臺灣臺北地方法院行政訴訟判決
110年度簡字第20號
110年8月5日辯論終結
原 告 中天電視股份有限公司
法定代理人 潘祖蔭
訴訟代理人 陳少璿律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 陳耀祥
訴訟代理人 林至偉律師
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國109
年11月16日通傳內容字第10900196190號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告經營之中天新聞台於民國108年12月30日「1200午間新聞 」節目，於中午12時4分許以「寵物餐廳動私刑！主管皮帶 狠抽少年腳板」為標題，播報內容如下之新聞（以下稱為系 爭新聞）：
主播導言：「新北市三重這間寵物餐廳被民眾目擊，不只一 次在後巷對員工動私刑，24號晚上有1名未成年打工少年疑 似因為對前輩頂撞，對主管說話沒大沒小，結果居然被主管 拿皮帶狠抽他的腳底板，而介紹少年來工作的家長親友，全 程在旁觀看，什麼事也沒做，現在這個主管也向員警坦承動 手，但是少年的父母親並不打算提告。」
記者旁白：「昏暗小巷內幾名男子圍著少男，白襯衫男手上 拿著疑似皮帶的物品，突然猛抽少年腳底板，下手有夠狠， 一下不夠，繼續打，少年因為疼痛只能雙手壓著腳，一旁2 個男子還有人手上疑似拿著水管的物品，而這裡是1家寵物 餐廳，主管居然對員工動私刑。」
記者旁白：「事件發生在24號，新北市三重區寵物餐廳這處 後巷，早在中午就被目擊第1次私刑，據了解挨打少年高中 輟學，家長不希望他無所事事，找朋友介紹，7月到店裡打 工，當天在現場包括店內主管少年坐在一旁，雙親朋友也袖 手旁觀，少年因為認為同事工作也沒做好，怎麼可以講自己 ，因此遭到主管連抽4下腳底板。」
記者旁白：「事發之後餐廳主管到派出所承認有動手，少年 家長不打算提告，但再看一次這個畫面，如此管教，恐怕誰 都無法接受。」
㈡被告審認系爭新聞涉有妨害公共秩序或善良風俗，違反衛星 廣播電視法（以下簡稱為衛廣法）第27條第3項第3款規定， 乃於109年4月14日以通傳內容決字第10948010630號函，通 知原告陳述意見，原告則於同月22日具函說明。嗣經被告所 屬廣播電視節目廣告諮詢會議於109年7月21日審議並作成處 理建議，被告再於109年11月4日第936次委員會議決議對原 告核處罰鍰新臺幣（下同）40萬元，旋於同月16日以通傳內 容字第10900196190號裁處書（以下稱為原處分），依同法 第53條第2款規定對原告裁罰，而於翌日（11月17日）送達 。原告不服原處分，於110年1月14日向本院提起本件行政訴 訟。
二、本件原告主張：
㈠法院對於原處分應採取較高之審查密度：
⒈獨立專家委員會所為判斷之所以能享有判斷餘地，乃係因 其判斷具有不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，換 言之，並非獨立專家委員會所做的全部決定，皆得主張享 有判斷餘地，毋寧係其所為之判斷具有不可替代性、專業 性及法律授權之專屬性時，才可主張享有判斷餘地，法院 對其決定須採取較低之審查密度。
⒉按「獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除 法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。 」中央行政機關組織基準法第3條定有明文。而設置「獨 立機關」的主要目的僅係在法律規定範圍內，排除上級機 關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督 ，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空 間（釋字第613號解釋理由參照）。由此可知所謂獨立機 關之獨立性，係指其所為之任何決定不須受到上級機關之 干擾，故可從行政一體此一體制中獨立而出，換言之，獨 立機關之獨立性並非代表其可從司法審查中獨立而出，因 此獨立性與司法機關之審查密度之間事實上並無實質關聯 性。再者，即使法律授權由被告機關得以其專業做出行政 決定，而非授權被告機關得排除司法審查做出最終決定， 個案中最終有拘束力的法規範解釋及法律適用的監督，原 則上仍掌握在法院手中。
⒊不確定法律概念的判斷各界看法未必一致，如有專業行政 機關判斷之，法院雖有完全審查權，惟在專業領域內應尊 重專業判斷，判斷餘地於焉而生。立法者之所以授權被告
機關得排除上級機關之干擾，獨立做出決定，乃係因被告 具有通訊傳播等專業知識能做出較為合理之決定，惟若被 告機關所做出之決定，事實上並未涉及專業判斷，則此與 立法者賦予被告機關有較大的自主決定空間之立意已有扞 格，能否承認其做出之決定有判斷餘地之適用亦有疑義。 退步言之，縱使承認被告機關對於本件做出之處分具有判 斷餘地，因該處分未涉及專業判斷，故司法機關對於該判 斷餘地之審查密度，亦不應該降低，反而應本於法院自己 之專業對該處分提高審查密度，否則任何處分不論有無涉 及專業只要冠上獨立機關之名，即可要求法院降低審查密 度，豈非任由獨立機關所為之決定不但可排除上級機關之 監督，更迫使司法機關只能採取較低密度之審查，如此一 來獨立機關所為之決定實質上已成為最終決定，人民即使 提起行政救濟亦無實益，其所受憲法保障之訴訟權將蕩然 無存，行政法院面對行政機關適用不確定法律概念之決定 ，本即應發揮權力分立制度下司法監督行政之功能與法治 國原則下司法實現人民訴訟權之任務，換言之，不應自我 限縮，應盡其所能判斷事實，並對行政決定是否合法，從 法律與事實觀點作全面性審查。
⒋本件被告機關認定原告所製播之新聞有「妨害公共秩序或 善良風俗」之情形，「妨害公共或善良風俗」本身乃係一 高度之不確定法律概念，在將事實及法律概念涵攝之過程 中，完全不涉及任何專業判斷，毋寧係按照審查人之價值 判斷來定出結論，故對於被告所為之處分，法院本身即可 按照自身之專業進行完全之審查，亦即被告所作原告有違 反衛廣法情形之決定，法院可就被告所為處分之涵攝過程 及結論提高審查密度，而不需採取低密度審查（即原則上 須尊重被告機關所為之處分），並依照自身對於法律之專 業來作出妥適正確之判斷。且亦有認為就廣播、電視節目 內容，是否有妨害兒童或少年身心健康或妨害公共秩序或 善良風俗之判斷，法院仍得全面審查之。
㈡系爭新聞並無違反衛廣法第27條第3項第3規定之情事： ⒈按衛廣法第27條第3項第3款規定「衛生廣播電視事業及境 外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告 內容，不得有下列情形之一：…三、妨害公共秩序或善良 風俗。」而原處分則以下列理由認定系爭新聞違反上述規 定：「①系爭新聞以少年疑似因言詞不當、不服管教而遭 主管私刑施暴，少年親友全程在旁觀看，且家屬不打算提 告等資訊主體，除使社會對此違法暴力私刑產生合理化之 錯誤認知，更易引發雇主或有心人士模仿，成為違法行為
之宣傳工具，難謂具提醒及警惕作用，違規事實洵堪認定 。②系爭新聞部分畫面以紅圈、加框等方式，註明『疑皮帶 』與相關人員，強化視覺效果，使少年遭私刑畫面清楚可 見，且多次重複少年遭抽打之暴力畫面，加以記者詳細口 述事發情節，突顯少年受辱過程，除使閱聽人不適外，相 關內容足讓受害少年身心二度傷害。③系爭新聞於製播涉 及違法暴力議題時，未見相關專家（兒少心理健康、勞動 關係與條件等）之意見或觀點，亦未傳遞正確法律訊息， 誤導民眾認知及判斷，進而影響社會秩序或傷害道德情感 。」，惟此等理由實有認事用法違誤之處。
⒉次按「妨害公共秩序或善良風俗之意義，係指妨害國家社 會一般利益或社會一般道德觀念」最高行政法院94年度判 字第1631號判決意旨參照。惟公共秩序或善良風俗乃係「 不確定法律概念」，其內涵並不會一成不變，毋寧係隨著 社會環境的演變、一般人民思想觀念開化而有所不同，例 如早期認為不論「硬蕊」或「軟蕊」有無採取適當安全隔 絕措施皆會構成刑法散布猥褻物品罪，而後演變為僅有「 硬蕊」（亦即涉及暴力、性虐待或人獸性交）方會構成， 「軟蕊」如採取適當安全隔絕措施即不構成（釋字第617 號解釋可供參照），故原處分援引最高行政法院88年度判 字第3400號判決意旨看法，認為「播送血腥、殘暴犯罪鏡 頭之具體描述的節目，依我國社會一般人之倫理、道德觀 念，此等畫面之播出顯有妨害公共秩序或善良風俗」等， 如依照88年的時空環境觀之，當時民風尚屬較為保守，一 般人民之觀念亦非開放，故如播送血腥、殘暴犯罪鏡頭之 具體描述的節目的確可能妨害公共秩序或善良風俗，惟二 十多年後的今日，社會環境與人民思想早已不可同日而語 ，播送霸凌片段之節目是否即當然構成妨害公共秩序或善 良風俗尚有待商榷，原處分援引此88年之判決，認定系爭 新聞播送霸凌片段即構成妨害公共秩序或善良風俗，亦顯 有認事用法錯誤之情事。
⒊所謂新聞報導乃係通過報紙、電視、廣播節目或網路的形 式，對最新事件所進行的報導，是現今社會大眾接收資訊 的重要來源。由於人民接收到的是大眾媒體加工過的第二 手資訊，並且接受大眾媒體對事件的描寫及說法，隨著媒 體的引導而作出反應，故新聞報導的內容與接收民眾的反 應之間具有緊密的連結關係。通常霸凌案報導內容如果會 造成社會大眾過度的反應，係因報導使用以下方式為之： ⑴誇張和扭曲：媒體在事件的報導中過度渲染事件的嚴重 性，誇大事件參與者的數目或損害的範圍，強調涉及暴
力行為的部分，並且以隱喻、誇示等充滿戲劇性的詞彙 描述事件，製造事件的嚴重圖像，例如將「騷動」描繪 成「暴動」，閱聽者接受到這樣的訊息後，則會對於一 場原本不具威脅性的行動，產生秩序與安全被破壞的恐 懼；另一個媒體進行誇張和扭曲報導的方式，是在新聞 內文的修辭以及新聞標題中，運用戲劇性的、強調的詞 彙、突出的排版設計，常與內容不相符合，這些會使閱 聽者再看到、聽到標題後，產生先入為主的印象，導致 判斷被誤導；又或者媒體對同一則事件，先後製作不同 的報導，或在不同事件報導中，重複提出之前的事件， 製造類似事件層出不窮的印象。
⑵惡害的預言：在誇張、扭曲、以強調事件本身及其嚴重 性的報導之後，媒體接下來常會預測將來還會發生同樣 的事件，並暗示將來的狀況會更糟、更嚴重，以提醒閱 聽者要隨時留意，並及時採取預防措施，惟事實上現實 狀況並不一定如媒體所預言的那樣惡劣，且即使這些惡 害預言最後並沒有實現，但是媒體仍可能運用不符合事 實的標題，建立事情已經發生的印象。
⑶符號化：媒體運用文字和影像，使行為人的偏差行為和 特定文字與物體產生連結，並讓特定文字與物品產生符 號的象徵性，可以象徵人或事的特定狀態，讓人投射對 特定事務的想像與情緒。例如以mods這個詞彙象徵行為 有過失、不正常，具有特殊狀態的人；而某些物品或衣 著打扮又可以連結到mods，並被連結到負面的形象，例 如在假日的海邊騎著機車閒逛，或衣著打扮標新立異的 青少年，即可能被視為是摩德族與搖滾樂族之成員，而 被其他人認為是危險的，並加以閃避。
⒋查本件系爭新聞主要係揭發餐廳主管對員工所為之違法私 刑行為，該相關影音均已採取最嚴格處理措施，包含運用 畫面動作抽格、定格、馬賽克、變色等方式，致無法辨識 當事人身分資訊，以達到保護青少年之目的及符合「普」 級規定，並無如原處分所認定之「強化視覺效果，使少年 遭私刑畫面清楚可見」等情形存在；再者，假如只要社會 新聞於播報中將事實經過如實呈現，即會造成被害人身心 二度傷害，且令閱聽眾產生不適感受，則照此標準是否所 有的犯罪行為過程都無法在新聞報導中加以報導（例如監 視器畫面、錄音錄影等），況且本件系爭新聞亦如前述已 採取適當措施來將畫面進行處理，不但呈現案發經過，該 畫面也不會對被害人或社會大眾帶來負面影響；此外，系 爭新聞多次重複少年遭抽打之畫面，並提到少年親友全程
在旁觀看，且家屬不打算提告等資訊，依照社會一般民眾 之知識經驗水平，應難以會使其等即認為該違法暴力私刑 乃係合理，相反的，正是因為當下無人制止此等違法行為 ，系爭新聞才藉由報導整個霸凌過程，進而喚起社會的高 度關注並重視此議題，且原告相信職場霸凌案必定存在於 社會各處，此案僅為露出水面的冰山一角罷了，經過系爭 新聞報導並形成輿論，不但不會引發雇主或有心人士模仿 ，成為違法行為之宣傳工具，反而是使正在發生的職場霸 凌案加害者心生警惕，使其知道其等違法暴力私刑行為是 不被社會所容許的，再加上記者講解事件過程，讓所有閱 聽眾得以一窺事件全貌，且記者講解的內容亦完全符合影 片顯示之客觀內容，並無任何誇張和扭曲等加油添醋之行 為，並不會因此造成社會過度的反應，實難謂會因此對閱 聽大眾強化並引發模仿效應；最後，縱使系爭新聞未呈現 相關專家（兒少心理健康、勞動關係與條件等）之意見或 觀點，惟記者亦有提及「主管也向員警坦承動手」、「餐 廳主管到派出所承認有動手」等語，代表上述之霸凌行為 確實已觸犯法律，後續須負起相關的法律責任，並非可逸 脫於法律規範之外，故實已具警惕作用，且系爭新聞亦非 兒少節目，著重的面向係事實報導而非對於霸凌作出深入 的探討，在有限的報導篇幅裡實難再呈現兒少心理健康、 勞動關係與條件等相關領域專家之意見或觀點。 ⒌又按照被告109年第5次廣播電視節目廣告諮詢會議會議記 錄觀之，參與諮詢會議之諮詢委員共有17位，其中有6位 認為系爭新聞未涉違法、3位認為系爭新聞違反衛廣法第2 7條第3項第2款規定、8位認為系爭新聞違反衛廣法第27條 第3項第3款規定，換言之，17位諮詢委員中僅有8位認定 系爭新聞違反衛廣法第27條第3項第3款規定，而有9位皆 不認為違反。
⒍諮詢會議之結論雖然形式上僅供被告機關參考，被告機關 仍有最終決定權，惟從原處分觀之，被告認定系爭新聞違 反衛廣法第27條第3項第3款規定之理由，無非係以「易誤 導社會大眾對觸法問題之錯誤認知」、「加框強化畫面， 動作清楚。記者敘述詳細。對兒少身心衝擊大」、「暴力 行為的呈現，與公共利益無關，在新聞的處理上將對於青 少年的暴力行為『合法化』，但事實上不符合對兒少法的保 護」、「報導方式未能有效處理雇員工作權及人格尊嚴等 議題」、「報導對雇主施虐少年的歸因於少年不服管教， 有誤導閱聽人責備受害人效應，也會淡化或合理化雇主動 私刑之正當性，導致認同父母不提告」等為憑，而這些理
由全部皆係由諮詢會議所作出之意見，故可得知諮詢會議 之意見實質上即為被告機關作出原處分所據之理由，而諮 詢會議中既然有9位諮詢委員認定系爭新聞不違反衛廣法 第27條第3項第3款規定（且有6位認為未涉違法），則為 何被告在做出最終決定時視若無睹，忽略此一對原告有利 之意見，而僅擷取對原告不利之部分意見，顯有斷章取義 之嫌，亦有理由不備之違法。況且，系爭節目中不論是提 及施虐原因抑或是少年父母不提告等，皆僅針對客觀事實 予以描述，且系爭新聞亦有提及「主管居然對員工動私刑 」、「但再看一次這個畫面，如此管教，恐怕任誰都無法 接受」等語，故如將系爭新聞內容完整觀之，根本無法得 出系爭新聞有將對於青少年暴力行為「合法化」之結論， 原處分僅將系爭新聞片段斷章取義即認定為反妨害公共秩 序或善良風俗，實難謂理由已為充分。
⒎此外，衛廣法第27條第3款規定係規定妨害公共秩序或善良 風俗，而非有妨害公共秩序或善良風俗之虞，故被告機關 如認定系爭新聞有妨害公共秩序或善良風俗之情形，即應 對此負擔舉證責任，提出證據證明系爭新聞確實已妨害公 共秩序或善良風俗。惟查本件原處分認定系爭新聞妨害公 共秩序或善良風俗之依據，僅有幾位諮詢委員片面主觀意 見及感受，客觀上完全未提出任何證據作證之，實難謂被 告機關以善盡其舉證責任，原處分顯非適法。
⒏最後，中華民國衛生廣播電視事業商業同業公會為發揮自 律機制，訂有「新聞自律執行綱要」作為自律規範，而照 被告所述，其他報導相同內容且經被告機關裁罰之電視事 業尚包含台視、台視新聞台、中視綜合台、民視無限台、 民視新聞台、壹電視新聞台、年代新聞台、東森新聞台、 TVBS新聞台及寰宇新聞台灣台等業者。惟每家新聞業者皆 有自身之專業及倫理規範，既然上述業者經評估後皆認為 此一霸凌之新聞可經播出（亦即播出該等新聞並無妨害公 共秩序或善良風俗等情事，乃係上述新聞業者之共識）， 則能否僅憑被告機關少數幾個人的主觀好惡意見，即認定 系爭新聞內容有妨害公共秩序或善良風俗之情事，實非無 疑，尤其本件被告機關之處分完全不涉及專業判斷，能否 以此推翻新聞業者製播新聞之專業決定，顯有疑問。 ㈢被告所頒布之「國家通訊傳播委員會裁處違反廣播電視法及 衛星廣播電視法案件裁量基準」（以下簡稱為裁量基準）， 其中的「本會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件違 法行為評量表」（以下簡稱為評量表）以及「違法等級及適 用裁處參考表」（以下簡稱為參考表），關於以2年內受裁
處次數作為本次處罰之加重或加倍事由，並不符合法律優位 原則及授權明確性原則：
⒈按「為確保新聞媒體能提供具新聞價值之多元資訊，促進 資訊充分流通，滿足人民知的權利，形成公共意見與達成 公共監督，以維持民主多元社會正常發展，新聞自由乃不 可或缺之機制，應受憲法第11條所保障。」、「何種事項 應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密 度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之 輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身 體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為 之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規 定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授 權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、 技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範 ，雖因而對人民產生不變或輕微影響，尚非憲法所不許。 」大法官解釋第689號、第443號解釋參照之。故主管機關 如欲限制人民受憲法保障之新聞自由或其他基本權，應由 法律加以規定之；如以法律授權主管機關發布命令為補充 規定時，其授權亦應符合具體明確之原則。
⒉次按裁量基準第2點第2款規定「本會裁處違反廣播電視法 及衛星廣播電視法案件違法行為評量表及違法等級及適用 裁處參考表，適用於依衛廣法第46條至第63條裁處罰鍰之 案件」、第5點規定「適用違法行為評量表時，應審酌個 案違法情節，勾選表一、表二或表三內考量事項並加計積 分後，對照違法等級及適用裁處參考表，擬具適當之處分 建議」故依評量表及參考表規定，考量項目包括違法情節 、事業2年內受裁處次數及其他判斷因素等，其中關於「2 年內受裁處次數」之部分，係以2年內違反衛廣法相同違 法構成要件之行為所受裁處次數，作為後一次處罰之加重 或加倍事由。而此裁量基準中之評量表及參考表，係主管 機關針對違反廣播電視法及衛廣法等案件，該裁處何種處 罰範圍之審酌標準，該裁罰標準若有牴觸法律之情形，直 接受侵害者係處分相對人之財產權，而實質上亦係對於新 聞業者受憲法保障之新聞自由的侵害，故如前述須由法律 加以規定或者以法律授權主管機關發布命令為補充規定時 ，其授權亦應符合法律優位原則及明確性之原則。 ⒊惟查被告所頒布之裁量基準，依裁量基準第1點規定「國家 通訊傳播委員會為處理裁處違反廣播電視法及衛星廣播電 視法之案件，特訂定本裁量基準」，故此裁量基準並非係 「法律」或是經由法律（即廣播電視法或衛廣法）授權被
上訴人所訂定之法規命令，而係屬於規範機關內部秩序及 運作的「行政規則」，僅具有拘束訂定機關、其下級機關 及屬官之效力（行政程序法第161條），並不對外發生法 律效力，故不得拘束法院及人民，此與道路交通管理處罰 條例第92條第4項規定授權主管機關訂定之「違反道路交 通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（屬於法規命令） 性質並不相同。再者，參酌行政罰法之立法目的，制定行 政罰法係因「行政罰之裁處若無共通適用之統一性、綜合 性法律可供遵循，不但嚴重影響行政效能，損傷政府威信 ，更有失公平正義，難以保障人民權益，固制定共通適用 之行政罰法，以健全行政法體制，誠有迫切需要」，故為 避免行政罰法喪失預定功能，立法者雖未在法律名稱賦予 行政罰法基本法地位，然參考其立法意旨應有將該法定位 為基本法之意思。因此如將被告所頒布之上述裁量基準、 評量表及參考表，對照行政罰法第18條第1項規定：「裁 處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所 生影響即因違反行政法義務所得之利益，並得考量受處罰 者之資力」，可知行政罰法並未將過去違反衛廣法相同違 法構成要件之行為所受裁罰次數（更何況是尚未確定的個 案），作為裁處罰鍰次之審酌依據，惟此裁量基準不僅以 2年內受裁處次數作為本次處罰之加重或加倍事由，且其 受裁處次數的意思是只要經過被告裁罰，不須經過訴願或 行政訴訟等由公正第三人介入加以審查之程序加以確定， 即可作為本次處罰之加重或加倍事由，則如此一來每一次 的裁罰都由被上訴人自行決定後，再將每次的裁罰累積成 為下一次裁罰的加重事由，實難謂完全符合公平正義。據 此，被告所頒布之裁量基準，其中的評量表以及參考表， 關於以2年內受裁處次數，且不須確定即可作為本次處罰 之加重或加倍事由，明顯違背行政罰法之規定，增加法律 所無明定之要件已違反法律優位原則且非來自衛廣法之授 權，有違授權明確性原則。故縱使系爭新聞因違反衛廣法 而須受裁罰，原處分認定「受處分人（即原告）2年內曾 因相同違反事證經本會以…裁處3次在案…」，即係將過去 違反衛廣法相同違法構成要件之行為所受裁處次數，作為 裁處加重罰鍰之審酌依據，使得原本原告應受裁罰20萬元 （10分）轉而被裁罰40萬元（19分）顯有違法等語。並聲 明求為判決撤銷原處分。
三、被告則以：
㈠除被告委員具專業性及獨立性外，系爭案件亦先經外部委員 所組成之「廣播電視節目廣告諮詢會議」（以下簡稱為諮詢
會議）作成處理建議，是被告對系爭新聞是否妨害公序良俗 之認定，應享有判斷餘地：
⒈按「為有效辦理通訊傳播之管理事項，政府應設通訊傳播 委員會，依法獨立行使職權」，通訊傳播基本法第3條第1 項定有明文；「本會置委員7人，均為專任，任期4年…」 、「本會委員應具電信、資訊、傳播、法律或財經等專業 學識或實務經驗。委員中同一黨籍者不得超過委員總數二 分之一。」、「本會依法獨立行使職權。本會委員應超出 黨派以外，獨立行使職權。於任職期間應謹守利益迴避原 則，不得參加政黨活動或擔任政府機關或公營事業之職務 或顧問，並不得擔任通訊傳播事業或團體之任何專任或兼 任職務。」，國家通訊傳播委員會組織法第4條第1項、第 3項及第8條第1項、第2項，分別定有明文。 ⒉次按，「行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司 法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當 性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對 於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行 考核、學業成績評定、公務員考績、教師升等前之學術能 力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機 有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及 獨立專家委員會之判斷，則基於尊受其不可替代性、專業 性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決 定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行 政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，得予撤銷或 變更，其可資審查之情形包括：①行政機關所為之判斷， 是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。②法律概念涉 及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。③對法律概念之解 釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。④行政 機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑤行政 機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當 連結之禁止。⑥行政機關之判斷，是否違反法定之正當程 序。⑦作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之 權限。⑧行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守 之原理原則，如平等原則、公益原則及比例原則等。 ⒊揆諸首開規定可知，被告委員除具備電信、資訊、傳播、 法律或財經等專業學識經驗外，亦係超越黨派而獨立行使 職權。
再者，為擴大公民參與及廣納社會多元觀點，被告另設置 諮詢會議，而依國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮 詢會議設置要點（以下簡稱為設置要點）第2條及第3條規
定，諮詢會議置諮詢委員39至51人，分別由專家學者、公 民團體代表、內容製播實務工作者等會外人員組成，且其 中任一性別代表不少於1/3，並就衛星廣播電視之節目及 廣告提出諮詢意見。此外，依廣播電視節目廣告諮詢會議 處理建議作業原則（以下簡稱為作業原則）第2點及第3點 規定，就涉有違反兒童或少年保護、公序良俗、內容分級 或其他違法情節之節目或廣告內容處理，均應由被告幕僚 單位先就案件違法事實與法律構成要件之涵攝作分析整理 ，俟提請諮詢會議討論並作成處理建議後，再提請被告委 員會議審議。是益徵被告依法行使職權所為之各項決定， 要屬專業、獨立之判斷，則依司法院釋字第382號、第462 號、第553號解釋理由，及最高行政法院判決之意旨，就 被告有關不確定法律概念之判斷及決定，法院應予尊重。 ㈡系爭新聞除重複播送施行私刑之過程，並輔以詳細描繪外， 更強調「少年有錯在先」及「少年父母不欲提告」等資訊， 致生合理化、合法化私刑行為之效果，顯已對社會秩序或善 良風俗產生不良影響：
⒈按所謂「公共秩序」，係指國家社會一般利益；至「善良 風俗」，則指國家社會一般道德觀念。
「所謂善良風俗，指為維持健全之社會生活，而為一般人 所信守之倫理、道德觀念，其具體內涵如何，固難一一列 舉，明顯違反人倫、正義、人性尊嚴之行為或具有極高射 悻性之行為等一般人咸信其行為非正當有所嫌惡者，均為 其例」。
⒉查我國為法治國家，是以縱有人涉嫌犯罪，仍應透過形式 審判程序加以確認，且亦僅國家得對其執行刑罰，尚不容 人民自行對之施加懲罰，否則無異鼓勵復仇性或情緒性之 暴力行為，而恐將使暴力氾濫、激化社會對立。再者，因 青少年心智發展尚未成熟，故對涉有非行少年之處理，更 應以「輔導、導正」取代「處罰」，此亦為我國法制及社 會大眾普遍肯認之作法。
職是之故，「維護人權」、「不得施行私刑」及「維護青 少年身心健全發展」等觀念，殆均屬國家社會之一般利益 與人民所信守之倫理、道德觀念無疑。
⒊詎料，系爭新聞竟具體、詳細描繪主管等人施行私刑，持 疑似皮帶及水管等物品抽打1名少年腳底板，而其親友雖 在場旁觀卻未加阻止等過程，並重複播放前開私刑影片。 再稽該影片雖有經定格或馬賽克方式處理，然除仍能清楚 辨識「少年遭抽打腳底板」之動作外，原告更於畫面中以 「紅圈」、「加框」及「加註文字」等方式增強影片之視
覺效果，強化閱聽者對私刑與暴力行為之印象，顯已對社 會秩序及善良風俗產生不良影響。
⒋尤有甚者，原告非惟不由「杜絕一切私刑行為」、「保護 青少年身心發展」之普世價值出發，並以「說明可能違反 之相關法令」與「檢討青少年關懷及輔導制度」等導正並 維護人性尊嚴之面向進行報導，反於主播導言、記者旁白 及新聞標題中，反覆強調「少年沒大沒小」、「少年頂撞 前輩、主管」及「少年父母不提告」等資訊，顯已誤導閱 聽者產生「該名少年咎由自取」與「親權及懲戒權毫無行 使界限」等錯誤觀念，進而合理化雇主之暴力與私刑行為 ，自與我國公序良俗有間。
⒌況查，經被告循作業原則之規定，將系爭節目提送109年7 月21日所召開之109年第5次諮詢會議討論後，諮詢會議委 員亦認定「易誤導社會大眾對觸法問題之錯誤認知」、「 加框強化畫面，動作清楚。記者敘述詳細。對兒少身心衝 擊大」、「暴力行為的呈現，與公共利益無關，…在新聞 的處理上將對於青少年的暴力行為『合法化』，但事實上不 符合對兒少法的保護」、「報導方式未能有效處理僱員工 作權及人格尊嚴等議題」、「新聞畫面雖有抽格，但描述 細節仍過長、過多。未能有平衡或公益報導」、「報導對 雇主施虐少年的歸因於少年不服管教，有誤導閱聽人責備 受害人效應，也會淡化或合理化雇主動私刑之正當性，導 致認同父母不提告，其實已違反少年職場受虐相關兒少法 源之詮釋，未盡到公共利益平衡角度」等，是益徵系爭新 聞確有妨害公序良俗之情事。
⒍再查，原告固辯稱：新聞應如實呈現事實經過，且記者旁 白已提及「餐廳主管到派出所承認有動手」等語，足見系 爭新聞係在提醒、使觀眾警惕職場霸凌問題云云。然查： ⑴衛廣法既已明文限制衛星廣播電視事業所播送之節目內 容，則以經營頻道為專業之新聞台於從事新聞事件之報 導時，自應衡酌恪遵法律規定與事實呈現間優先次序， 必在不違法的情況下，始得繼以考慮事實真相之傳達， 以善盡其社會責任，並展現民主法治國家媒體之守法精 神。
⑵職是之故，縱新聞有傳遞事實真相之需求，原告仍應本 於其專業判斷，決定是否報導及其呈現之內容與方式， 並注意其畫面及報導內容，不得有妨害公共秩序或善良 風俗之情事，以符衛廣法之規定及原告之社會責任。 況觀諸原告自行制訂之「中天專業倫理規範」，其中「 兒少新聞與節目製播原則」已明訂：避免對其採訪或拍
攝，以降低對其身心之傷害（第1點）；文字、聲音及 動畫表現應避免官能刺激及猥褻（第4點）；不播出殺 人、暴力、血腥、霸凌、犯罪手法（第5點）等原則， 是足見原告亦明知：事實及新聞內容之呈現仍應符合法 令規定。
⑶詎料，原告竟違反其新聞守門人之注意義務及社會責任 ，而以「重複播送並強調施暴畫面」及「詳述私刑細節 」等方式播送系爭新聞，除有悖於原告自行制訂之「製 播原則」外，更已違反衛廣法第27條第3項第3款規定， 是自不容原告砌詞否認其違章行為。
⒎末查，原告固再辯以：隨著社會觀念變遷，播放暴力畫面 已不當然屬違反公序良俗云云。
惟被告為擴大公民參與及廣納社會多元觀點，已設置諮詢 會議，並延攬傳播學界、實務工作者及婦女、兒少權益代 表等公正、客觀之專業人士擔任諮詢會議委員，而系爭新 聞業經諮詢會議認定「有妨害公序良俗」之情事，業如上 述，故足見私刑、暴力畫面仍與我國現今之公共秩序與善 良風俗有間，原告所辯顯不足採信。
⒏綜上所述，系爭新聞重複播送私刑畫面，並強調「少年有 錯在先」及「父母不欲提告」等資訊，而合法化私刑行為
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