最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第201號
上 訴 人
即被上訴人
(原審原告) 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 陳瑞隆
訴訟代理人 李益甄 律師
葉伊馨 律師（兼送達代收人）
被 上訴 人
即 上訴 人
(原審被告) 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 張喬婷 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國108年12月19日高雄高等行政法院107年度訴更一字第5號判決
，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決關於維持訴願決定及原處分命上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司繳納新臺幣5,301,807元部分（即原判決主文第二項）於超過新臺幣537,699元部分，暨命上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司負擔訴訟費用之裁判廢棄。
上開廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。
上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司其餘上訴駁回。
被上訴人即上訴人臺南市政府上訴駁回。
上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司上訴部分之上訴訴訟費用及第一審命上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司負擔訴訟費用部分，由上訴人即被上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司負擔十分之一，其餘部分由被上訴人即上訴人臺南市政府負擔。
被上訴人即上訴人臺南市政府上訴部分訴訟費用由被上訴人即上訴人臺南市政府負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人即被上訴人中國石油化學工業 開發股份有限公司（下稱上訴人中石化公司）代表人由林克 銘變更為陳瑞隆，茲由新任代表人於民國109年3月9日具狀 向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人中石化公司安順廠前身為臺灣鹼業股份有限公司（ 下稱臺鹼公司）安順廠，該廠曾於60年代末期生產五氯酚鈉
，嗣因法令禁止，而停止生產。臺鹼公司與上訴人中石化公 司於72年4月1日依公司法合併後消滅，上訴人中石化公司為 存續公司。嗣經被上訴人即上訴人臺南市政府（下稱上訴人 南市府）所屬環境保護局（下稱環保局）於90年間調查結果 ，安順廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤 污染管制標準，上訴人南市府依行為時（89年2月2日制定） 土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段 規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告， 將臺南市○○區○○段（下稱○○段）000地號土地（地址：臺南 市○○區○○街0段000號）公告為土壤污染控制場址，復於92年 12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠 區（地址：臺南市○○區○○街0段000號；地號：○○段000、000 -0、000-0、000-0、000-0、000-0地號之全部土地）及二等 九號道路東側草叢區（○○段000-0、000-0、000、000地號之 全部土地及同段000、000、000地號緊鄰二等九號道路以東5 0公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，污染物為 戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣上訴人南市府 於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果 ，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3 月19日以環署土字第0930020257號公告上訴人中石化公司安 順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請 上訴人南市府依土污法辦理後續事宜。上訴人南市府另以92 年12月1日南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區 ○○○○道路1K+800至2K+815段（即○○段000地號等39筆土地） 公告為土壤污染控制場址；以92年3月20日南市環水字第092 04005660號公告及93年1月14日南市環水字第0930400099-1 號公告修正：將單一植被區（即○○段000-0、000地號2筆土 地）、海水貯水池（即○○段000地號等23筆土地）及上述安 順廠區、二等九號道路1K+800至2K+815段、二等九號道路東 側草叢區劃定為污染管制區（以上控制場址、整治場址及管 制區下稱為系爭場址）。其後，上訴人南市府委託第三人冠 誠環境科技工程股份有限公司（下稱冠誠公司）執行「100 年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計 畫」（下稱系爭計畫），並由土壤及地下水污染整治基金（ 下稱土污基金）代為支付委辦費新臺幣（下同）26,708,494 元，暨人事及業務費735,723元，總計27,444,217元，乃於1 03年2月6日以府環土字第1030098879號函（下稱原處分）， 依99年2月3日修正公布之土污法第43條第1項規定，命上訴 人中石化公司於103年3月31日前將前揭費用繳入土污基金帳 戶。上訴人中石化公司不服，循序提起行政訴訟，並聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。經高雄高等行政法院103年度訴 字第409號判決（下稱前判決），將訴願決定及原處分關於 上訴人中石化公司應繳納費用超過153,657元部分均撤銷， 並將上訴人中石化公司其餘之訴駁回。兩造對各自敗訴部分 不服，遂分別提起上訴，經本院107年度判字第38號判決（ 下稱發回判決）將前判決廢棄，發回高雄高等行政法院審理 。嗣經高雄高等行政法院107年度訴更一字第5號判決（下稱 原判決）將訴願決定及原處分關於上訴人中石化公司應繳納 費用超過5,301,807元部分均撤銷，並將上訴人中石化公司 其餘之訴駁回。兩造對各自敗訴部分不服，遂分別提起本件 上訴。
三、上訴人中石化公司起訴之主張及上訴人南市府於原審之答辯 ，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人中石化公司應繳納 費用超過5,301,807元部分，並駁回上訴人中石化公司其餘 之訴，其理由略謂：
㈠上訴人中石化公司自97年從事系爭場址整治工作以來，屢次 遭受上訴人南市府連續性計畫之監督查核〔即「97年度中石 化（臺鹼）安順廠整治場址監督管理及緊急應變工作計畫」 （下稱97年計畫）、「98年度中石化（臺鹼）安順廠整治場 址監督管理及查核工作計畫（含延長計畫）」（下稱98年計 畫）、系爭計畫及「102年度中石化（臺鹼）安順廠整治場 址監督管理及查核工作計畫」（下稱102年計畫）〕，內容大 同小異，然上訴人中石化公司於97、98、102年計畫費用之 行政爭訟中從未主張上訴人南市府歷次處分有未載事實、理 由及法令依據之違法，實難謂其單獨不知系爭計畫開啟之緣 由及其所進行之行政程序，至其各項費用明細資料，或已於 上訴人南市府102年8月6日府環水字第1020614598號函提出 ，或已提供上訴人中石化公司閱覽，縱使上訴人南市府於前 審或本件訴訟進行期間陸續提出各項費用紙本明細及相關會 議記錄，上訴人南市府既無增加請求原處分所指範圍以外之 其他費用，自無礙於上訴人中石化公司訴訟中之攻擊防禦， 按本院107年度判字第190號判決意旨，原處分當無違法瑕疵 可指。乃上訴人中石化公司於本件後段訴訟程序始主張原處 分未記載理由、事實及法律依據，係不斷於訴訟程序中始告 知上訴人中石化公司相關理由、事實及法律依據，原處分顯 於法有違云云，洵屬無據，不應採取。
㈡發回判決指明：「依現行土污法第43條第1項規定，主管機關 得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用之要件，固 限於依同法第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第1
5條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用， 具有『明示其一，排斥其他』的規範意旨；得申請由土污基金 代為支應之費用則較廣，計有同法第28條第3項規定之12款 用途，其中第1款尚包括上開主管機關得限期命污染行為人 或潛在污染責任人繳納費用之情形。然由於同法第15條第1 項規定之應變必要措施，除例示7款具體類型外，尚有第8款 『其他應變必要措施』之概括規定，故同法第28條第3項規定 整治基金之各種用途，除明顯不該當第43條第1項列舉規定 要件者外，其餘用途之具體情形如同時符合第15條第1項規 定之應變必要措施，自得依第43條第1項規定，限期命污染 行為人或潛在污染責任人繳納。又主管機關依現行土污法第 15條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所採取或委託第 三人實施之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範 圍內，命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用時，亦不以 該場址範圍內所支出者為限，且從公告為控制場址或整治場 址時起至公告解除時止，只要係因應場址實際污染狀況之必 要措施，即得為之，並不限於緊急應變措施。惟主管機關依 該法條所採取或委託第三人實施之應變必要措施，既係依控 制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避 免污染擴大之規範目的而為，則其所支出之費用即須與為『 減輕污染危害或避免污染擴大』之目的具有關連性、必要性 ，始得依現行土污法第15條及第43條第1項規定，限期命污 染行為人或潛在污染責任人繳納」等意旨。
㈢土污法第15條第1項所稱之應變必要措施，僅規定需與「因應 場址實際狀況所為減輕污染危害或避免污染擴大」有關即可 ，並未增加規範需屬減輕污染危害或避免污染擴大之直接措 施或手段要件。況何謂「直接」之行政措施，端視其所欲達 成之目的而定，如其行政目的係為有效減除污染來源及避免 污染物增加並擴散，僅有土污法第15條第1項第1款及第7款 可謂為直接之行政措施，其餘各款難謂為直接措施；如其行 政目的係為維護場址鄰近居民之健康權利，土污法第15條第 1項第2款後段、第3款、第4款、第6款則是已知且具體之管 制方法；如其行政目的係為瞭解污染狀況、範圍、可能受污 染之食物鏈，土污法第15條第1項第2款前段、第5款則是大 致描述可以執行之調查及管制手段。換言之，上開行政目的 均與土污法第15條第1項所稱之「因應場址實際狀況所為減 輕污染危害或避免污染擴大」總原則有關，此即說明「因應 場址實際狀況所為減輕污染危害或避免污染擴大」之原則可 能衍生不同之行政目的，而個別之行政目的又有可能存在多 種不同之行政措施，故立法者為免掛一漏萬，方有土污法第
15條第1項第8款之概括規定，並以前揭總原則加以節制，此 即發回判決所指目的關連性與手段必要性之要旨，參諸本院 103年度判字第707號判決所表示之法律意見，亦同此要旨。 ㈣按土污法第12條第13項規定，主管機關邀集專家學者、相關 機關參與監管作業，係為有效履行其法定監管義務，其既非 出於減輕場址污染危害及避免污染擴大之政策目標，也不以 達到場址污染危害減輕為必要，故主管機關邀集專家學者參 與行政監管作業所生之費用，既係為履行自己之法定監管義 務，本不得向污染行為人求償；反之，主管機關於邀集專家 學者參與監管作業以履行法定監管義務之外，出於減輕場址 污染危害及避免污染擴散之政策目標，委託專業之第三人執 行該項行政措施，而該項行政措施之執行確有助於達成其擬 定之政策目標而具備必要性時，該第三人受託執行之行政措 施就可該當土污法第15條第1項各款規定所指之應變必要措 施，而主管機關就委託第三人執行該項行政措施所生之費用 ，自得依土污法第43條第1項規定向污染行為人求償。 ㈤關於系爭計畫之委辦費26,745,277元部分（參原判決附表1） ：
⒈南市府環保局先於99年10月間向土污基金提出100年度預計 執行系爭計畫之說明，經環保署以99年10月15日環署土字 第0990093500號函核可並同意撥給補助費用後，上訴人南 市府即以經核定之系爭計畫內容為採購標的對外招標，經 冠誠公司得標後，於99年12月7日起至101年10月6日止履 行勞務採購契約項目並完成期末報告製作，上訴人南市府 至遲於101年12月14日前已分5期將系爭計畫委辦費26,708 ,494元（原為26,745,277元，上訴人南市府另扣除36,783 元之違約金）全數支付予冠誠公司。又南市府環保局99年 10月製作之系爭計畫緣起、依據及目的觀之，系爭計畫主 要為履行上訴人南市府依土污法第12條第13項規定所定監 督管理及驗證查核之行為義務，但另有為防堵夜間違法捕 魚及因應臨時突發狀況等行政目的，而決定併規劃駐場人 員巡守及辦理緊急應變措施及陳情案件之處置。南市府環 保局前揭計畫說明已於工作內容具體表明法令依據主要為 土污法第12條第13項規定，其中關於工作項目第1項污染 整治相關計畫審查及監督查核、第2項污染整治監督驗證 、第3項周界環境品質監測，就是為了配合上訴人中石化 公司整治計畫（含上訴人中石化公司提出之污染監測計畫 ）作業內容執行，所進行整治施工期間之採樣監督驗證、 整治工作完成後之驗證查核、監督驗證周界環境品質監測 計畫。是其執行前揭工作之目的係為履行土污法第12條第
13項規定所要求之行政監督管制作業義務，而其工作手段 亦係配合上訴人中石化公司執行之整治及監測工作，再次 進行複驗或周界監督驗證，則其目的與手段均未逸出上訴 人南市府本應履行之法定監管義務範疇。再由證人即系爭 計畫審查委員及土污基金審查委員葉琮裕於原審準備程序 證述情節觀之，上訴人南市府或基於對上訴人中石化公司 能否有效執行整治工作之不信任，為防範上訴人中石化公 司因從事整治工作所造成之2次污染而加深影響居民健康 ，遂採取類似公共工程實務上之工程監造方式（上訴人南 市府自述），就上訴人中石化公司所執行之整治工項乃至 上訴人中石化公司已執行之周界環境監測工作，另增加細 密性之監督管理，無論其所採取之監督管理手段是對上訴 人中石化公司已查證之數據再次複驗，或是對上訴人中石 化公司已執行監測之地點鄰近之周界再增加監測點位，其 本質都還是上訴人南市府對上訴人中石化公司所執行整治 工項進行驗證之措施，則上訴人南市府系爭計畫前揭3項 工作內容，本質上仍是土污法第12條第13項所課予主管機 關應從事對整治計畫進行審查、複驗或驗證等之監督管制 作業，該等工項終究都不會成為污染行為人應為而未為之 整治工作（污染行為人之整治工作猶如公共工程實務上之 工程施作本身，亦即工程監造再細密，仍然無法取代工程 施作之工作內容），縱使其亦能附隨發生減輕污染危害或 避免2次污染之效果，並能有效完成整治計畫、解除場址 列管，但此僅是上訴人南市府行政監管工作本質使然，尚 不能將之歸類為上訴人中石化公司理應執行而未執行之整 治工作，故上訴人南市府系爭計畫前揭3項工作之目的與 內容，既非出於為因應系爭場址污染危害減輕或污染擴散 防免所為，自非屬土污法第15條第1項所指之應變必要措 施。至於南市府環保局系爭計畫說明關於第1項工作內所 規劃之駐場人員巡守及第4項所辦理之緊急應變措施與陳 情案件處理，其中關於駐場人員巡守部分，前揭說明書已 敘明係延續先前計畫而持續進行系爭場址巡守管理、限制 人為活動及其他相關監督工作；冠誠公司製作之期末報告 則敘明其管理內容包含巡邏範圍包括海水貯水池、竹筏港 溪北岸200公尺污染區域及停養區魚塭，工作重點則為查 檢場址內污染暫存設施、制止或勸離於海水貯水池及停養 區垂釣或撈捕之民眾、管制污染土進出場區、巡視海水貯 水池與竹筏港溪護堤之穩固性等，於巡守期間若發生緊急 狀況時，即立即通報警察局、消防局、緊急聯絡人，以協 助進行後續狀況之排除。審諸系爭場址及污染管制區之污
染物戴奧辛及汞危害國民健康甚鉅，而污染管制區外竹筏 港溪第二河段及緩衝區亦已受污染，是依系爭整治場址之 實際狀況，於系爭場址設置圍籬及告示牌雖可以防止守法 之民眾進入，但對於脫序之民眾尚難有效防止，且為有效 杜絕食物鏈之影響，避免民眾於受污染水域或魚塭捕魚後 將之販售，致危及不知情消費者之健康，造成污染危害擴 大，暨隨時監視處理氣候或人為活動所可能造成之緊急狀 況，足認設置場址管理人員巡視，嚴格管制人員不當活動 ，確可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的，且 有其必要性，是此部分核屬土污法第15條第1項第6款、第 8款規定之應變必要措施。乃上訴人中石化公司指稱此等 措施與減輕污染危害或避免污染擴散無直接關連性，且無 必要云云，尚無足取。益足證此等人員巡守措施是上訴人 中石化公司應為而未為之整治工作。
⒉另南市府環保局系爭計畫說明關於緊急應變措施及陳情案 件處理乙節，已表明其執行依據為土污法第15條規定，但 端視委辦單位在委辦期間實際遭遇之事件而定。而依冠誠 公司製作之系爭計畫期末報告定稿本之說明，其就本次工 項所執行之措施且實際有向上訴人南市府請領費用者，計 有草叢區洗車台驗證作業、竹筏港溪南岸邊坡驗證作業、 監測井C16地下水採樣檢測作業、停養魚塭刺絲圍籬修繕 、魚塭洩水工作等項（其餘執行之緊急應變措施，多由駐 場人員巡守發覺後，主動製作告示牌、通報警察局、執行 防範措施，並未衍生費用或向上訴人南市府請款），以下 分述之：
⑴關於草叢區洗車台驗證作業：
上訴人南市府主張此係因上訴人中石化公司於99年8月1 2日提送草叢區污染移除竣工報告並於99年8月25日執行 驗證，結果顯示除洗車台下方區域尚未完成污染移除， 其餘區域均驗證合格。上訴人中石化公司後於99年12月 21日始提送草叢區洗車台下方污染移除竣工報告，遂由 系爭計畫以緊急應變措施案件於99年12月22日執行驗證 等語，則此係就上訴人中石化公司於99年第3季理應完 成而未完成之整治計畫工程，因延遲完工導致需由系爭 計畫進行驗證，是其性質仍屬上訴人南市府依土污法第 12條第13項規定所應為之監管義務，也非為減輕污染危 害或避免污染擴散所為，不能認其為土污法第15條第1 項第8款之應變必要措施。
⑵關於竹筏港西南岸邊坡驗證作業：
上訴人南市府主張係因上訴人中石化公司於100年3月9
日提送「竹筏港溪第二河段邊坡整治緊急應變計畫竣工 報告」予上訴人南市府，為確認系爭場址周邊土壤中戴 奧辛及汞之濃度是否符合土壤污染管制標準，爰啟動緊 急應變辦理驗證作業等語，則上訴人南市府所從事者， 仍是針對上訴人中石化公司已進行之整治計畫工程續為 驗證，其性質仍屬土污法第12條第13項規定之監管作業 ，不因上訴人中石化公司提送之報告不在上訴人南市府 初始計畫中所規劃預定驗證範圍而變異其監管工作之本 質，此部分自非屬土污法第15條第1項第2款或第8款之 應變必要措施。
⑶關於監測井C16地下水採樣檢測作業： 上訴人南市府主張其於執行系爭計畫時，針對地下水品 質監測規劃為每季1次，自100年第1季開始執行至101年 第3季，僅C16於101年第3季測得五氯酚，其餘監測井於 執行期間均未測得五氯酚，C16該監測井則於100年第1 季至101年第2季亦均未測得五氯酚，故於101年第3季（ 101年8月）突然測得五氯酚0.259mg/L，屬明顯異常之 情形，為求慎重因而啟動應變措施，緊急於101年9月21 日再次針對有異常情況之監測井C16採樣檢測等語；且 由證人葉琮裕之證述觀之，上訴人南市府係於系爭場址 例行性地下水質監測過程中突然發現C16監測井五氯酚 數據升高，因五氯酚是戴奧辛之前趨物質又是致癌物質 ，為確認該處地下水是否有五氯酚濃度提升之事證，以 便為後續圍堵或停用地下水之措施，則其101年9月間對 該監測井地下水進行查證工作，對其後續執行區域性圍 堵或停用地下水措施確有其必要性，且與土污法第15條 第1項第2款規定之查證工作相當，自屬該條所指之應變 必要措施。上訴人南市府101年8、9月對監測井C16地下 水五氯酚濃度異常之監測，早於上訴人中石化公司101 年第4季對鄰近監測井C04地下水五氯酚濃度異常之自主 性監測，足見上訴人南市府前揭監測並非出於對上訴人 中石化公司自主性監測之複驗或驗證。且依上訴人中石 化公司自述上訴人南市府發覺監測井C04地下水五氯酚 濃度偏高時，其所採取之措施就是先要求上訴人中石化 公司增加監測頻率，後於確認污染存在方要求上訴人中 石化公司續調查可能之污染來源及提出改善措施，益足 證對監測異常之址增加監測頻率，其本身就是應變必要 措施。雖上訴人南市府於101年8月間發現監測井C16地 下水五氯酚濃度異常後，僅由冠誠公司就同一監測點執 行一次地下水五氯酚採樣分析，但此係因系爭計畫隨即
於101年10月6日屆至之故，上訴人南市府於嗣後之102 年計畫進行102年度第1季檢測，就同一監測井C16地下 水五氯酚濃度偏高後，方以102年5月23日府環水字第10 20467504號函要求上訴人中石化公司執行更具體的改善 污染行動，則上訴人南市府前揭對監測井C16異常數據 增加監測頻率，本應為上訴人中石化公司應為而未為之 整治工作，自應該當土污法第15條第1項第2款前段之查 證措施。
⑷關於停養魚塭刺絲圍籬修繕：
上訴人南市府為避免民眾進入緩衝區捕撈食用該等有毒 或有毒害之虞魚體，及為避免污染持續擴大及減輕污染 危害，乃依土污法第15條第1項第4款、第8款及第2項規 定，以101年5月8日府環水字第1010382678號函命上訴 人中石化公司於101年6月8日前完成緩衝區圍籬及告示 標誌之設置，禁止民眾或非相關人員進入該管制區域， 同時命於文到1個月內提出緩衝區管理計畫送上訴人南 市府核定後實施。系爭計畫執行後，駐場人員巡守時， 發現前揭已施設之緩衝區（即停養魚塭區域）圍籬中編 號W454、W439、W440、W445、W446、W416號區塊之圍籬 破損，遂報請修繕，修繕長度總計209公尺，則上訴人 南市府本件修繕作業係就上訴人中石化公司原已施設之 緩衝區圍籬進行破損位置之修補，其本質仍屬上訴人中 石化公司應為而未為之整治工作（即上訴人南市府101 年5月8日函已明示緩衝區圍籬及告示牌設置為上訴人中 石化公司之整治義務），自屬土污法第15條第1項第4款 之應變必要措施。
⑸關於魚塭洩水工作：
本項工作係因中央氣象局於100年8月27日晚上8時30分 發佈中度南瑪都颱風陸上颱風警報，颱風期間100年8月 29日達最高雨量（臺南市全區為停班停課，單日累積雨 量為82.3毫米），駐場人員巡邏發現停養魚塭區因即時 暴雨造成水位偏高，為避免因颱風帶來豐沛水量導致緩 衝區停養魚塭土堤崩塌，致可能使受有汞及戴奧辛污染 之底泥及魚體溢流至非停養魚塭區域或其他水路造成污 染擴散情事發生，而於100年9月1日對編號W418號魚塭 進行魚塭洩水作業。由證人即系爭計畫之計畫經理李芷 儀於原審準備程序證述觀之，停養魚塭之底泥及魚體是 系爭場址可確認之污染物，雖停養魚塭散及系爭場址之 東南西側，洩W418區塊之水，只能幫助調節鄰近W419、 W420區塊之水位，而對其他停養魚塭水位調節或防止土
堤崩塌無甚助益，但其至少能防範W420區塊南側緊鄰非 停養魚塭之土堤不致崩塌，並藉由W418水門及高低管線 位差之調節，以免將緩衝區內之底泥及魚體帶至W420區 塊以南之非停養魚塭區域，對於防堵污染之擴散仍具一 定之功效，應肯認其仍為土污法第15條第1項第8款之應 變必要措施。雖上訴人中石化公司以證人並非現場執行 人員，辯以其對現場狀況並不瞭解，可能所洩出者是魚 塭下半部池水，而非上半部池水，且其洩水目的只是為 避免鄰近漁民之不便，非出於減輕污染危害或避免污染 擴散之目的所為，即非應變必要措施云云。然證人既為 系爭計畫經理，並切實轉述現場施作人員執行程序，且 其執行此項工程最初乃是根據附近多年養殖經驗漁民之 通報所為，自無待其魚塭土堤崩塌後再行查證污染是否 擴散後，始能謂魚塭洩水方為應變必要措施，是上訴人 中石化公司前揭主張亦無足取，並益證此亦係上訴人中 石化公司應為而未為之整治工作。
⑹故依南市府環保局系爭計畫說明及研判前揭各項工作是 否屬應變必要措施綜合以觀，續就原判決附表1所列各 項委辦費分別觀察其必要性：
①關於其他直接費用：a、設置巡守辦公室必要費用（租 金、水電、網路及耗材等）180,134元；b、車輛租用 費594,440元，業據冠誠公司提出支出明細後向上訴 人南市府請款，則此屬駐場人員巡守必要所支出之設 備費用，雖駐場人員執行巡守任務係與系爭計畫之監 督查核、監督驗證等工作項目共用辦公室及車輛，但 仍為巡守人員執行系爭場址、管制區、緩衝區及竹筏 港區北岸等大範圍日夜巡守所必須，也無從與系爭計 畫其他執行工項切割費用，自應認此部分費用均為上 訴人南市府執行場址巡守之必要費用，乃上訴人中石 化公司於原審準備程序後始辯解巡守辦公室為上訴人 中石化公司所提供，上訴人中石化公司未曾向冠誠公 司請求租金或水電費用，上訴人南市府自不得上訴人 中石化公司請求上開費用云云。然巡守辦公室之租金 、水電費用僅是a項費用部分名稱，該項費用還包含 軟硬體設備及耗材費用，冠誠公司既有此類項目底下 之支出，尚不足據此認定此費用必基於租金或水電所 為，而逕認與冠誠公司購置之軟硬體設備及耗材無關 ，是上訴人中石化公司此部分主張洵無足取；另c、 資料庫與專屬網頁維護更新；d、雜費；e、監督查核 成果說明會，均係上訴人南市府將其對系爭場址監督
查核狀況以網站或成果說明會方式公告周知予居民或 一般大眾，說明其所執行監管義務之狀況及其雜支， 尚非屬其執行應變措施之必要費用。
②關於實作數計價工作：a、整治施工期間週界環境品質 監測；b、整治施工期間進行之監督驗證；c、整治後 驗證查核等3大項工作項目均非專為減輕場址污染危 害或避免污染擴散而為之應變必要措施乙節，已如前 述，則此部分費用即非執行應變措施所生之必要費用 ；另d、緊急應變措施及陳情案件處理乙項，僅12.暨 有監測井地下水採樣4,143元、17.水質五氯酚分析11 ,439元、21.刺鐵絲網圍籬維護129,789元、23.魚塭 洩水工作8,286元，確為減輕場址污染或避免污染擴 散之應變必要措施，且該等費用均為執行上開措施所 生，自為必要費用，雖上訴人中石化公司另辯解魚塭 洩水工作僅需將W418區水門內之外管抽起，既非由專 業人員以專業方式為之，又不費任何人力、物力，不 應有此項費用產出云云，然依期末報告及證人李芷儀 之說明，如何判斷水平面穩定、與南側非停養魚塭區 域確有高低位差、觀察底泥及魚體不經由洩水口洩往 外域、判斷何時應停止洩水，乃至洩水期間所需人力 物力支援，都需要相當之人力與物力，乃上訴人中石 化公司前揭辯解純屬臆測之詞，要無足取。
③關於基本工作：a、人事費用：系爭計畫主要依據土污 法第12條第13項規定從事系爭場址之監管作業，則計 畫主持人、協同主持人、計畫經理、駐局工程師，係 受上訴人南市府委託執行其監管作業並協助其行政業 務或提供專業諮詢之人，則此等人事費用即與減輕場 址污染危害或避免污染擴散之應變必要措施無關，自 非必要費用。至於駐場址工程師3人（每人費用1,040 ,270元）共3,120,810元，因南市府環保局系爭計畫 說明已明示系爭場址巡守工作係由駐場人員擔任，姑 不論駐場工程師另有個別專業，且亦提供上訴人南市 府專業諮詢及協助從事驗證及行政業務，但其既從事 巡守業務，即無從與其所從事之其他工作事項予以區 分，參以其不分假日或平日均需駐場巡守，而需駐場 人員分班輪值，則上開駐場工程師3人之人事費用即 均屬執行巡守業務之必要費用；b、管理費2,457,762 元：此部分係系爭計畫之人事管理費用，雖計畫主持 人、協同主持人、計畫經理、駐局工程師之人事費用 並非應變措施必要費用，但上訴人中石化公司既應負
擔駐場人員人事費用3,120,810元，此等人員之管理 費用應依其占全部人事費用之比例計算上訴人中石化 公司應負擔之金額為適當。依此計算結果，可認上訴 人中石化公司就此部分費用應負擔金額為1,186,853 元〔＝2,457,762元×（3,120,810元÷6,462,936元）， 小數點以下四捨五入〕，則上訴人南市府依土污法第1 5條第1項第8款及第43條第1項規定命上訴人中石化公 司繳納管理費用2,457,762元，其中於1,186,853元範 圍內，應予准許；至逾上開數額部分，不應准許。 ㈥關於系爭計畫之業務費735,723元部分（參原判決附表2）： 上訴人南市府依100年2月18日制訂臺南市政府土壤及地下水 污染場址改善審查及監督作業要點所成立之推動小組，其規 劃內容與土污法第12條第13項規定委由專家學者、相關機關 協助審查及監督相關調查計畫、控制計畫、整治計畫及驗證 工作之規定內容幾近相同，則推動小組為上訴人南市府審查 整治計畫、控制計畫及其驗證工作，其本質就是在為上訴人 南市府執行土污法第12條第13項之監管工作，則其為審查整 治計畫、控制計畫及其驗證工作所召集之會議、現場勘查活 動乃至公聽會（或民眾說明會）等事項，自仍未逸脫上訴人 南市府理應履行之監管工作性質，而不應被歸類為污染行為 人應負最終責任之整治項目；至於上訴人南市府復就其委託 環工公司所執行之97、98年計畫、系爭計畫、102年計畫， 另外聘專家學者專就前揭各項計畫籌組審查會以審查招標決 標程序、履約進度及委辦單位製作之各期報告（證人葉琮裕 即為冠誠公司所製作系爭計畫期中、期末報告之審查委員） ，則上訴人南市府專為系爭計畫所召集之審查會，其性質與 前揭推動小組相當，也是在執行上訴人南市府依土污法第12 條第13項之監管業務，並非土污法第15條第1項所指之應變 必要措施。爰就原判決附表2所列業務費是否為必要費用， 分述如下：
⒈人事費-加班值班費部分：
系爭計畫主要既為履行上訴人南市府自己對系爭場址之監 管義務，其所執行之驗證及監測工作尚且非屬應變必要措 施，而上訴人南市府承辦人員李建緯、楊朝全乃為南市府 環保局編制內人員，且其加班值班所從事者又非系爭計畫 委辦事務本身，而是系爭計畫與環保局間之聯繫業務及其 行政作業，則其所從事行政事務之本質仍是上訴人南市府 自己之監管業務，當非土污法第15條第1項所指之應變必 要措施，則此部分費用不得依土污法第43條第1項命污染 行為人負擔。
⒉業務費-差旅費部分：
其性質與前揭⒈項說明相同，亦與土污法第15條第1項應變 必要措施無關，上訴人南市府依土污法第15條第1項、第4 3條第1項規定命上訴人中石化公司繳納上開費用，亦非適 法。
⒊業務費-一般事務費部分：
關於編號1至17、20至32、35至38，或為上訴人南市府自 己執行系爭計畫行政事務所支出之事務費用、或為上訴人 南市府所籌組推動小組、系爭計畫審查會所召集之會議及 民眾說明會所衍生之行政費用，此等事務均是執行上訴人 南市府自身對系爭場址之監管作業，該等措施既非應變必 要措施，則其所衍生之費用，即與應變措施之執行無關且 非必要，亦不得請求命污染行為人之上訴人中石化公司負 擔；至於編號18工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口 罩）5,450元、編號19工地安全防護用具（C、D級防護衣 ）27,500元、編號33工地安全防護用具（乳膠手套、活性 碳口罩、D級防護衣）19,244元、編號34工地安全防護用 具（D級防護衣）13,719元部分，乃上訴人南市府供系爭 場址之駐場人員或其他進入現場工作人員使用，以確保上 開人員執行工作時之安全，並避免場址內污染物擴散至場
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