高雄高等行政法院判決
109年度訴字第46號
民國110年8月24日辯論終結
原 告 周碧雲即新開畜牧場
王健民即和平畜牧場
周伯彥即成功畜牧場
郭振堂即仁愛畜牧場
周碧雲即樂樂畜牧場
共 同
訴訟代理人 許乃丹 律師
蔡宛庭 律師
被 告 屏東縣政府
代 表 人 潘孟安
訴訟代理人 蕭春輝
黃于寧
林奎佑 律師
上列當事人間畜牧法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國
108年12月10日農訴字第1080725558號及109年1月10日農訴字第1
080729072號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
（一）原告5人分別為新開畜牧場（坐落屏東縣○○鄉○○村段 ○○○○○村段○0000○號土地）、和平畜牧場（坐落新 開村段1140-1地號土地）、成功畜牧場（坐落新開村段11
40-2地號土地）、仁愛畜牧場（坐落新開村段1140-3地號 土地）、樂樂畜牧場（坐落新開村段1140-4地號土地）之 負責人（下稱系爭5畜牧場）。被告於民國108年7月23日 至現場勘查，認系爭5畜牧場皆飼養白色肉雞，西側使用 同一圍籬（牆），而仁愛畜牧場及和平畜牧場東側亦有共 同圍籬（牆），依畜牧法第4條第2項規定，應合併計算其 飼養規模，合併計算後已達應設置畜禽廢污處理設備之廢 水處理設施規模（飼養雞10萬隻以上），惟系爭5畜牧場 登記證未登載廢水處理設施，且嗣後所提畜牧設施容許使 用變更申請案亦未規劃廢水處理設施，違反畜牧法第5條 第3款規定。被告乃依同法第39條第1項第2款規定，分別 以108年7月31日屏府農畜字第10827806800號、第1082780 7300號、第10827709200號、第10827807400號、第108278 07200號行政裁處書（下合稱原處分1）各裁處原告新臺幣 （下同）5萬元罰鍰，並依同條第2項規定，命其於文到10 日內依畜牧法第5條第3款規定申請設置畜禽廢污處理設施 容許使用，或恢復為非應依畜牧法第4條第2項合併計算飼 養規模之態樣。
（二）被告於108年8月19日至現場複查，系爭5畜牧場東側及西 側設置鐵製（皮）圍籬，東側圍籬仍有水泥基座相連，西 側圍籬已切割分離，但仍有部分管線連結橫跨，且各場區 內僅用臨時性黑網部分區隔，未有完整區隔各場之圍籬， 仍認其屬畜牧法第4條第2項所稱使用同一圍籬（牆）者， 應合併計算其飼養規模，合併計算後已達應設置廢污處理 設備之規模（飼養雞10萬隻以上），原告仍未設置畜禽廢 污處理設施，違反畜牧法第5條第3款規定，被告乃依同法 第39條第1項第2款規定，分別以108年8月30日屏府農畜字 第10871186300號、第10871329200號、第10871329800號 、第10871331800號、第10871333000號行政裁處書（下合 稱原處分2）各裁處原告10萬元罰鍰，並依同條第2項規定 ，再命原告於文到10日內依畜牧法第5條第3款規定申請設 置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依同法第4 條第2項合併計算飼養規模之態樣。原告對原處分1、2均 不服，分別提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會 ）分別以108年12月10日農訴字第1080725558號（下稱訴 願決定1）及109年1月10日農訴字第1080729072號訴願決 定（下稱訴願決定2）駁回。原告均表不服，遂合併提起 本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、被告依畜牧法第39條第1項第2款規定作成原處分，適用法 條違誤，原處分應予撤銷：
（1）系爭5畜牧場經被告於103年6月17日發給屏府城管建（ 枋）字第00825、00826、00827、00828、00829號建造 執照（下稱系爭建照），允許原告於上開地號上興建雞 舍、管理室、堆肥室及圍牆（因被告將圍牆登記錯誤， 嗣更正為鋼鐵：圓鋼管、黑網），並於同年12月陸續取 得使用執照（下稱系爭使照），且被告已核發農業用地 容許作畜牧設施使用同意書（下稱系爭同意書）及畜牧 場登記證書，係領有合法登記之畜牧場。系爭5畜牧場 之畜牧場登記證均明確載有飼養家禽家畜種類及規模為 白肉雞6萬隻且均未見被告有另外註記「應設置畜禽廢 污處理設備」之文字。該5紙登記證於核發前，原告均 未曾接獲被告要求應設置廢水處理設施之函文，則系爭 5畜牧場是否屬應強制設置廢水處理設施之場域，已堪 質疑。而系爭5畜牧場飼養白色肉雞之條件，自取得畜 牧場登記證迄今均維持每場6萬隻雞隻，符合非屬「水 污染防治法事業分類及定義」公告事項一附件所定畜牧 業適用條件，應屬無須依畜牧法第5條第3款設置廢水處 理設施之畜牧場。則被告認定系爭5畜牧場均應設置廢 水處理設施之要求，欠缺法令依據。而系爭5畜牧場是 否應依畜牧法第5條第3款設置畜禽廢污處理設備乙節， 曾經被告環境保護局以同年月27日屏環水字第10530159 900號函（下稱環保局105年1月27日函）覆屏東縣枋寮 鄉公所（下稱枋寮鄉公所）：「該5場畜牧場依其畜牧 場登記證所記載為6萬隻白肉雞，依據前述水污染防治 法事業分類及定義之標準，該5養雞場皆非水污染防治 法事業定義，故依規定該等5場無須向本局申請水污染 防治措施許可證（文件），又因該5場皆非屬水污法事 業定義，故即使其有產出廢水，依現行規定，其排放水 質亦不適用放流水標準。」等語，可知原告取得合法畜 牧證時，即屬不須依畜牧法第5條第3款設置畜禽廢污處 理設備之畜牧場。被告曾以109年12月25日屏府農畜字 第10957941500號函（下稱被告109年12月25日函）覆枋 寮鄉公所：「有關廢污處理設備疑義……針對水污染防 治法並未規範廢（污）水處理設施設置規格及標準，設 置型式係由事業單位自行設置，其是否符合標準逕依環 保相關法規標準規範」等語，亦與前揭被告環保局105 年1月27日函意旨相符。
（2）原告依法令雖無設置廢污處理設備之義務，仍基於社會
責任及對環境衛生之高標準，早於105年1月4日自行於 各場加裝小型污水處理設施，故無造成任何污染。然枋 寮鄉公所為向立委交代，竟藉故刁難原告，質疑原告所 加裝之污水處理設施與水污染防治法相關規定不合。而 由前揭被告環保局函覆後段「貴所提供之廢水處理設施 照片，可能係場方依水污染防治需求自行設置，非屬水 污染防治法管理範疇」等語可知原告縱有額外加裝小型 污水設施，仍屬自主管理需求而無須經被告環保局核准 之設施，故原告顯無符合畜牧法第5條第3款應設置畜禽 廢污處理設備之要件，更無同條第4款主要畜牧設施未 符合中央主管機關所定之設置標準之情形。而畜牧法第 39條第1項第2款規定處罰之要件須限於已完成登記之畜 牧場，且必須有未依規定設置廢污設施或所設置之廢污 設施未符合規定等情事，始得以該條作為裁罰依據，原 處分以同法第39條第1項第2款規定為裁罰依據，顯與處 罰要件未合。
（3）系爭5畜牧場於設置前，早有規劃堆肥舍之設置，針對 死畜禽等廢棄物均委外第三人為化製，上開設施經被告 登載於畜牧場登記證之主要畜牧設施（記載堆肥舍1間 、死廢畜禽或孵化廢棄物處理：委託化製等內容），更 有化製原料委託清運處理合約書5份可佐。另系爭5畜牧 場之雞隻排泄物均是使用粗糠做墊料，雞隻出售後直接 清掃乾淨並消毒，且環保局曾前往抽檢，亦均符合放流 水標準，故系爭5畜牧場並無須做污水管制，此經被告 環保局以105年1月27日之函文確認。是被告認系爭5畜 牧場須設置廢污處理設施，顯強加法律所無之限制，其 任意更改原核定之畜牧證要件，違反原告之信賴利益。 （4）原告係每場僅有飼養6萬隻以下白肉雞之5家獨立畜牧場 ，並非被告所認定飼養規模達30萬隻雞之同一家畜牧場 ，且迄今更尚未取得5合1之畜牧登記證，被告逕將系爭 5畜牧場視為已取得登記之同一間畜牧場，以畜牧法第 39條第1項第2款作為裁罰依據，顯有法規適用不當之違 誤。退萬步言，若認定原告等應改以同一家畜牧場名義 經營，亦應先由系爭5畜牧場取得5合1之畜牧登記證後 ，始符畜牧法第39條第1項第2款限於已完成登記之要件 。被告遽依畜牧法第39條第1項第2款規定處罰，其適用 法規顯有違誤。
（5）被告不斷對系爭5畜牧場開罰，均係持系爭5畜牧場有同 一圍籬、同一出水口等事實而應合併計算其規模為由。 原告因遭被告連續開罰多次，不得不於109年2月27日檢
附相關文件，以「和生畜牧場」申請將系爭5畜牧場合 併。惟枋寮鄉公所無故擱置進而駁回申請；原告為此再 次於109年10月15日重行申請，仍遭枋寮鄉公所無端刁 難，再次駁回。和生畜牧場提起訴願後，上開駁回合併 申請之處分，已遭被告撤銷發回，命於2個月內另為適 法之處分。由上開訴願決定書內容，比對被告109年12 月25日函文可知，就廢污處理設施之設置規格及標準， 被告及水污染防治法均確實並無相關規範，設置型式責 由事業單位自行設置，至於設置是否符合標準，逕依環 保相關法令規範，則被告環保局既已函覆被告農業處系 爭5畜牧場皆非水污染防治法事業所規範之定義，不適 用放流水標準，亦無須申請水污染防治措施許可證，被 告農業處卻仍強加法律所無之條件及限制，逕認系爭5 畜牧場必須合併計算飼養雞隻數量，並強行要求增設廢 水處理設施，原處分應屬違法。
（6）由108年8月19日會勘紀錄可知，被告環保局空氣污染防 治科、廢棄物管理科、水污染防治科人員皆認定系爭5 畜牧場毋庸設置廢污處理設施；水污染防治科人員更進 一步表示：「是否設置廢污設施應依畜牧場登記證規模 認定」「系爭畜牧場並未達應設置廢污設施之飼養規模 」等語，原告應無得改善事項。然現場人員不僅未能解 釋其會勘與原處分1認定之歧異，更未對其要求原告改 善事項為具體改善措施之教示；且原告依法縱毋庸設置 廢污處理設施，但仍自主設置小型廢污處理設備，於10 5、106年更皆曾提出設置廢污處理設施之畜牧設施容許 使用變更申請書，卻均因被告行政怠惰而遲不審查，亦 以各種方式刁難不予准許，被告明知原告已提出申請卻 仍作成處分1、2，顯非適法。
2、畜牧法第4條第2項並未定義圍牆，且圍牆並非強制需興建 之設施；原告各場間均有依被告審核通過之圖說建置區隔 各場四周之圍牆（黑網圍籬），並合法取得系爭建照、使 照後使用迄今，除東西牆因遭被告強制要求而被迫拆除外 ，其餘均未曾變動且迄今仍存在，被告之抗辯顯與事實不 符：
（1）被告雖抗辯系爭5畜牧場所設置之圍牆須有區隔各畜牧 場位置範圍之實質效果；更檢附被證12之便簽欲證明所 謂圍牆應指被告建築管理科（下稱建管科）之簽辦意見 。然畜牧法第4條第2項並未明確規範同一圍牆必須限土 地上之定著物，被告逕援引建築法之圍牆定義，作為畜 牧法第4條第2項圍牆之定義，其立論基礎已堪質疑。畜
牧法87年6月24日制定時已有第4條第2項，迄未修正， 惟當時尚無關於密閉式、水簾式禽舍之相關規範。迄10 5年2月15日始增訂關於密閉式、水簾式及水簾式環控管 理等新式畜禽舍之規範。由此可知，畜牧法制定時所欲 規範同一圍籬（牆）之類型，係指開放式、半開放式之 禽舍，有加蓋圍牆或黑網圍籬，因此被圈養的範圍，即 視為同一圍籬內而應合併計算其規模。此類開放式、半 開放式雞舍內之禽類，有時並非均屬同一人所有，而係 共同借同一地點養殖，但因全部被圈養在同一圍籬（牆 ）內，始須合併計算其規模。而原告所採用的養殖型態 ，係依屏東縣新設置畜牧場管理自治條例（下稱自治條 例）所規範，更為農委會現今正在推廣，以鋼骨、鋼筋 混凝土、鋼鐵構造採用美國高規格設備所興建之水簾密 閉式肉雞舍，目前為南臺灣最先進之養雞舍。此類雞舍 全部密閉，每棟均有獨立空調、四周外牆，與其他雞舍 均各自獨立，本身的建築物就是獨立的圍籬，根本無再 另外設置圍籬（牆）之必要。被告竟要求原告須在密閉 式雞舍之外牆面，先包覆一層黑網圍籬，另外再包覆一 層黑網圍籬做界址，此等限制增加畜牧法所無之設施規 範，嚴重影響原告進出雞舍，應係被告錯誤解讀畜牧法 所致。
（2）有關「毗鄰之畜牧場是否需以圍牆區隔」一節，農委會 亦自承現行畜牧法及畜牧法施行細則均無明文規範，有 農委會108年7月15日農牧字第1080715523號函覆意旨可 參。農委會89年12月22日之重要會議決議內容亦認相毗 鄰之畜牧場，是否一定要有圍籬牆隔開，應由雙方當事 人自行協調決定。則毗鄰之畜牧場是否需設置圍牆作為 區隔，畜牧法迄無明文規範，中央主管機關農委會更認 為毗鄰之畜牧場僅需自行協調決定有無須要設置圍牆區 隔即可。由此可知，所謂「同一圍籬（牆）」原立法意 旨，顯非用以規範毗鄰之畜牧場有無興建圍籬牆，而係 對於圈養於開放式、半開放式之禽舍，如果分別有多人 共同在同一處圈養時，即不以所有人作為數量計算之基 準（即各所有人各自飼養之數量），而改以在同一圍籬 內共同圈養之數量作為合併計算之標準（不管有幾個所 有人），避免共同飼養之數量超過管制規範之上限。是 被告要求原告必須在各密閉水簾式雞舍周遭全部用黑網 圍籬圈住，作為與毗鄰之畜牧場區隔之界線，確有任意 曲解法規之謬誤。再參酌系爭5畜牧場之空拍圖，可見 系爭5畜牧場周圍包含新開村段1146地號，皆栽植芒果
樹、並無道路可通行，系爭5畜牧場為袋地。系爭5畜牧 場間經過協商，同意另外4場皆得通行其土地，可證系 爭5畜牧場確有得互相經過彼此土地之合意，而毋庸特 以圍籬隔開各場之間。則被告以「場內仍無圍籬（牆） 區隔5場及土地使用範圍」「各場區內僅用臨時性黑網 部分區隔」「區間圍牆設置未完善」「各場彼此間之區 間圍牆未完善」等作為違規之事由，甚至辯稱圍牆必須 指定著、固定於土地之上，不得任意與土地分離始屬合 法，與前揭農委會釋示意旨迥異，且裁罰毫無準則，瑕 疵重大而應予撤銷。
（3）依原證8可知系爭5畜牧場之黑網圍籬，確於建造時即以 現狀存在迄今；再比對原證7之被告105年3月25日之函 文明確載明：「查本案建照卷內農業設施容許使用同意 書及圖號1/A5所載，圍牆構造種類確為鋼鐵（圓鋼管、 黑網）有案，且該圍牆無變更紀錄」等語，可見迄105 年底系爭黑網圍籬依舊與原始設置時相同，均無變更紀 錄，可反推系爭5畜牧場經被告驗收時，黑網圍籬即以 現狀樣貌設置迄今並經驗收合格，始可能核發使用執照 。另由被證12之函文中，其會辦被告建管科之便簽所指 「圍牆」並未特定為「黑網圍籬」，僅單載為「5筆圍 牆」，則究係指黑網圍籬，抑或指系爭5畜牧場之主體 設施即水簾式鋼鐵造建築（本身即屬於建築法之建築物 ，周邊均為鋼鐵圍牆），甚或指其四周原經被告驗收通 過之圍牆（含被告所指東、西牆），已有未明。況圍牆 僅屬雜項工作物，並非建築物本體，是否必須定著於土 地上始屬於圍牆亦有未明。縱使建管科會簽之內容，認 為圍牆係指定著於土地之雜項工作物，仍難逕認依被告 要求所設置之黑網圍籬必須定著於地上不能拆卸、移除 或捲起。
（4）系爭5畜牧場之畜牧場登記證、系爭建照及使照、同意 書等皆載有各場周圍圍牆之長度（被告核發畜牧場登記 證時，將仁愛畜牧場的圍牆長度，與樂樂畜牧場的圍牆 長度寫顛倒），材質載圓鋼管、圍籬；再依據原證8之 圖面影本，可證上開圍牆係緊鄰各畜牧場所設，亦即系 爭5畜牧場於經被告核發畜牧場登記證時，即已如現狀 ：確有分隔5場、包圍各畜牧場之黑網圍籬存在，此亦 為被告所不爭執。然此區隔各場間之黑網圍籬，當初設 計時，因係以四方形包圍各畜牧場，中間並無任何出入 口，且因黑網圍籬僅為區隔各場之用，必要時可以捲收 ，而非固定設施，故原告如有掃除、運送飼料、人員通
行等需求，必須暫時性地捲起黑網供人車通行，待已無 通行必要，會再次將黑網圍起。故系爭5畜牧場周各自 之黑網圍籬自核發畜牧場登記證起迄今，皆未曾遭拆除 、變更。況黑網圍籬本是機動性的設施，此為被告核發 畜牧場登記證時即同意以此方式區隔。被告針對原告僅 於有人車通行需求時將黑網捲起之行為，遽指系爭5畜 牧場場周圍牆已遭原告拆除、或有區隔不足之情形，顯 有誤認。被告雖抗辯於104年5月22日勘查時記錄「部分 圍牆已拆除」，然單就此紀錄無從得知究係何部分之圍 牆遭拆除，尚難逕認上開勘查紀錄所稱者即是包圍各場 周之黑網圍籬；且勘查當日原告為讓勘查人員通行方便 ，曾暫時性地將黑網圍籬捲起，以利農業處等機關為勘 查。詎農業處人員僅因未見到完整黑網圍籬，是否因此 即誤認黑網圍籬已遭拆除而作成此紀錄，應由被告舉證 說明此紀錄之真意，否則仍難認裁罰內容與事實相符。 （5）退步言，若此額外增設之臨時性圍籬，必須固定不能移 動、捲起，不但將把所有水簾式雞舍的出入口全部圍死 ，更完全無法進入雞舍，形同要求原告放棄養雞。況此 圍籬之設置，亦經被告驗收通過並核發使用執照，被告 現認定該圍籬未定著於土地上，不屬於圍牆，顯然推翻 當初驗收通過、核發使照之正確性。原告各畜牧場皆係 水簾密閉式雞舍，周圍已有鋼鐵構造之圍牆足以區隔各 棟雞舍，保有各棟雞舍之獨立性，應以各該畜牧場圍牆 為畜牧法第4條第2項之同一圍籬，並以該圍牆內合併計 算飼養規模，始符合上揭條文意旨。
3、被告裁罰所據屏東縣畜牧場分場原則（下稱分場原則）， 係於原告畜牧場設置完成後近1年始訂定，且更因未具法 律位階、增加法律所無之限制，違背畜牧法授權範圍，業 經被告於107年6月25日廢止，原裁罰認定之分場原則已不 存在：
（1）原告係於104年1月13日取得系爭5畜牧場之畜牧場登記 證，當時被告核准設置之各場間圍籬設施內容，業如前 述。嗣被告自行通過分場原則，觀其訂定理由為「為防 止畜牧業者規避水污染防治法所稱畜牧事業分類及定義 ，依畜牧法第4條第2項規定，特訂定本原則」；參酌水 污染防治法有關畜牧事業相關規定，該法係在防止畜牧 業者有違反水污染防治法第7條「下水道放流水標準」 及第8條「污泥之處理」始為相關規定，本與畜牧法第4 條第2項有無同一圍籬（牆）無關，故被告是否得於系 爭5畜牧場依法設置後，另以未具法律位階、逾越畜牧
法規定之分場原則，認定原告取得系爭使照、畜牧場登 記證之圍牆設置違法，已有疑義。
（2）原證14、16及被證5枋寮鄉公所函文及被證4之農委會函 文，均持上開分場原則作為原告違法之依據，且所憑理 由並非原告確有發生同一圍籬或同一排水口或無廢污處 理設施之情形，反以「不同畜牧場其負責人應不同」為 由，指摘系爭5畜牧場中「其中有4場為同一負責人或其 配偶」，然遍閱畜牧法第4條第2項規定，並無此規定或 限制，則原告真正被處罰之理由，並非黑網圍籬之設置 ，竟僅係依上開逾越畜牧法規定、增加法律所無限制之 分場原則而來，此部分裁罰明顯違法。蓋原告依畜牧法 施行細則第4條第1項第6款規定，確經環境目的事業主 管機關之環保局明確函覆無須申請水污染防治措施許可 證（文件），而無設置畜禽廢污處理設備之必要。然由 被證4、5之函文內容可知，係因被告及農委會持該分場 原則指摘系爭5畜牧場中「其中有4場為同一負責人或其 配偶」，原告始遭要求必須合併計算飼養規模並設置廢 污設備。上開分場原則不但欠缺法律依據，且被告及農 委會所稱因系爭5畜牧場「其中有四場為同一負責人或 其配偶」之理由，迄未見被告說明其法律依據。則上開 逾越畜牧法規定、增加法律所無限制之要求，是否得以 作為裁罰原告之理由，顯堪質疑。
（3）上開「分場原則」因未具法律位階，卻逾越畜牧法第4 條第2項、水污染防治法等規定，增加法律所無之限制 ，自行創設認定標準，業遭行政院要求應另以法律定之 ，是被告於107年6月25日將該分場原則廢止在案。是被 告不得再以分場原則中有關「其中有4場為同一負責人 或其配偶」之理由作為裁罰基準。況系爭5畜牧場之經 營者，現均無相關親屬關係，且設置當時，此更非設置 畜牧場之限制，被告認定同一圍籬之依據為何，自應說 明。被告以105年12月19日農委會函文為據，稱「各場 間圍籬設施均與原畜牧設施容許同意內容不符」。然該 函說明三係引用分場原則作為違法依據，然該分場原則 既於107年6月25日廢止，顯不得引為本案裁罰之法律依 據；又該函說明四雖稱「各場間圍籬設施均與原畜牧設 施容許同意內容不符」，然未說明圍籬設施與畜牧設施 容許同意之內容有何不符之處。究係是圍牆被拆除、還 是僅是黑網圍籬遭暫時捲起，皆未見說明。則該部分所 認定之違法若仍係基於分場原則，合法性即堪質疑。更 有甚者，該函雖要求原告檢討，然迄未見被告提出何種
具體指導，實令原告無所適從。
（4）系爭5畜牧場之東邊新開村段1140-3地號之週界土地、 圍牆寬度均26公尺、新開村段1140-1地號之週界土地、 圍牆寬度均19.98公尺；西邊新開村段1140地號之週界 土地、圍牆寬度均34.21公尺、新開村段1140-2地號之 週界土地、圍牆寬度均20.33公尺、新開村段1140-4地 號之週界土地、圍牆寬度均22.7公尺。系爭5畜牧場每 戶圍牆總寬度加起來，均是土地面積總寬度，此由原證 8之設計圖可見設計之初，即以此方式相連。而依農委 會89年12月22日決議，相鄰之畜牧場經營者是否以圍牆 區隔，亦授權各場經營者自行協調，則圍牆是否相連、 是否設置圍牆，均非畜牧法之要件，更非被告所指同一 圍籬之判斷基準。則被告究竟憑何依據認定原告系爭5 畜牧場間有同一圍籬之事實，迄未舉證，且被告所指違 法態樣更僅憑已廢止之分場原則中「同戶或其成員」之 身分，作為必須合併計算其飼養規模之依據，上開認定 更與農委會決議全然不符。更有甚者，合法興建之東、 西圍牆，嗣卻更遭被告以同一圍籬為由不斷裁罰，致原 告被迫於遭第3次裁罰時不得不將各坐落在自己土地上 且領有使用執照之東、西圍牆拆除。被告所為毫無依據 ，任意開罰。且推翻其核准興建之處分，於原告拆除領 有使用執照之東、西圍牆後，又稱圍牆已合法，其認定 標準毫無準據，顯已違反信賴保護原則。被告嗣後指控 其所核准之圍牆違法，並因此裁罰原告，顯係任意曲解 法令、推翻自己處分，未善盡調查、認定事實與證據資 料不符，致原告受有重大權益損害，原處分1、2自無可 維持。
（5）被告抗辯其係依畜牧法第4條規定認定系爭5畜牧場必須 合併計算其飼養規模，而非依據分場原則云云。然觀被 告2次裁罰之內容及答辯說明，被告實際認定系爭5畜牧 場應合併計算其規模之依據，係援用已廢止之分場原則 中之「經營者為同戶或其成員」「同一出入口」等非畜 牧法第4條要件之理由作為原處分之基礎，更任意以系 爭5畜牧場有無使用「同一出入口」及「經營者為同戶 或其成員」等，作為判斷是否構成同一圍籬之要件，其 認定同一圍籬（牆）之標準顯與畜牧法第4條第2項不同 。其於108年間裁罰時竟仍違法繼續援引已於107年廢止 之分場原則，增加畜牧法所無之限制，原處分1、2之違 法甚明，應予撤銷。
4、系爭5畜牧場之同意書、畜牧場登記證所載飼養之雞隻數
量為6萬隻，被告卻逕認已達應設置畜禽廢污處理設備之 廢水處理設施之10萬隻雞規模，而未設置廢水處理設施， 即以原處分1、2予以裁罰，皆違反信賴保護原則： （1）原告於103年建造該圍牆時，係經合法申請並由被告核 發圍牆之建照、使照，皆有載明圍牆之長度、高度、構 造，故圍牆為合法建造。再者，被告核發系爭同意書、 畜牧場登記證書時，有標明圍牆之使用面積及構造，且 皆記載設施用途或飼養家畜家禽種類及規模為白肉雞6 萬隻。故被告既已合法發給原告圍牆之建照、使照，即 代表系爭5畜牧場建造圍牆未有任何與法不合之處。原 告因上開行政處分認系爭5畜牧場已經主管機關核發相 關證明文件，且經認定為每場6萬隻雞之規模，並不需 要設置廢污處理設備，已足因上開行政處分產生信賴。 上開行政處分既已認定系爭5畜牧場並非應設置廢污處 理設備之規模，被告卻於後作出與其核發畜牧場登記證 書時全然不同之解釋，未考量原告已因前開行政處分產 生之信賴，逕以原處分1、2變更前開行政處分所為認定 ，侵害原告之信賴保護利益。原告之信賴既無行政程序 法第119條規定之信賴不值得保護事由，依上開規定及 司法院釋字第525號解釋意旨，原告之信賴應受保障， 原處分1、2有違反信賴保護原則之違誤，訴願決定亦未 予糾正，皆與法未合。
（2）觀諸原證29、31之圖說，系爭5畜牧場各自在其地界之 西側建造圍牆並互相連接而成「系爭西牆」，係經被告 驗收通過及載明長度、範圍於竣工圖上者；和平、仁愛 二畜牧場則在其地界之東側建造圍牆並互相連接而成「 系爭東牆」，亦經被告驗收通過，皆係合法建造。而被 告以原處分1認系爭5畜牧場因東、西側牆相連，為畜牧 法第4條第2款所稱之共同圍籬，故合併計算系爭5畜牧 場之飼養規模，並要求原告作出改善，是原告為免再受 裁罰，只得將其合法建造之東西牆間鋸開，使其不相連 。縱原告已依被告指示將其合法興建之東西牆切開，被 告仍再以原處分2認定東、西側圍牆相連為據認定系爭5 畜牧場應合併計算飼養規模，且未再為任何行政指導， 令原告無所適從，亦不敢再為積極改善行為。108年10 月22日被告再次以相同之理由開罰，原告出於無奈，不 得不將其合法建造之東西側圍牆完全拆除。108年12月1 1日第4次處分被告要求原告拆除「其取得建照且經被告 機關合法驗收之圍牆」，惟原告拆除系爭東西牆後，被 告竟另以前3次處分皆未曾提及之同一排水口為由，認
定系爭5畜牧場應合併計算飼養規模，並直接予以廢止 畜牧場登記。可知系爭東、西側圍牆係於103年間經被 告驗收合法興建者，即系爭5畜牧場於104年間取得畜牧 場登記證時，系爭東西牆即已合法存在，被告不僅在該 時未修改系爭5畜牧場之規模計算方式，而仍核發系爭5 畜牧場之登記證，更在系爭5畜牧場之登記證載「經核 符合畜牧法及畜牧法施行細則之規定」，則被告以「使 用同一圍籬」作成第1次至第3次處分，推翻其先前之認 定，破壞信賴保護原則，顯然違法。
5、原告於105年1月4日即自行設立污水處理設施，且於同年4 月起多次依被告要求申請變更畜牧設施容許使用，但枋寮 鄉公所否准變更，更在該否准處分經訴願決定撤銷後，怠 於作成行政處分，則原告未能依法設置畜禽廢污處理設施 ，顯非可歸責於原告，原處分1、2實與法未合： （1）原告除已設置污水處理設施，更於105年4月29日第1次 向枋寮鄉公所提出變更畜牧設施容許使用申請。詎枋寮 鄉公所以同年7月22日枋鄉農業字第10530529300號函， 逕以申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱 審查辦法）並無變更容許項目之相關法條可供辦理為由 ，暫緩辦理原告之變更申請，未為實體准駁；被告再於 106年1月20日發函要求畜牧場設施容許內容應辦理變更 ，原告即於106年2月15日第2次檢附畜牧設施容許使用 變更申請書，向枋寮鄉公所申請變更。然枋寮鄉公所依 舊以相同理由，於同年6月8日以鄉農業字第1063018780 0號函暫緩辦理原告之申請，仍未為實體否准處分。而 枋寮鄉公所上開二函文，經原告以其怠為作成行政處分 為由提起訴願後，被告於106年9月14日作成撤銷上開函 文之訴願決定，並命枋寮鄉公所於2個月內另為適法之 處分。惟枋寮鄉公所無視訴願決定結果，仍不願辦理原 告變更申請之審查，被告自106年至108年7月多次發函 要求枋寮鄉公所盡速依法初審，枋寮鄉公所迄今仍然繼 續怠於作為任何處分。
（2）原告於接收被告要求應合併計算飼養規模之指示後，不 僅已經自行設置高於水污染防治法規範之污水處理設備 ，更於105年間即不斷依法申請農業用地作畜牧設施容 許使用變更申請，卻因枋寮鄉公所之行政怠惰，至今未 為任何否准處分，使原告根本未能依法變更；枋寮鄉公 所亦未曾為任何行政指導，告知原告應如何排除疑義或 修正經營計畫，原告只能任由其變更申請一再被擱置。 故縱使認為原告不能因被告核發之畜牧場登記證等行政
處分主張信賴保護，仍應負擔變更系爭5畜牧場之圍籬 狀態或設置廢污水設施之義務，但原告既非故意違背設 置廢污水設施，且係因可歸責於枋寮鄉公所之事由，致 原告無法順利辦理畜牧設施使用變更，則對於原告遵循 被告指示為行政義務顯無期待可能性，該行政上義務即 應歸於消滅，或至少應受限制。是被告未考量原告所做 努力，及違背義務之行為實為不得已所致，逕對系爭5 畜牧場開罰，顯有違誤。
6、原告自104年起經營系爭5畜牧場，自起造至營業皆依相關 法規辦理，並無任何違法事由。僅因原告周碧雲為屏東縣 議員，身分為大眾所熟知，遭有心人士以原告在該鄉里設 立畜牧場應將其營收與鄰里分享為由，欲向原告索討回饋 金，然系爭5畜牧場既未對鄰里造成任何空氣污染、水質 污染之損害，亦與焚化爐、資源回收場等鄰避設施不同； 況系爭5畜牧場鄰近尚有其他第三人之養雞場、畜牧場， 有心人士何以僅針對原告索取回饋金，實令原告無法理解 。原告因認無給付該民眾回饋金之義務，逕予拒絕。此後 ，被告各機關（單位）即開始不斷收到第三人之檢舉及陳 情系爭5畜牧場有嚴重惡臭、環境污染等，致原告自104年 至106年間，連續遭被告稽查達110次以上，且被告稽查結