自不得推定上訴人有故意、過失責任，原判決違反本院上開 決議意旨而為認定，有判決不適用法規或適用不當之違法云 云，自無足採。
㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴 論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理 由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 15 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖
法官 林 妙 黛
法官 侯 志 融
法官 王 俊 雄
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 10 月 15 日 書記官 張 玉 純