高雄高等行政法院判決
110年度訴字第118號
民國110年9月22日辯論終結
原 告 洪茂大飯店股份有限公司
代 表 人 賴明聖
訴訟代理人 陳慧錚 律師
被 告 高雄市政府毒品防制局
代 表 人 林瑩蓉
訴訟代理人 陳三兒 律師
上列當事人間毒品危害防制條例事件，原告不服高雄市政府中華
民國110年3月15日高市府法訴字第11030199800號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
緣原告於高雄市○○區○○路0號經營市招名稱「慕夏汽車 旅館」（下稱系爭旅館），前經高雄市政府警察局苓雅分局 （下稱苓雅分局）於民國109年3月19日查獲有人在內持有並 施用毒品，核屬毒品危害防制條例第31條之1及特定營業場 所執行毒品防制措施辦法第2條規定之「特定營業場所」， 被告遂於109年9月18日以高市毒防綜字第10930437901號函 請原告依毒品危害防制條例第31條之1第1項各款規定執行毒 品防制措施，倘未執行該項各款所列防制措施之一者，將依 同條第2項規定辦理。嗣苓雅分局於109年10月31日凌晨1時 30分許在系爭旅館執行臨檢勤務時，於217號房間查獲房客 施用K他命香菸及毒品咖啡包，案經被告審酌事實及證據後 ，核認原告未善盡執行毒品危害防制條例第31條之1第1項第 4款規定「發現疑似施用或持有毒品之人，通報警察機關處 理」之責，乃依同條第2項規定，以109年11月20日高市毒防 綜字第10930539302號函（下稱原處分）命原告負責人甲○ ○於文到之次日起5日內限期改善。原告不服，提起訴願， 遭高雄市政府110年3月15日高市府法訴字第11030199800號 訴願決定書逕以原告負責人甲○○為訴願人，並以其訴願逾 期為由決定不受理，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、按「（第1項）為防制毒品危害，特定營業場所應執行下列 防制措施：一、於入口明顯處標示毒品防制資訊，其中應載 明持有毒品之人不得進入。二、指派一定比例從業人員參與 毒品危害防制訓練。三、備置負責人及從業人員名冊。四、 發現疑似施用或持有毒品之人，通報警察機關處理。（第2 項）特定營業場所未執行前項各款所列防制措施之一者，由 直轄市、縣（市）政府令負責人限期改善；屆期未改善者， 處負責人新臺幣5萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰 ；其屬法人或合夥組織經營者，併同處罰之。」毒品危害防 制條例第31條之1第1項、第2項定有明文。是倘特定營業場 所未執行毒品危害防制條例第31條之1第1項各款所列防制措 施之一，主管機關令限期改善之處分對象應係負責人，如非 以負責人為處分對象，該處分即屬違法。
2、經查，本件原處分之受文者載明「洪茂大飯店股份有限公司 甲○○君」，說明欄並記載：「二、本局前於……，然貴公 司又於109年10月31日1時30分再遭警查獲有人於公司內施用 毒品未通報警察機關，……：（一）……，有人於貴公司內 施用毒品之事實明確。……四、倘貴公司逾期未改善或再遭 警查獲有人於場所內持有或施用毒品，……。五、另貴公司 因109年10月31日再遭警查獲有人於場所內施用毒品，…… 。並請貴公司確實執行上開條例第31條第1項第4款毒品防制 措施。」等語，足見被告實係以原告而非原告之負責人「甲 ○○」為處分對象，且此一錯誤顯屬不能補正，縱訴願決定 逕將訴願人更正為「甲○○」個人，所為更正亦無治癒原處 分瑕疵之效力。是以，原處分既有處分對象錯誤之違法，自 應予撤銷，訴願決定逕予維持，於法亦有未合，而應一併撤 銷之。
3、退萬步言，倘鈞院仍認原處分係以原告之負責人甲○○為處 分對象，然原處分既有上述多處以原告為客體之情形，而自 外觀上已足使一般人誤認原告為原處分之處分對象，則原處 分由外觀上形式觀察亦存有瑕疵，縱認上開瑕疵未達到重大 且明顯程度，然既已使一般人對其違法性存在與否有所懷疑 ，則基於維持法安定性之必要，仍應予撤銷。又原處分係命 限期改善，倘未遵期改善，將併處負責人及原告罰鍰。查被 告嗣於110年6月10日即以原告負責人屆期未完成改善毒品危 害防制條例第31之1第1項第4款之毒品防制措施，而依同條 第2項規定，各裁處原告及負責人新臺幣（下同）5萬元罰鍰 （參見被告110年6月10日高市毒防綜字第11030285900號、 第11030285901號處理違反毒品危害防制條例第31條之1案件 裁處書），則原告以利害關係人身分提起訴願，繼而提起本
件行政訴訟，自屬適法。
4、又按提起訴願，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日 內為之；處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致 相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明 不服時，視為於法定期間內所為，訴願法第14條第1項及行 政程序法第98條第3項規定甚明。是故提起訴願之期限，原 則上應自行政處分達到或公告之次日起30日內為之，但於處 分機關未告知救濟期間時，則例外延長為1年。查被告109年 11月20日高市毒防綜字第10930539302號函並無告知救濟期 間之記載，則原告於109年12月24日提出訴願書，既未逾行 政程序法第98條第3項所規定之1年期間，依上開規定，仍應 視為於法定期間內已有訴願之提起，高雄市政府未查，逕為 訴願不受理之決定，已有違誤。又本件既經高雄市政府作成 訴願決定不受理，即已踐行訴願前置程序，則原告於110年3 月17日收受訴願決定書後，提起本件撤銷訴訟，應屬適法， 合先敘明。
5、復按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予 處罰。」行政罰法第7條定有明文。再按「（第1項）直轄市 、縣（市）政府知有前條之特定營業場所，應即以書面通知 該場所負責人執行本條例第31條之1第1項所列之各項毒品防 制措施，其執行期間自查獲之翌日起3年。（第2項）於前項 執行毒品防制措施期間內，同一特定營業場所再遭查獲有人 在內施用或持有毒品而未事先向警察機關通報者，直轄市、 縣（市）政府應依前項規定重行通知，並重新計算執行期間 。」「直轄市、縣（市）政府及目的事業主管機關依本條例 第31條之1規定裁罰前，應為確實之查證。」分別為特定營 業場所執行毒品防制措施辦法第3條及第10條第2項所明定。 又上開規定之立法理由明文揭櫫：「一、現代國家基於『有 責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應 以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主 觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性， 故第1項明定不予處罰。……三、現代民主法治國家對於行 為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為 人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。」 「……二、依行政程序法第36條規定，行政機關應依職權調 查證據，不受當事人主張拘束，對於當事人有利及不利之情 形，一律注意，本條例第31條之1之各項裁罰之決定，對特 定場所營運之影響甚鉅，爰為第2項規定以資提醒。」等語 （行政罰法第7條、特定營業場所執行毒品防制措施辦法第 10條立法理由參照）。故被告於依毒品危害防制條例第31條
之1規定裁罰前，自應為確實之查證，必原告對於毒品危害 防制條例第31條之1第1項第4款規定之違反確有故意或過失 ，始得依同條第2項之規定裁罰，否則即難謂為適法。 6、本件被告依毒品危害防制條例第31條之1第2項規定對原告裁 罰，其理由無非以有住客2人於109年10月31日在原告經營之 系爭旅館房內施用第3級毒品遭苓雅分局查獲。惟毒品危害 防制條例第31條之1第1項第4款係規定「發現疑似施用或持 有毒品之人，通報警察機關處理」，是倘原告非因故意或過 失而未發現疑似施用毒品者，則原告未及通報警察機關處理 ，即難謂有上開規定之違反，而構成裁罰之事由。經查︰ (1)本件係因訴外人黃○○於109年10月30日下午4時49分先開車 至原告所經營之系爭旅館休息，當時櫃臺人員於接待過程中 觀其言談及精神狀況均正常無任何異狀，亦未聞得車上有何 異味，也未發現有攜帶危險物品或違禁品，遂依規定辦理休 息3小時手續，登記房號為217。嗣後黃姓住客於下午6時36 分至櫃臺改辦理住宿登記，當時其精神狀況及言談均與最初 入住時無異。嗣黃姓住客之女友搭乘計程車前來與其會合， 當時其言談與精神狀況亦無任何異常。渠等2人進房後，即 一直待在房間內，並未外出，也未叫客房服務，期間工作人 員於房間外及車道上均未發現有何異味或使用毒品之痕跡。 迄翌日（109年10月31日）凌晨1時30分，苓雅分局福德二路 派出所警員前來臨檢，警員先調閱住客身分資料，輸入警網 系統，發現房號217之黃姓住客有持有毒品前科，經當班主 管致電聯絡住客後，住客亦願下樓配合警員查問及入房搜查 。警員初始於車道及開啟車庫門時並未聞到任何異味，係於 開啟房間第2道門後始聞到有異味，經住客打開第3道門且同 意警員上樓盤查後，始於房內發現有違禁品，並將黃姓住客 及其女友帶回偵訊，此為警員當天查獲住客持有毒品之經過 ，有當日櫃臺人員及當班主管之陳述書可證。
(2)由上可知，本件警員並非因他人檢舉而查知黃姓住客及其女 友等2人施用或持有毒品，而係至系爭旅館臨檢，並透過警 網系統發現217號房住客有毒品前科，方會擇定該房間進行 調查（除該房外，警員未要求臨檢其他房間），且在房間緊 閉狀態下亦無從查知住客有施用或持有毒品之嫌。而原告經 營系爭旅館，在住客未要求客房服務時，不可能任意闖入住 客房間，以免侵害住客隱私，則原告於警員入房搜查之前， 既無何機會得進入房內，自無事先發覺住客有施用或持有毒 品之可能。又原告於住客辦理入住時，既僅能自住客之外觀 觀察是否有異狀，而黃姓住客及其女友等2人於入住時，原 告之櫃臺人員已充分觀察注意，然自渠等2人外觀觀之又未
發現有何疑似施用或持有毒品之情形，則原告因此未能發現 該2名住客疑似施用或持有毒品，而未及通報警察機關，自 難認有何可歸責之處。
(3)至被告陳稱苓雅分局福德二路派出所於109年10月31日凌晨1 時30分許至系爭旅館進行臨檢，於217號房外聞到濃濃K味， 遂請現場負責人許建菘陪同進入，查獲房客黃○○施用K他 命香菸及毒品咖啡包，房客坦承因為心情不好，整個晚上抽 了4、5支K他命香菸等語，而警方臨檢時於房門外即可聞到 濃濃的K味，表示原告亦可從房外即可辨知房內可能有人施 用毒品之情形，何況房客整個晚上抽了4、5支K他命香菸， 異味飄散已經整個晚上，難謂原告毫無所悉云云。惟查︰ A、217號房與系爭旅館之其他房間標準設施均有3道門，第1道 為鐵捲門，第2道為防火防爆門（材質為鋼板，為符合消防 法規，可耐熱耐燃達1小時以上），第3道門則為高密度隔音 門（材質為塑鋼），倘未打開第2道防火防爆門，從第2道門 甚至鐵捲門外根本無從聞到房內之味道。實則，當日苓雅分 局福德二路派出所警員至系爭旅館進行臨檢時，係先進入1 樓櫃臺查詢住宿情形，並使用警網系統查看住宿旅客資料， 發現217號房之住客有毒品前科，才請當班主管通知217號房 住客進行臨檢，且係直到開啟第2道防火防爆門後才聞到異 味，此可傳訊當班主管許建菘即明，可證苓雅分局福德二路 派出所109年10月31日刑事案件報告單所謂於217號房外聞到 濃濃K味，實係在開啟第2道防火防爆門後，在第3道隔音門 外才聞得，並非在217號房之鐵捲門外即有聞知。而217號房 之住客自入住後，即緊閉3道房門未曾外出，也未曾叫客房 服務，則原告所屬人員又如何可能在217號房之3道房門緊閉 狀態下，自鐵捲門外即可辨知房內可能有人施用毒品？ B、退步言之，倘苓雅分局福德二路派出所109年10月31日刑事 案件報告單所謂於217號房外聞到濃濃K味，係指在鐵捲門外 即有聞得，然觀諸系爭旅館之1樓平面圖及櫃臺、車道照片 可知，系爭旅館除出入口外，皆為密閉空間，而217號房係 在櫃臺即出入口之正面，距離櫃臺僅5至10公尺，櫃臺人員 接待每位客人進退房時皆會打開辦公室門迎賓送客，倘整晚 從217號房鐵捲門外即可聞到濃濃K味，櫃臺人員必會聞到異 味，然經詢之當時當班之中班（109年10月30日15時至23時 30分）及晚班（109年10月30日23時30分至同年月31日7時30 分）櫃臺人員，均表示未曾聞到異味。且109年10月30日及 31日除217號房外，另207號房（109年10月30日21時55分至 同年月31日5時39分）、205號房（109年10月30日22時14分 至同年月31日8時52分）、203號房（109年10月30日23時52
分至同年月31日6時22分）、206號房（109年10月31日0時28 分至3時27分）、208號房（109年10月31日1時4分至4時7分 ）、202號房（109年10月31日1時20分至4時6分）及201號房 （109年10月30日22時54分至同年月31日0時13分）亦均有房 客入住休息，而上開房間之住客進出系爭旅館，必定會經過 217號房，也會與櫃臺人員接觸，倘整晚從217號房鐵捲門外 即可聞到濃濃K味，上開房間之住客亦必會聞到異味，並應 會向櫃臺反應才是，然當時當班之櫃臺人員卻未接獲任何住 客反應異味問題，此可傳訊當班櫃臺人員郭怡鈴（中班）、 徐郁棻（晚班）即明。再者，系爭旅館之備品室在櫃臺側邊 ，而109年10月31日201號房（位於217號房斜對面）之住客 退房後，房務人員旋於1時32分至1時58分進行清潔打掃，如 從217號房鐵捲門外即可聞到濃濃K味，房務人員亦不可能毫 無感知，然當時當班之房務人員亦未聞到任何異味，此亦可 傳訊當班房務人員盧俐妡為證。由上足證當晚原告所屬人員 絕無被告所述可從217號房鐵捲門外即可聞到濃濃K味，而得 從217號房鐵捲門外辨知房內可能有人施用毒品之情形，被 告所述確與事實有間。
7、被告雖辯稱原處分僅係命原告限期改善，原告之權益或狀態 與列管時相同，應僅係原列管義務之延伸，非屬裁罰性之不 利處分，故無行政罰法第7條規定之適用。惟查，原處分係 以被告前於109年9月18日以高市毒防綜字第10930437901號 函知原告應執行毒品危害防制條例第31條之1第1項各款規定 之毒品防制措施，然原告又於109年10月31日再遭警查獲有 人在系爭旅館內施用毒品未通報警察機關，涉違反毒品危害 防制條例第31條之1第1項第4款之規定，而依同條第2項規定 ，以原告未執行前項各款所列防制措施之一，而令原告限期 改善，並依特定營業場所執行毒品防制措施辦法第3條第2項 規定，重新計算執行毒品防制措施責任期間至112年10月31 日止。可見原處分內容係對原告違反行政法上義務之制裁， 不僅使原告如違反限期改善之命令，原告及負責人甲○○將 被依毒品危害防制條例第31條之1第2項規定，各遭處5萬元 以上50萬元以下之罰鍰，並得按次連續處罰；更因原處分重 新計算執行毒品防制措施責任期間，致原告應執行毒品防制 措施責任之期間又延長3年，倘3年內又遭查獲有人在系爭旅 館內施用毒品，又將遭處罰鍰。是原處分顯非僅屬單純預防 性之處分，而屬對違法有責行為予以制裁之行政罰，應屬裁 罰性之不利處分，不僅得為撤銷訴訟之標的，且應有行政罰 法第7條規定之適用。
8、綜上所陳，原告於109年9月18日接獲被告函知原告應執行毒
品危害防制條例第31條之1第1項各款規定毒品防制措施後， 確有遵照落實，不惟指派旅館主任參加毒品危害防制訓練課 程，後續並對公司內部員工進行相關教育訓練，並於旅館大 門及每間房間門口張貼相關防毒文宣，且要求櫃臺人員告知 每位住客旅館內禁止攜帶持有及施用毒品，不敢有絲毫懈怠 。本件原告所屬櫃臺及工作人員於接待遭查獲施用毒品之黃 姓住客過程中，確已善盡注意義務，然仍未能發現黃姓住客 有疑似施用或持有毒品之情，是原告未即時通報警察機關處 理，自無故意或過失，核與行政罰之處罰要件不符。被告未 能舉證證明原告有何故意或過失，徒以有住客在房內施用毒 品為警查獲，即遽以原告違反毒品危害防制條例第31條之1 第1項第4款規定而為裁罰，自有違誤。訴願決定未予糾正， 逕為訴願不受理之決定，於法亦有未合，而均應予撤銷。(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、茲就原處分即被告109年11月20日高市毒防綜字第109305393 02號函，當事人是否未盡明確之疑慮，說明如下： (1)由原處分之受文者稱謂、主旨及說明內容，可明確受處分之 對象係為原告之負責人甲○○，理由如下：
A、原處分受文者係以「甲○○君」稱之，然而「○○君」一般 均屬對自然人之敬稱，與一般對公司之稱謂明顯不同，可知 原處分確實係以「甲○○」為受處分人。
B、其次，原處分主旨部分載明：「有關洪茂大飯店股份有限公 司，……，爰依毒品危害防制條例第31條之1第2項規定，令 臺端於文到之次日起5日內限期改善，請查照。」等語，而 說明欄第3點亦載明：「按毒品危害防制條例第31條之1第2 項規定，特定營業場所未執行毒品防制措施，主管機關應令 場所負責人限期改善。爰請臺端於文到次日起5日內填報『 高雄市特定營業場所執行毒品防制措施改善作為報告表』回 復本局。……。」等語。由上述原處分主旨及說明欄第3點 之內容前後互核，所謂「臺端」即指場所負責人甲○○，主 旨所示「有關洪茂大飯店股份有限公司」等詞，係在對應毒 品危害防制條例第31條之1第2項明文「特定營業場所」未執 行毒品防制措施之前提，並無違誤。可見原處分之內容是命 令原告之負責人甲○○於5日內改善，限期改善處分之相對 人為甲○○，內容至為明確，並無造成混淆或未明確之問題 。
(2)原處分說明欄其餘部分均僅是法律依據告知或事實經過的描 述，均與本件處分主文「限期改善」之內容無關。說明欄第
1點是告知本件處分之法律依據，說明欄第2點為事實經過之 敘述，說明欄第4點係屬不改善可能延伸之效果，說明欄第5 點則為原告場所毒品防制措施責任期間重新計算至112年10 月31日止之說明，該等說明內容雖有涉及原告，惟均屬法令 內容之告知，非要求原告限期改善，是原告非本件處分之對 象至明。由上可知，原處分並無受處分對象及處分內容不明 確之情形。
(3)原處分受文者雖有併列原告，亦僅是在對應毒品危害防制條 例第31條之1第2項明文「特定營業場所」未執行毒品防制措 施之前提規定下，除了對負責人為限期改善行政處分，理應 一併通知特定營業場所，以符毒品危害防制條例第31條之1 第2項之條件，落實行政處分能達到場所改善之目的。 2、依近年警察機關之紀錄顯示，從事視聽歌唱、舞廳、酒吧、 酒家、夜店或住宿業務之場所，易遭消費者利用在場所內施 用毒品，為避免特定營業場所淪為毒品施用者取得及施用毒 品之管道，使業者善盡場所管理責任，毒品危害防制條例於 106年6月14日增訂第31條之1，對發現有人於場所內施用毒 品者列入管理，使該場所之負責人負擔毒品防制之義務，此 項場所之列管和改善防制行為之義務，並不以場所負責人先 有可歸責之故意或過失行為為要件。而就已納入特定營業場 所範圍者，若繼續遭查獲有人在內施用或持有毒品，且該場 所人員仍未事先向警察機關通報，顯示該場所負責人員仍未 能善盡毒品危害防制條例中有關防制毒品泛濫之作為義務， 採行有效之防制措施，以致該場所發生施用或持有毒品情形 之風險仍未有效控制。於此情形下，主管機關自有依毒品危 害防制條例第31條之1第2項之規定，命該列管之特定營業場 所負責人改善之必要。原告經營之系爭旅館於109年3月19日 遭苓雅分局查獲有人在其內施用毒品，未通報警察機關處理 ，被列管為特定營業場所。嗣於109年10月31日又遭警查獲 有人在系爭旅館內施用毒品，仍未向警察機關通報處理，兩 次相差僅半年時間，顯示原告經營之系爭旅館發生施用或持 有毒品情事頻率高，顯然未落實執行毒品危害防制條例第31 條之1所列防制措施，以致該場所發生施用或持有毒品之風 險未有效控制，被告以主管機關監督之立場，自有依毒品危 害防制條例第31條之1第2項之規定命該列管之特定營業場所 負責人限期改善之必要，被告此項限期改善之處分，於法並 無不合。
3、原告主張其所屬櫃臺人員於住客辦理入住時，已充分觀察注 意，自難認有何可歸責之處，原告未即時通報警察機關處理 ，自無故意或過失可言，核與行政罰之處罰要件不符云云。
惟查：
(1)按「行政罰是一種不利處分，而且具有制裁性，故稱為裁罰 性不利處分，係對一過去違反行政法上義務行為之非難，應 與『預防性（或管制性）不利處分』有所區別，蓋基於預防 或防止危害之發生或擴大，法律有時會授權行政機關得課予 人民一定義務，例如命除去違法狀態或停止違法行為即屬之 ，此類『預防性（或管制性）不利處分』目的不在非難，當 無行政罰法之適用。」「依本件處分時動保法第27條第9款 之規定可知，行為人違反動保法第22條第3項規定，經勸導 後，仍未改善者，上訴人得裁處罰鍰，並得公布其姓名、照 片及違法事實或限期令改善處分；倘違反限期改善處分所課 予之義務，屆期未改善，上訴人則可『按次處罰』，此處所 謂『處罰』，係指與前段處罰方法相同之罰鍰而言。至於前 揭所為限期令改善處分，則屬預防性不利處分之一種，係基 於防止危害之發生或擴大，由行政機關課予人民一定行政法 上義務，其目的不在於非難，欠缺『裁罰性』，故非裁罰性 不利處分，非行政罰，不以行為人具行政罰法之有責性為必 要，屬一般行政處分性質。」最高行政法院104年度判字第 157號判決及108年度判字第42號判決意旨可資參照。 (2)承上所述，毒品危害防制條例第31條之1及特定營業場所執 行毒品防制措施辦法有關場所毒品防制措施，倘場所遭查獲 有人在場所內施用或持有毒品，未事先向警察機關通報者， 被告會先依特定營業場所執行毒品防制措施辦法第2條規定 ，將該場所列管為特定營業場所，課予該場所毒品防制措施 之義務。未執行毒品防制措施，會先命業者限期改善，屆期 未改善者，才會予以行政裁罰。因此，被告在此命限期改善 的目的，不在於對過去違反行政法上義務行為之非難，而係 為了防止毒品危害之再次發生或擴大，而命場所負責人落實 執行毒品防制措施之預防性處分，不具有裁罰性，僅屬一般 性不利處分，不以行為人有故意或過失之有責性為必要，因 此本件毋須論究原告有無故意或過失。
(3)另被告於109年10月15日辦理特定營業場所從業人員毒品危 害防制訓練，原告指派主任王翎捷參加，課程內容包括：常 見毒品態樣及危害、特定營業場所執行毒品防制措施辦法相 關法規、對疑似施用或持有毒品者之判斷與通報方式及其他 相關之毒品防制事項等。故原告對應依毒品危害防制條例第 31條之1第1項第4款「發現疑似施用或持有毒品之人，通報 警察機關處理」之執行應甚有瞭解，未有不知法令之情形。 (4)場所管理之責任不僅限於櫃臺，尚有其他房間空間管領領域 。原告對於特定營業場所執行毒品防制措施辦法第2條第1項
列管之特定營業場所應善盡執行毒品防制措施之特定義務， 卻未提出任何發現機制或巡守機制，難認就「發現疑似施用 或持有毒品之人，通報警察機關處理」之法令義務已盡相當 之注意而有落實。
(5)再者，原告固以系爭旅館之房間標準設施均有3道門，第1道 門為鐵捲門，第2道門為防火防爆門，第3道門為高密度隔音 門，倘未打開第2道防火防爆門，根本無從聞到房內味道。 惟根據刑法上因果關係的學說之「客觀歸責理論」，倘行為 人之行為對於行為客體製造了一個法所不容許之風險，並且 該風險在具體事件歷程中實現，而導致構成要件結果之發生 ，則該結果可歸責於行為人。本件原告建置3道門已製造了 不易發覺毒品事件於場所內發生之風險，且原告又未有任何 降低風險之行為，倘致無法落實毒品防制措施，及時通報警 察機關處理，應可歸責於原告。
(6)另根據苓雅分局109年3月19日高市警苓分偵字第1097086870 1號刑事案件報告書，警方於原告經營之系爭旅館，曾查獲 邱○○於227號房內持有第3級毒品一粒眠641顆、愷他命6小 包（毛重：共7.61公克）、不明毒品粉末（毛重：27.2公克 ，經初步檢驗為第3級毒品卡西酮陽性反應）……等毒品， 且查該刑事案件報告書所附邱○○照片，可見邱○○眼神渙 散，為疑似施用毒品樣貌，惟原告卻容任入住，顯見原告經 營系爭旅館管理上已有缺失。
(7)有鑑於從事視聽歌唱、舞廳、酒吧、酒家、夜店或住宿之業 者等特定營業場所屢屢發生施用毒品之死亡命案，爰制定毒 品危害防制條例第31條之1及特定營業場所執行毒品防制措 施辦法，課予特定場所業者執行毒品防制措施，原告本應善 盡落實毒品防制措施之責。本件依據109年10月31日苓雅分 局福德二路派出所刑事案件報告單等相關資料，依規定命原 告限期改善，於法並無違誤。
4、綜上所述，本件限期改善處分，不在於對過去違反行政法上 義務行為之非難，而係為了防止毒品危害之發生或擴大，而 命場所負責人依法落實執行毒品防制措施之預防性不利處分 ，不具裁罰性，因此毋須舉證證明原告之有責性。況且，原 告對於毒品危害防制條例第31條之1第1項第4款規定「發現 疑似施用或持有毒品之人，通報警察機關處理」之執行，僅 謂櫃臺人員已盡相當充分之觀察，難謂已盡相當之注意義務 ，且建立3道鐵門係提升不易發覺毒品活動之風險，原告本 應有此一防免風險之作為，但原告未就造成風險之情狀提出 降低防免之措施，反而以此為由卸責，不足為取。故原告所 陳其已善盡相當之注意義務，並非可採。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)本件原處分之相對人究為原告，抑或原告負責人甲○○？(二)原告得否以法律上利害關係人身分，對原處分提起本件撤銷 訴訟？
(三)原告於109年10月31日遭警查獲有人於系爭旅館施用毒品而 未通報警察機關，有無未盡執行毒品危害防制條例第31條之 1第1項第4款所定防制措施之責？被告以原處分令原告負責 人甲○○限期改善，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有苓 雅分局109年3月19日高市警苓分偵字第10970868701號刑事 案件報告書（本院卷第87-90頁）、被告109年9月18日高市 毒防綜字第10930437901號函（本院卷第91-92頁）、109年 10月31日苓雅分局福德二路派出所刑事案件報告單（本院卷 第97頁）、原處分（本院卷第19-20頁）、原告訴願書（訴 願卷第31-35頁）、高雄市政府110○0○00○○市○○○○ ○00000000000號訴願決定書（本院卷第25-27頁）附卷可稽 ，堪予認定。
(二)本件原處分之相對人為原告負責人甲○○，並非原告： 1、按「（第1項）為防制毒品危害，特定營業場所應執行下列 防制措施：一、於入口明顯處標示毒品防制資訊，其中應載 明持有毒品之人不得進入。二、指派一定比例從業人員參與 毒品危害防制訓練。三、備置負責人及從業人員名冊。四、 發現疑似施用或持有毒品之人，通報警察機關處理。（第2 項）特定營業場所未執行前項各款所列防制措施之一者，由 直轄市、縣（市）政府令負責人限期改善；屆期未改善者， 處負責人新臺幣5萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰 ；其屬法人或合夥組織經營者，併同處罰之。」毒品危害防 制條例第31條之1第1項、第2項定有明文。次按「本辦法依 毒品危害防制條例（以下簡稱本條例）第31條之1第5項規定 訂定之。」「（第1項）本條例所稱特定營業場所，指實際 從事視聽歌唱、舞廳、酒吧、酒家、夜店或住宿之業務，曾 遭查獲有人在內施用或持有毒品，自該查獲之翌日起3年內 之場所。但該場所人員已事先向警察機關通報者，不在此限 。（第2項）前項特定營業場所，多次遭查獲有人在內施用 或持有毒品者，其3年之期間自最近1次查獲之翌日起算。」 「直轄市、縣（市）政府知有前條之特定營業場所，應即以 書面通知該場所負責人執行本條例第31條之1第1項所列之各
項毒品防制措施，其執行期間自查獲之翌日起3年。」分別 為特定營業場所執行毒品防制措施辦法第1條、第2條、第3 條第1項所明定。由上可知，遭直轄市、縣（市）政府列為 特定營業場所之業者，自應依毒品危害防制條例第31條之1 第1項規定，執行該項各款所列之毒品防制措施，倘特定營 業場所未執行該項各款所列防制措施之一者，直轄市、縣（ 市）政府應令「負責人」限期改善，屆期未改善者，處負責 人5萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次處罰；其屬法人或 合夥組織經營者，併同處罰之。
2、經查，本件原告於高雄市○○區○○路0號經營系爭旅館， 前經苓雅分局於109年3月19日查獲有人在內持有並施用毒品 ，而遭被告列管為「特定營業場所」，並命其應執行毒品危 害防制條例第31條之1第1項各款所定之毒品防制措施，執行 期間自查獲翌日起至112年3月19日止；嗣苓雅分局於109年 10月31日凌晨1時30分許在系爭旅館執行臨檢勤務時，於217 號房間查獲房客施用K他命香菸及毒品咖啡包，被告乃認定 原告經營系爭旅館未善盡執行毒品危害防制條例第31條之1 第1項第4款所定「發現疑似施用或持有毒品之人，通報警察 機關處理」之責，遂依同條第2項規定，以原處分命原告負 責人甲○○於文到之次日起5日內限期改善等情，此有苓雅 分局109年3月19日高市警苓分偵字第10970868701號刑事案 件報告書（本院卷第87-89頁）、被告109年9月18日高市毒 防綜字第10930437901號函（本院卷第91-92頁）、109年10 月31日苓雅分局福德二路派出所刑事案件報告單（本院卷第 97頁）及原處分（本院卷第19-20頁）附卷為憑。 3、原告主張本件原處分之受文者同時載明原告「洪茂大飯店股 份有限公司」及其負責人「甲○○」，說明欄並多次出現「 貴公司」等語，足見被告實係以原告而非原告之負責人「甲 ○○」為處分對象，是原處分有處分對象錯誤之違法云云。 惟按毒品危害防制條例第31條之1第2項規定，特定營業場所 未執行前項各款所列防制措施之一者，由直轄市、縣（市） 政府令「負責人」限期改善，並非令其所屬之法人或合夥組 織限期改善。查，本件原處分受文者欄雖記載：「洪茂大飯 店股份有限公司甲○○君」，然其主旨欄載明：「有關洪茂 大飯店股份有限公司（設：高雄市○○區○○路0號，市招 ：慕夏汽車旅館），前經本局通知應執行毒品防制措施，惟 再遭警查獲有人於公司內施用毒品，爰依毒品危害防制條例 第31條之1第2項規定，令臺端於文到之次日起5日內限期改 善，請查照。」等語，而說明欄第3點亦載明：「按毒品危 害防制條例第31條之1第2項規定，特定營業場所未執行毒品
防制措施，主管機關應令場所負責人限期改善。爰請臺端於 文到次日起5日內填報『高雄市特定營業場所執行毒品防制 措施改善作為報告表』回復本局，並請確實改善；……。」 等語，足見原處分主旨欄及說明欄第3點所謂之「臺端」， 係指原告負責人甲○○，是被告以原處分令限期改善之對象 即為原告負責人甲○○，至為明確，此亦經被告於110年9月 10日補充答辯狀陳述甚詳（詳見本院卷第293-294頁）。又 原處分說明欄固記載：「二、本局前於……，然貴公司又於 109年10月31日1時30分再遭警查獲有人於公司內施用毒品未 通報警察機關，……：（一）……，有人於貴公司內施用毒 品之事實明確。……四、倘貴公司逾期未改善或再遭警查獲 有人於場所內持有或施用毒品，……。五、另貴公司因109 年10月31日再遭警查獲有人於場所內施用毒品，……。並請 貴公司確實執行上開條例第31條第1項第4款毒品防制措施。 」等語，核有多次出現「貴公司」字樣之情事，然查上開說 明欄第2點、第4點、第5點出現「貴公司」字樣之處，僅係 告知原告於109年10月31日再遭警查獲有人於系爭旅館內施 用毒品，倘其逾期未改善或再遭警查獲有人於場所內持有或 施用毒品，而符合毒品危害防制條例第31條之1第2項規定之 要件，被告除裁罰原告負責人甲○○外，亦得併同處罰原告
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