高雄高等行政法院判決
109年度訴字第144號
民國110年8月24日辯論終結
原 告 周碧雲即新開畜牧場
王健民即和平畜牧場
周伯彥即成功畜牧場
郭振堂即仁愛畜牧場
周碧雲即樂樂畜牧場
共 同
訴訟代理人 許乃丹 律師
蔡宛庭 律師
被 告 屏東縣政府
代 表 人 潘孟安
訴訟代理人 蕭春輝
黃于寧
林奎佑 律師
上列當事人間畜牧法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國
109年3月10日農訴字第1080733013號及109年5月7日農訴字第109
0700507號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。…… （第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許
：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變 。……（第4項）前4項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴 訟而未經訴願程序者不適用之。」行政訴訟法第111條第1項 、第3項第2款及第4項分別定有明文。
二、查原告起訴聲明原為：「行政院農業委員會109年3月10日農 訴字第1080733013號訴願決定及原處分即屏東縣政府108年1 0月22日屏府農畜字第10878166700號、第10878992800號、 第10878996800號、第10879021600號、第10879027700號處 分均撤銷。」（見本院卷1第11頁至第12頁）。嗣於訴狀送 達後，於民國109年6月30日具狀變更其聲明為：「一、行政 院農業委員會109年3月10日農訴字第1080733013號訴願決定 及原處分即屏東縣政府108年10月22日屏府農畜字第1087816 6700號、第10878992800號、第10878996800號、第10879021 600號、第10879027700號處分均撤銷。二、行政院農業委員 會109年5月7日農訴字第1090700507號訴願決定及原處分即 屏東縣政府108年12月11日屏府農畜字第10886136300號、第 10886208800號、第10886209500號、第10886210000號、第1 0886211700號處分均撤銷。」（見本院卷1第291頁至第292 頁）；復於110年8月24日言詞辯論時更正其聲明為：「一、 訴願決定（行政院農業委員會109年3月10日農訴字第108073 3013號）及原處分（被告108年10月22日屏府農畜字第10878 166700號、第10878992800號、第10878996800號、第108790 21600號、第10879027700號）均撤銷。二、訴願決定（行政 院農業委員會109年5月7日農訴字第1090700507號）及原處 分（被告108年12月11日屏府農畜字第10886136300號、第10 886208800號、第10886209500號、第10886210000號、第108 86211700號）均撤銷。」（見本院卷3第260頁）。經核原告 訴之聲明第2項追加之撤銷訴訟業經訴願前置程序，且與其 已起訴之聲明第1項撤銷訴訟具有密切關聯性，其訴訟資料 多所共通，依前揭規定，其追加應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）原告5人分別為新開畜牧場（坐落屏東縣○○鄉○○村段 ○○○○○村段○0000○號土地）、和平畜牧場（坐落新 開村段1140-1地號土地）、成功畜牧場（坐落新開村段11 40-2地號土地）、仁愛畜牧場（坐落新開村段1140-3地號 土地）、樂樂畜牧場（坐落新開村段1140-4地號土地）之 負責人（下稱系爭5畜牧場）。被告於民國108年7月23日 至現場勘查，認系爭5畜牧場皆飼養白色肉雞，西側使用 同一圍籬（牆），而仁愛畜牧場及和平畜牧場東側亦有共
同圍籬（牆），依畜牧法第4條第2項規定，應合併計算其 飼養規模，合併計算後已達應設置畜禽廢污處理設備之廢 水處理設施規模（飼養雞10萬隻以上）；被告認系爭5畜 牧場登記證未登載廢水處理設施，且嗣後所提畜牧設施容 許使用變更申請案亦未規劃廢水處理設施，違反畜牧法第 5條第3款規定，乃依同法第39條第1項第2款規定，分別以 108年7月31日屏府農畜字第10827806800號、第108278073 00號、第10827709200號、第10827807400號、第10827807 200號行政裁處書（下合稱第1次裁處書）各裁處原告新臺 幣（下同）5萬元罰鍰，並依同條第2項規定，命其於文到 10日內依畜牧法第5條第3款規定申請設置畜禽廢污處理設 施容許使用，或恢復為非應依畜牧法第4條第2項合併計算 飼養規模之態樣。
（二）被告於108年8月19日至現場複查，系爭5畜牧場東側及西 側設置鐵製（皮）圍籬，東側圍籬仍有水泥基座相連，西 側圍籬已切割分離，但仍有部分管線連結橫跨，且各場區 內僅用臨時性黑網部分區隔，未有完整區隔各場之圍籬， 仍認其屬畜牧法第4條第2項所稱使用同一圍籬（牆）者， 應合併計算其飼養規模，合併計算後已達應設置廢污處理 設備之規模（飼養雞10萬隻以上），原告仍未設置畜禽廢 污處理設施，違反畜牧法第5條第3款規定，被告乃依同法 第39條第1項第2款規定，分別以108年8月30日屏府農畜字 第10871186300號、第10871329200號、第10871329800號 、第10871331800號、第10871333000號行政裁處書（下合 稱第2次裁處書）各裁處原告10萬元罰鍰，並依同條第2項 規定，再命原告於文到10日內依畜牧法第5條第3款規定申 請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依同法 第4條第2項合併計算飼養規模之態樣。原告對前揭第1次 、第2次裁處書均不服，分別提起訴願，經行政院農業委 員會（下稱農委會）分別以108年12月10日農訴字第10807 25558號（下稱前訴願決定1）及109年1月10日農訴字第10 80729072號訴願決定（下稱前訴願決定2）駁回。原告均 表不服，遂另案合併提起行政訴訟（本院109年度訴字第4 6號）。
（三）被告於108年9月20日派員至現場複查，認系爭5畜牧場東 側及西側設置鐵製（皮）圍籬包圍該5場，且各場區內僅 用臨時性黑網區隔，仍認定其屬畜牧法第4條第2項所稱使 用同一圍籬（牆）者，應合併計算其飼養規模，合併計算 後已達應設置廢污處理設備之規模（飼養雞10萬隻以上） ，原告仍未設置畜禽廢污處理設施，違反畜牧法第5條第3
款規定，乃依同法第39條第1項第2款及第2項規定，分別 以108年10月22日屏府農畜字第10879021600號、第108789 92800號、第10879027700號、第10878996800號、第10878 166700號行政裁處書（下合稱原處分1）各裁處原告10萬 元罰鍰，並再命其等於文到10日內依畜牧法第5條第3款規 定申請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依 同法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣。
（四）嗣被告於108年11月19日再度派員至現場複查，認系爭5畜 牧場東側、西側鐵製共同圍籬牆雖已拆除，未有相連情形 ，但各牧場間係以黑網作為場區區隔；被告另參照所屬環 境保護局（下稱環保局）於108年11月29日前往現場稽查 ，發現系爭5畜牧場周圍皆設有排水溝，若有雨水或廢（ 污）水產生時，將由緊鄰畜舍之排水溝收集後，匯集至和 平畜牧場，再由該畜牧場後方排水口排出，系爭5畜牧場 係使用同一排水口，且現場將黑網捲起或部分拆除；被告 乃認定系爭5畜牧場截至108年11月29日仍未改善完成，違 反畜牧法第39條第1項第2款規定，經前揭共計3次裁處書 分別裁處罰鍰，並命限期改正卻仍未改善，遂依畜牧法第 39條第2項及行政程序法第123條第1款規定，分別以108年 12月11日屏府農畜字第10886211700號、第10886136300號 、第10886210000號、第10886208800號、第10886209500 號行政裁處書（下合稱原處分2）廢止系爭5畜牧場之畜牧 場登記，並註銷畜牧場登記證書。原告對原處分1、原處 分2均不服，分別提起訴願。經農委會分別以109年3月10 日農訴字第1080733013號（下稱訴願決定1）及109年5月7 日農訴字第1090700507號訴願決定（下稱訴願決定2）駁 回。原告均表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、被告依畜牧法第39條第1項第2款規定作成原處分，適用法 條違誤，原處分應予撤銷：
（1）系爭5畜牧場經被告於103年6月17日發給屏府城管建（ 枋）字第00825、00826、00827、00828、00829號建造 執照（下稱系爭建照），允許原告於上開地號上興建雞 舍、管理室、堆肥室及圍牆（因被告將圍牆登記錯誤， 嗣更正為鋼鐵：圓鋼管、黑網），並於同年12月陸續取 得使用執照（下稱系爭使照），且被告已核發農業用地 容許作畜牧設施使用同意書（下稱系爭同意書）及畜牧 場登記證書，係領有合法登記之畜牧場。系爭5畜牧場 之畜牧場登記證均明確載有飼養家禽家畜種類及規模為
白肉雞6萬隻且均未見被告有另外註記「應設置畜禽廢 污處理設備」之文字。該5紙登記證於核發前，原告均 未曾接獲被告要求應設置廢水處理設施之函文，則系爭 5畜牧場是否屬應強制設置廢水處理設施之場域，已堪 質疑。而系爭5畜牧場飼養白色肉雞之條件，自取得畜 牧場登記證迄今均維持每場6萬隻雞隻，符合非屬「水 污染防治法事業分類及定義」公告事項一附件所定畜牧 業適用條件，應屬無須依畜牧法第5條第3款設置廢水處 理設施之畜牧場。則被告認定系爭5畜牧場均應設置廢 水處理設施之要求，欠缺法令依據。而系爭5畜牧場是 否應依畜牧法第5條第3款設置畜禽廢污處理設備乙節， 被告所屬環保局曾以同年月27日屏環水字第1053015990 0號函（下稱105年1月27日函）覆屏東縣枋寮鄉公所（ 下稱枋寮鄉公所）：「該5場畜牧場依其畜牧場登記證 所記載為6萬隻白肉雞，依據前述水污染防治法事業分 類及定義之標準，該5養雞場皆非水污染防治法事業定 義，故依規定該等5場無須向本局申請水污染防治措施 許可證（文件），又因該5場皆非屬水污法事業定義， 故即使其有產出廢水，依現行規定，其排放水質亦不適 用放流水標準。」等語，可知原告取得合法畜牧證時， 即屬不須依畜牧法第5條第3款設置畜禽廢污處理設備之 畜牧場。被告曾以109年12月25日屏府農畜字第1095794 1500號函（下稱被告109年12月25日函）覆枋寮鄉公所 ：「有關廢污處理設備疑義……針對水污染防治法並未 規範廢（污）水處理設施設置規格及標準，設置型式係 由事業單位自行設置，其是否符合標準逕依環保相關法 規標準規範」等語，亦與前揭被告環保局105年1月27日 函旨相符。
（2）原告依法令雖無設置廢污處理設備之義務，仍基於社會 責任及對環境衛生之高標準，早於105年1月4日自行於 各場加裝小型污水處理設施，故無造成任何污染。然枋 寮鄉公所為向立委交代，竟藉故刁難原告，質疑原告所 加裝之污水處理設施與水污染防治法相關規定不合。而 由前揭被告環保局函覆後段「貴所提供之廢水處理設施 照片，可能係場方依水污染防治需求自行設置，非屬水 污染防治法管理範疇」等語，可知原告縱有額外加裝小 型污水設施，仍屬自主管理需求而無須經被告環保局核 准之設施，故原告顯無符合畜牧法第5條第3款應設置畜 禽廢污處理設備之要件，更無同條第4款主要畜牧設施 未符合中央主管機關所定之設置標準之情形。而畜牧法
第39條第1項第2款規定處罰之要件須限於已完成登記之 畜牧場，且必須有未依規定設置廢污設施或所設置之廢 污設施未符合規定等情事，始得以該條作為裁罰依據， 被告以同法第39條第1項第2款規定作為第1次至第3次裁 罰依據，顯與處罰要件未合。
（3）系爭5畜牧場於設置前，早有規劃堆肥舍之設置，針對 死畜禽等廢棄物均委外第三人為化製，上開設施經被告 登載於畜牧場登記證之主要畜牧設施（記載堆肥舍1間 、死廢畜禽或孵化廢棄物處理：委託化製等內容），更 有化製原料委託清運處理合約書5份可佐。另系爭5畜牧 場之雞隻排泄物均是使用粗糠做墊料，雞隻出售後直接 清掃乾淨並消毒，且環保局曾前往抽檢亦均符合放流水 標準，故系爭5畜牧場並無須做污水管制，此經被告環 保局以105年1月27日之函文確認。是被告認系爭5畜牧 場須設置廢污處理設施，顯強加法律所無之限制，其任 意更改原核定之畜牧證要件，違反原告之信賴利益。 （4）原告係每場僅有飼養6萬隻以下白肉雞之5家獨立畜牧場 ，並非被告所認定飼養規模達30萬隻雞之同一家畜牧場 ，且迄今更尚未取得5合1之畜牧登記證，被告逕將系爭 5畜牧場視為已取得登記之同一間畜牧場，任意以畜牧 法第39條第1項第2款作為裁罰依據，顯有法規適用不當 之違誤。被告准予系爭5畜牧場分別取得畜牧場登記證 ，迄今各場與原核照之飼養規模相同，無任何1家超過 10萬隻雞。若被告認定系爭5畜牧場應合一計算飼養規 模，視為同一畜牧場，則違規事實應僅有1個，何以開 立5張處分書，認為有5個違規事實，豈非要求系爭5畜 牧場應連帶負責？民法連帶責任須於法有據，被告連續 3次處分均開立5張處分書，未說明1個違規事實如何命5 家畜牧場負連帶責任。系爭5畜牧場屬不同地號土地， 申請人均不同，被告強迫要求合併為1戶，所有財產包 含地上物、畜舍及相關設備等均強制合併計算，不知其 認定標準及法令依據。又被告認定5家畜牧場應視為同 一畜牧場，且必須合併計算養殖數量，則真正營運、虛 偽設立之畜牧場為何？何以有親戚、配偶關係之相鄰畜 牧場是虛偽設立？若有親戚、配偶關係者不可一同設立 畜牧場，為何又同意核發5張畜牧證？均未見被告敘明 判定之標準及依據，原處分難認適法妥當，嚴重侵害財 產權及信賴利益。退萬步言，若認定原告應改以同一家 畜牧場名義經營，亦應先由系爭5畜牧場取得5合1之畜 牧登記證後，始符畜牧法第39條第1項第2款限於已完成
登記之要件。被告遽依畜牧法第39條第1項第2款規定處 罰，其適用法規顯有違誤。
（5）系爭5畜牧場確有設置排水口，然均係於各別場區周圍 各自獨立設置，有被告審查通過之原始設計圖說可參， 被告於原處分2自承「5場畜舍周圍皆設有排水口」等語 ，何以違反其核定內容，擅自認定使用同一排水口？其 前後認定事實及理由矛盾。比對前經被告審查通過之系 爭5畜牧場原始設計圖說，清楚可見各別場區周圍確實 各自有獨立排水口之設置，且每一場各有獨立之排水溝 ，由原證39示意圖上系爭5場所標註之排水口（即各個 白色圈圈位置），可知自初設完工驗收迄今均維持現狀 無變更。又上開示意圖所標示系爭5畜牧場之各排水口 及排水溝，可見每一畜牧場之排放水（零廢水）均會各 自排放至緊鄰該畜舍之排水溝，再分別匯流至靠近和平 畜牧場旁、通往與鄰地共用、由農田水利會於50至60年 間所興建、供周邊土地排水使用之溝渠中，最後再排入 周邊唯一河流（內寮溪）內，此等排放之方式及建置， 尚經被告水利處、工務處、農業處會同農田水利會一同 會勘後，始准原告送件、興建，並經被告驗收後始核發 畜牧場登記證，亦即此排水系統係經過上開機關認定合 法、未牴觸畜牧法及相關細則。現被告卻以原告使用同 一排水口為由，否決經上開機關驗收核准通過之排水建 置，並突襲作成原處分2，未給予原告改善之時間及機 會，直接廢止系爭5畜牧場之登記，無視原告信賴其先 前核准興建並已驗收之畜牧場建置內容，未審酌原告權 益是否因此而受損害，濫行職權，違反誠信原則及禁反 言原則，為維護法之安定性及信賴保護原則，應予撤銷 。而被告所指收集廢污水之排水溝，係原告經合法取得 建照、使照，且合法興建於各場周圍，現均單純匯集雨 水用之排水溝。被告108年11月29日稽查前，農業處早 已多次前往會勘知悉上開5條排水管各自獨立之事實， 監察院亦曾前往會勘。被告在此之前亦未就此排水管之 設置主張原告違法或需改善，突持環保局108年11月29 日稽查當日，未詳查該處並非原告之畜牧場範圍，更誤 將自來水管錯認為廢水管，而於隔鄰他人土地上所拍攝 之錯誤排水口照片，作為原告使用同一排水口之違規事 證，突襲作成原處分2，而有證據資料明顯錯誤之重大 疏失。
（6）被告前3次處分係以原告設置同一圍籬而認為應合併計 算其飼養規模，第4次處分卻改為使用同一排水口而認
為應合併計算其養殖規模，被告以前後不同之理由，逕 以原處分2逕予廢止原告之畜牧場登記並註銷畜牧場登 記證書，顯堪疑義。原告礙於被告為主管機關之要求， 被迫將合法取得建照、使照之圍籬拆除，則被告指述系 爭5畜牧場之違法情節（原告仍否認有違法）既已改善 ，即無再以原處分2作為廢照之理由；縱被告稽查發現 原告有使用同一排水口之情形，顯應重新裁罰，並讓原 告有陳述意見或有時間改善之機會，然該處分認定原告 有使用同一排水溝之事實，係於108年11月29日稽查當 日始告知原告，未給予說明及改善之時間，率以同日稽 查之時間作為「並未改善完成」之結論，欠缺明確性及 可預測性，更不符誠信原則，被告身為畜牧場之主管機 關，非基於協助原告改善營運之立場，反係設法以莫須 有之事實、違反自己核准之畜牧證內容，突襲性置原告 於死地，原處分之目的及手段，難認適法妥當。被告以 新事實接續前3次不同事實作為裁罰理由，不問裁罰理 由之當否，顯見其裁罰之唯一目的就是將原告之畜牧場 登記廢止並註銷畜牧場登記證書（實際裁罰理由係為向 前立委黃國昌交代），違反行政程序法第5條之明確性 原則、第8條之誠信原則及信賴保護原則。
（7）被告不斷對系爭5畜牧場開罰，均係持系爭5畜牧場有同 一圍籬、同一出水口等事實而應合併計算其規模為由。 原告因遭被告連續開罰多次，不得不於109年2月27日檢 附相關文件，以和生畜牧場申請將系爭5畜牧場合併。 惟枋寮鄉公所無故擱置進而駁回申請；原告為此再次於 109年10月15日重行申請，仍遭枋寮鄉公所無端刁難， 再次駁回。和生畜牧場提起訴願後，上開駁回合併申請 之處分，已遭被告撤銷發回，命於2個月內另為適法之 處分。由上開訴願決定書內容，比對被告109年12月25 日函文可知，就廢污處理設施之設置規格及標準，被告 及水污染防治法均確實並無相關規範，設置型式責由事 業單位自行設置，至於設置是否符合標準，逕依環保相 關法令規範，則被告環保局既已函覆被告農業處系爭5 畜牧場皆非水污染防治法事業所規範之定義，不適用放 流水標準，亦無須申請水污染防治措施許可證，被告農 業處卻仍強加法律所無之條件及限制，逕認系爭5畜牧 場必須合併計算飼養雞隻數量，並強行要求增設廢水處 理設施，原處分應屬違法。
（8）由108年8月19日會勘紀錄可知，被告環保局空氣污染防 治科、廢棄物管理科、水污染防治科人員皆認定系爭5
畜牧場毋庸設置廢污處理設施；水污染防治科人員更進 一步表示：「是否設置廢污設施應依畜牧場登記證規模 認定」「系爭畜牧場並未達應設置廢污設施之飼養規模 」等語，原告應無得改善事項。然現場人員不僅未能解 釋其會勘與先前處分認定之歧異，更未對其要求原告改 善事項為具體改善措施之教示；且原告依法縱毋庸設置 廢污處理設施，但仍自主設置小型廢污處理設備，於10 5、106年更皆曾提出設置廢污處理設施之畜牧設施容許 使用變更申請書，卻均因被告行政怠惰而遲不審查，亦 以各種方式刁難不予准許，被告明知原告已提出申請卻 仍作成第1次至第3次處分，顯非適法。
2、畜牧法第4條第2項並未定義圍牆，且圍牆並非強制需興建 之設施；原告各場間均有依被告審核通過之圖說建置區隔 各場四周之圍牆（黑網圍籬），並合法取得系爭建照、使 照後使用迄今，除東西牆因遭被告強制要求而被迫拆除外 ，其餘均未曾變動且迄今仍存在，被告之抗辯顯與事實不 符：
（1）被告雖抗辯系爭5畜牧場所設置之圍牆須有區隔各畜牧 場位置範圍之實質效果；更檢附被證12之便簽欲證明所 謂圍牆應指被告建築管理科（下稱建管科）之簽辦意見 。然畜牧法第4條第2項並未明確規範同一圍牆必須限土 地上之定著物，被告逕援引建築法之圍牆定義，作為畜 牧法第4條第2項圍牆之定義，其立論基礎已堪質疑。畜 牧法87年6月24日制定時已有第4條第2項，迄未修正， 惟當時尚無關於密閉式、水簾式禽舍之相關規範。迄10 5年2月15日始增訂關於密閉式、水簾式及水簾式環控管 理等新式畜禽舍之規範。由此可知，畜牧法制定時所欲 規範同一圍籬（牆）之類型，係指開放式、半開放式之 禽舍，有加蓋圍牆或黑網圍籬，因此被圈養的範圍，即 視為同一圍籬內而應合併計算其規模。此類開放式、半 開放式雞舍內之禽類，有時並非均屬同一人所有，而係 共同借同一地點養殖，但因全部被圈養在同一圍籬（牆 ）內，始須合併計算其規模。而原告所採用的養殖型態 ，係依屏東縣新設置畜牧場管理自治條例（下稱自治條 例）所規範，更為農委會現今正在推廣，以鋼骨、鋼筋 混凝土、鋼鐵構造採用美國高規格設備所興建之水簾密 閉式肉雞舍，目前為南臺灣最先進之養雞舍。此類雞舍 全部密閉，每棟均有獨立空調、四周外牆，與其他雞舍 均各自獨立，本身的建築物就是獨立的圍籬，根本無再 另外設置圍籬（牆）之必要。被告竟要求原告須在密閉
式雞舍之外牆面，先包覆一層黑網圍籬，另外再包覆一 層黑網圍籬做界址，此等限制增加畜牧法所無之設施規 範，嚴重影響原告進出雞舍，應係被告錯誤解讀畜牧法 所致。
（2）有關「毗鄰之畜牧場是否需以圍牆區隔」一節，農委會 亦自承現行畜牧法及畜牧法施行細則均無明文規範，有 農委會108年7月15日農牧字第1080715523號函覆意旨可 參。農委會89年12月22日之重要會議決議內容亦認相毗 鄰之畜牧場，是否一定要有圍籬牆隔開，應由雙方當事 人自行協調決定。則毗鄰之畜牧場是否需設置圍牆作為 區隔，畜牧法迄無明文規範，中央主管機關農委會更認 為毗鄰之畜牧場僅需自行協調決定有無須要設置圍牆區 隔即可。由此可知，所謂「同一圍籬（牆）」原立法意 旨，顯非用以規範毗鄰之畜牧場有無興建圍籬牆，而係 對於圈養於開放式、半開放式之禽舍，如果分別有多人 共同在同一處圈養時，即不以所有人作為數量計算之基 準（即各所有人各自飼養之數量），而改以在同一圍籬 內共同圈養之數量作為合併計算之標準（不管有幾個所 有人），避免共同飼養之數量超過管制規範之上限。是 被告要求原告必須在各密閉水簾式雞舍周遭全部用黑網 圍籬圈住，作為與毗鄰之畜牧場區隔之界線，確有任意 曲解法規之謬誤。再參酌系爭5畜牧場之空拍圖，可見 系爭5畜牧場周圍包含新開村段1146地號，皆栽植芒果 樹、並無道路可通行，系爭5畜牧場為袋地。系爭5畜牧 場間經過協商，同意另外4場皆得通行其土地，可證系 爭5畜牧場確有得互相經過彼此土地之合意，而毋庸特 以圍籬隔開各場之間。則被告以「場內仍無圍籬（牆） 區隔5場及土地使用範圍」「各場區內僅用臨時性黑網 部分區隔」「區間圍牆設置未完善」「各場彼此間之區 間圍牆未完善」等作為違規之事由，甚至辯稱圍牆必須 指定著、固定於土地之上，不得任意與土地分離始屬合 法，與前揭農委會釋示意旨迥異，且裁罰毫無準則，瑕 疵重大而應予撤銷。
（3）系爭5畜牧場之黑網圍籬確於建造時即以現狀存在迄今 ；再比對被告105年3月25日之函文明確載明：「查本案 建照卷內農業設施容許使用同意書及圖號1/A5所載，圍 牆構造種類確為鋼鐵（圓鋼管、黑網）有案，且該圍牆 無變更紀錄」等語，可見迄105年底系爭黑網圍籬依舊 與原始設置時相同，均無變更紀錄，可反推系爭5畜牧 場經被告驗收時，黑網圍籬即以現狀樣貌設置迄今並經
驗收合格，始可能核發使用執照。另由其會辦被告建管 科之便簽所指「圍牆」並未特定為「黑網圍籬」，僅單 載為「5筆圍牆」，則究係指黑網圍籬，抑或指系爭5畜 牧場之主體設施即水簾式鋼鐵造建築（本身即屬於建築 法之建築物，周邊均為鋼鐵圍牆），甚或指其四周原經 被告驗收通過之圍牆（含被告所指東、西牆），已有未 明。況圍牆僅屬雜項工作物，並非建築物本體，是否必 須定著於土地上始屬於圍牆亦有未明。縱使建管科會簽 之內容，認為圍牆係指定著於土地之雜項工作物，仍難 逕認依被告要求所設置之黑網圍籬必須定著於地上不能 拆卸、移除或捲起。
（4）系爭5畜牧場之畜牧場登記證、系爭建照及使照、同意 書等皆載有各場周圍圍牆之長度（被告核發畜牧場登記 證時，將仁愛畜牧場的圍牆長度，與樂樂畜牧場的圍牆 長度寫顛倒），材質載圓鋼管、圍籬；再依據其圖面影 本可證上開圍牆係緊鄰各畜牧場所設，亦即系爭5畜牧 場於經被告核發畜牧場登記證時，即已如現狀：確有分 隔5場、包圍各畜牧場之黑網圍籬存在，此亦為被告所 不爭執。然此區隔各場間之黑網圍籬，當初設計時，因 係以四方形包圍各畜牧場，中間並無任何出入口，且因 黑網圍籬僅為區隔各場之用，必要時可以捲收，而非固 定設施，故原告如有掃除、運送飼料、人員通行等需求 ，必須暫時性地捲起黑網供人車通行，待已無通行必要 ，會再次將黑網圍起。故系爭5畜牧場周各自之黑網圍 籬自核發畜牧場登記證起迄今，皆未曾遭拆除、變更。 況黑網圍籬本是機動性的設施，此為被告核發畜牧場登 記證時即同意以此方式區隔。被告針對原告僅於有人車 通行需求時將黑網捲起之行為，遽指系爭5畜牧場場周 圍牆已遭原告拆除、或有區隔不足之情形，顯有誤認。 被告雖抗辯於104年5月22日勘查時記錄「部分圍牆已拆 除」，然單就此紀錄無從得知究係何部分之圍牆遭拆除 ，尚難逕認上開勘查紀錄所稱者即是包圍各場周之黑網 圍籬；且勘查當日原告為讓勘查人員通行方便，曾暫時 性地將黑網圍籬捲起，以利農業處等機關為勘查。詎農 業處人員僅因未見到完整黑網圍籬，是否因此即誤認黑 網圍籬已遭拆除而作成此紀錄，應由被告舉證說明此紀 錄之真意，否則仍難認裁罰內容與事實相符。
（5）退步言，若此額外增設之臨時性圍籬，必須固定不能移 動、捲起，不但將把所有水簾式雞舍的出入口全部圍死 ，更完全無法進入雞舍，形同要求原告放棄養雞。況此
圍籬之設置，亦經被告驗收通過並核發使用執照，被告 現認定該圍籬未定著於土地上，不屬於圍牆，顯然推翻 當初驗收通過、核發使照之正確性。原告各畜牧場皆係 水簾密閉式雞舍，周圍已有鋼鐵構造之圍牆足以區隔各 棟雞舍，保有各棟雞舍之獨立性，應以各該畜牧場圍牆 為畜牧法第4條第2項之同一圍籬，並以該圍牆內合併計 算飼養規模，始符合上揭條文意旨。
3、被告裁罰所據屏東縣畜牧場分場原則（下稱分場原則）， 係於原告畜牧場設置完成後近1年始訂定，且更因未具法 律位階、增加法律所無之限制，違背畜牧法授權範圍，業 經被告於107年6月25日廢止，原裁罰認定之分場原則已不 存在：
（1）原告係於104年1月13日取得系爭5畜牧場之畜牧場登記 證，當時被告核准設置之各場間圍籬設施內容，業如前 述。嗣被告自行通過分場原則，觀其訂定理由為「為防 止畜牧業者規避水污染防治法所稱畜牧事業分類及定義 ，依畜牧法第4條第2項規定，特訂定本原則」；參酌水 污染防治法有關畜牧事業相關規定，該法係在防止畜牧 業者有違反水污染防治法第7條「下水道放流水標準」 及第8條「污泥之處理」始為相關規定，本與畜牧法第4 條第2項有無同一圍籬（牆）無關，故被告是否得於系 爭5畜牧場依法設置後，另以未具法律位階、逾越畜牧 法規定之分場原則，認定原告取得系爭使照、畜牧場登 記證之圍牆設置違法，已有疑義。
（2）先前枋寮鄉公所函文及農委會函文均持上開分場原則作 為原告違法之依據，且所憑理由並非原告確有發生同一 圍籬或同一排水口或無廢污處理設施之情形，反以「不 同畜牧場其負責人應不同」為由，指摘系爭5畜牧場中 「其中有4場為同一負責人或其配偶」，然遍閱畜牧法 第4條第2項規定，並無此規定或限制，則原告真正被處 罰之理由，並非黑網圍籬之設置，竟僅係依上開逾越畜 牧法規定、增加法律所無限制之分場原則而來，此部分 裁罰明顯違法。蓋原告依畜牧法施行細則第4條第1項第 6款規定，確經環境目的事業主管機關之環保局明確函 覆無須申請水污染防治措施許可證（文件），而無設置 畜禽廢污處理設備之必要。然因被告及農委會持該分場 原則指摘系爭5畜牧場中「其中有4場為同一負責人或其 配偶」，原告始遭要求必須合併計算飼養規模並設置廢 污設備。上開分場原則不但欠缺法律依據，且被告及農 委會所稱因系爭5畜牧場「其中有四場為同一負責人或
其配偶」之理由，迄未見被告說明其法律依據。則上開 逾越畜牧法規定、增加法律所無限制之要求，是否得以 作為裁罰原告之理由，顯堪質疑。
（3）上開分場原則因未具法律位階，卻逾越畜牧法第4條第2 項、水污染防治法等規定，增加法律所無之限制，自行 創設認定標準，業遭行政院要求應另以法律定之，是被 告於107年6月25日將該分場原則廢止在案。是被告不得 再以分場原則中有關「其中有4場為同一負責人或其配 偶」之理由作為裁罰基準。況系爭5畜牧場之經營者， 現均無相關親屬關係，且設置當時，此更非設置畜牧場 之限制，被告認定同一圍籬之依據為何，自應說明。被 告以105年12月19日農委會函文為據，稱「各場間圍籬 設施均與原畜牧設施容許同意內容不符」。然該函說明 三係引用分場原則作為違法依據，然該分場原則既於10 7年6月25日廢止，顯不得引為本案裁罰之法律依據；又 該函說明四雖稱「各場間圍籬設施均與原畜牧設施容許 同意內容不符」，然未說明圍籬設施與畜牧設施容許同 意之內容有何不符之處。究係是圍牆被拆除、還是僅是 黑網圍籬遭暫時捲起，皆未見說明。則該部分所認定之 違法若仍係基於分場原則，合法性即堪質疑。更有甚者