高雄高等行政法院判決
109年度訴字第419號
民國110年8月3日辯論終結
原 告 李明憲即華濟醫院
訴訟代理人 吳宏輝 律師
複代理人 楊櫻花 律師
被 告 嘉義縣政府
代 表 人 翁章梁
訴訟代理人 趙紋華
林淑華
翁美玲
上列當事人間醫療法事件，原告不服衛生福利部中華民國109年
10月7日衛部法字第1090026165號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告領有嘉衛醫院字第1540110013號醫療機構開業執照（下 稱開業執照）及嘉衛醫執字第N120114552號醫師執業執照（ 下稱執業執照）。改制前行政院衛生署（現為衛生福利部【 下稱衛福部】，下稱衛生署）以民國81年4月6日衛署醫字第 8119304號函許可原告設立華濟醫院，並許可設置急性一般 病床180床。又原告申請擴建兒童醫療大樓，衛生署以84年2 月16日衛署醫字第4010230號函許可，另許可設置急性一般 病床210床。後於92年間，衛生署進行醫院急性一般病床未 全數開放者的清查，以94年8月3日衛署醫字第0940223691號 函同意原告經許可的急性一般病床390床的全數開放期限展 延至94年10月1日，屆期尚未開放的許可床數，將由嘉義縣 衛生局如數逕予核減，迄至97年間原告經許可的急性一般病 床總計為372床。101年6月25日原告之慢性一般病床200床遭 衛生署否准展延，至於急性一般病床372床則許可原告1年內 完成全數開放使用。惟原告於97年4月9日至98年4月8日停業 ，迄今未再復業。衛福部以106年12月14日衛部醫字第10616 68896號函（下稱106年12月14日函）廢止先前許可之372張
病床之設置。原告所使用之土地及建物（下稱系爭土地及建 物）現已移轉為他人所有，該院址已由寶島長照社團法人（ 下稱寶島長照）申請長照機構設立許可，並登記在案。被告 以原告停業期限屆至迄今未辦理歇業，爰依醫療法第23條、 醫師法第10條及行政程序法第123條第4款規定，以109年2月 21日府授衛醫字第1090028490號函檢附同日府授衛醫字第10 900284901號公告（合稱原處分）廢止原告之開業執照及醫 師執業執照。原告不服提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院 提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、醫療法第101條（違反同法第23條第1項）及醫師法第27條（ 違反同法第10條第1項），均無規定主管機關得逕予廢止其 開業、執業執照之規定：
(1)由醫療法第23條第1項、第2項、第101條及醫師法第10條第1 項、第27條等規定可知，醫療法第101條及醫師法第27條對 於違反辦理歇業或停業義務之處罰僅規定主管機關得警告限 期改善，若屆期未改善始得裁處罰鍰，並未規定得因此逕予 廢止開業執照；而醫療法第103條第2項、第105條第1項、第 108條、第109條及醫師法第28條之4等有關廢止開業或執業 執照之規定中，亦無以違反醫療法第23條或醫師法第10條第 1項作為處罰事由之規定。
(2)訴願決定亦承認「另查醫療法第23條及醫師法第10條均未見 賦予主管機關得『逕予廢止醫療機構開業執照及其負責醫師 執業執照』之明文」。至於原處分所依據之行政程序法第12 3條第4款規定僅為普通法規定，於特別法之醫療法與醫師法 有明文規定時，依照特別法優先普通法適用原則，自應優先 適用醫療法第110條與醫師法第27條之規定，無適用行政程 序法之餘地。另原處分廢止開業執照及執業執照，性質上屬 於行政罰法第2條第2款之剝奪或消滅資格、權利之處分，而 違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明 文規定者為限，行政罰法第4條定有明文，故原處分違反行 政罰法之規定甚明。
(3)被告援引衛生署98年12月3日衛署醫字第0980086413號函釋 ，提及「醫療機構無開業之事實，未依規定辦理停、歇業， 除應依違反醫療法第23條第1項規定，依同法第101條規定予 警告以處分，並限期改善；……。如屆期仍無復業之事實， 並得予公告註銷開業執照。」及91年9月11日衛署醫字第091 0051926號函釋，提及「未依規定辦理歇、停業之醫療機構 ，經衛生局調查已無開業事實，得以公告廢止開業執照」等
語。然前開函釋並未指出註銷、廢止開業執照之依據為何， 被告逕依前開函釋即公告廢止原告之開業及執業執照，違反 法律保留原則。且由訴願決定亦承認「另查醫療法第23條及 醫師法第10條均未見賦予主管機關得『逕予廢止醫療機構開 業執照及其負責醫師執業執照』之明文。」上開函釋已牴觸 醫療法第101條及醫師法第27條，亦違反法律優位原則。 (4)依醫療法第41條第2項、第15條第1項規定，有命醫療法人停 業或廢止其許可之權限機關為中央主管機關，而非地方主管 機關；亦未明定地方主管機關有命醫療法人歇業之權限。其 僅就醫療機構之開業申請授予地方主管機關核准之權限，並 未授權地方主管機關得對醫療機構為停業、歇業或廢止其許 可之處分。是以被告並無得逕予廢止醫療機構開業執照之權 限。
(5)觀原告之行為，與醫療法第103條第2項、第105條第1項、第 108條、第109條以及醫師法第28條之4等規定之廢止開業執 照或執業執照之事由相比較，顯與醫療法及醫師法規定之廢 止執照事由程度不相當，原處分及訴願決定逕予廢止原告之 開業執照及執業執照，其裁罰處分與原告行為之情節顯有失 衡，有違行政程序法第7條之規定。
2、本件並無行政程序法第123條第4款適用之餘地： (1)有關醫療機構、醫師之開業執照、執業執照之廢止，於醫療 法及醫師法已有特別規定，如開業執照之廢止係規定於醫療 法第103條第2項、第105條第1項、第108條、第109條。另執 業執照之廢止則規定於醫師法第8條之1、第25條之1、第29 條之1。既已有特別法明文規範，應優先普通法適用。原告 既未有違反上開醫療法及醫師法關於廢止開業執照及執業執 照之規定，原處分自不得廢止之。
(2)被告雖以原告於106年12月14日遭廢止急性一般病床372床， 無任何實質病床存在，且建築物因多年環境髒亂不堪，影響 當地環境衛生，未見原告有積極復業之作為為由作成原處分 。然廢止急性一般病床372床之行政處分與廢止原告之開業 及執業執照分屬二事，廢止病床行政處分亦未提及醫院與醫 生不能開業與執業；且被告提出之107年會勘環境照片，並 無髒亂情形，因此被告以上情為由，逕予廢止原告之開業執 照及醫師執業執照，顯非適宜。
(3)原告之醫療大樓雖由訴外人兆豐資產管理公司（下稱兆豐公 司）得標，惟兆豐公司復將之再為標售，由訴外人三和健康 股份有限公司（下稱三和公司）得標，成立寶島長照，轉型 長照機構，並有意重新開設醫院。原告已與三和公司訂立合 作契約書，約定由三和公司提供或出租建物及土地予原告作
為醫療業務使用，原告則提供三和公司長期照護所需的醫療 服務，雙方本於提升地方醫療服務與國家長照計畫之執行， 希冀促進雲嘉地區臨床醫療與長期照護發展，被告顯然忽略 原告為復業所作之努力及付出。又依照原告與三和公司之約 定，已解決無土地及建物主體存在問題。
(4)原告之醫院曾為雲嘉大型醫院，服務範圍不僅止於醫療網所 劃分之太保區，依據地緣關係，鄰近區域包含朴子、北港等 地方人民皆會至原告之醫院就診，因此被告僅以原告之醫療 區域之劃分屬於太保區次醫療區域，而僅就該次醫療區域為 範圍，分析醫療資源分布情況，忽略原告之病人來源之射程 範圍，顯非完全正確。
(5)被告主張院區土地荒廢多年無人管理，導致公安死角及環境 汙染云云，惟106年兆豐公司已派員處理環境，早已無造成 民眾安危及危害公益之情況，不符行政程序法第123條第4款 之規定。被告另主張原告經衛福部許可之急性一般病床372 床，業經衛福部於106年12月14日廢止在案，而急性一般病 床於次醫療區域，每萬人不得逾50床，該次醫療區不得再設 立醫院增設病床云云。惟病床除了急性還有慢性一般病床， 且當人口數增加時，急性病床數也會增加，太保、北港一帶 人口確實呈現上升趨勢，原告之開業執照及醫師執業執照之 存續，並無危害公益。
3、原處分已逾行政程序法第124條規定之2年時效，自不得再為 廢止：
(1)原告於97年間已停業，醫院土地及建物於105年9月27日拍賣 ，由兆豐公司取得，被告卻遲至109年2月21日始作成原處分 ，已逾上述規定之2年時效。被告雖嗣後改稱廢止原因為原 告之床位遭廢止，該廢止床位處分並經最高行政法院109年 度裁字第1746號裁定確定，惟前開裁定係在原處分作成後始 作成，顯見被告之說法並不合理。
(2)最高行政法院100年度判字第1119號判決意旨，雖認廢止原 因仍持續發生中即未逾2年除斥期間，惟此見解恐無法兼顧 行政處分負擔之公益目的，而刻意延長廢止權除斥期間起算 之時點，使得除斥期間起算之時間點模稜兩可。依德國實務 見解，應有足以表現立法者不欲特定違法情況存在之法律規 定，始得排除撤銷或廢止之除斥期間規定之適用。惟本件無 論依醫療法第101條或醫師法第27條之規定，對於違反醫療 法第23條第1項與醫師法第10條第1項、第2項之情形，均只 有令限期改善與處罰鍰之罰則，無法看出立法者顯然不容許 此違法情況存在，故不應排除行政處分廢止之除斥期間規定 適用。
4、原處分廢止原告之醫師執業執照，並無充分理由：原處分僅 以原告之醫院院址土地已為他人取得，復院無望，故併將原 告之醫師執業執照廢止，然醫院之復業與否，與醫師是否得 繼續執業並無絕對相關，因醫師仍得至其他醫療院所執業， 原處分將醫院復業作為醫師得繼續執業之前提，顯不合理。 被告訴訟代理人於110年4月13日準備程序時雖稱，原告目前 還是有加入醫師公會，可是沒有辦理執照更新登記，醫師執 業執照要6年內更換，依醫師法第8條規定醫師執業，應接受 繼續教育，並每6年提出完成繼續教育證明文件，辦理執業 執照更新等語。然原處分未見此項理由，且未提出明確事證 支持其說法，難認為原處分之正當理由。且被告亦未提出本 件廢止醫師執照有踐行醫師法第8條之1第1項第3款經醫療專 家小組認定程序後始廢止原告李明憲醫師執照之證據。(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、被告因原告已無開執業事實，於108年12月26日以府授衛醫 字第1080285492號函暨109年1月21日府授衛醫字第10900177 00號函通知被告於期限內辦理歇業。原告停業12年，急性一 般病床372床業經衛福部廢止，暨無病床收治病人，已不符 合醫療法第12條第1項所稱醫院之條件。且許可之急性一般 病床372床業經衛福部以106年12月14日函廢止，亦經最高行 政法院109年度裁字第1746號裁定原告上訴駁回，原告已無 開執業及復業之條件。另原告歷經嘉義縣衛生局自103年11 月起每月不定期查核至109年3月2日止，皆無復業及開業事 實，且原告依醫療區域之劃分隸屬太保區次醫療區域，該次 醫療區域雖經衛福部廢止急性一般病床372床，每萬人仍逾 58床，已逾醫院設立及擴充許可辦法第6條每萬人不得逾50 床規定，屬醫療資源過剩，故無影響醫療資源及民眾就醫權 利。又醫療法第23條規範之主體為醫療機構，醫師法第10條 規範之主體為醫師，因原告已無開業、復業之事實及條件， 並經嘉義縣衛生局函請原告依期限前來辦理歇業，原告未依 期限配合辦理，遂公告廢止其開（執）業執照。 2、被告向嘉義縣水上地政事務所查證，系爭土地及建築物已非 原告所有，而由寶島長照作為長照機構設立，並取得被告建 築物使用類別及設立許可證明，市招亦為寶島健康園區，將 提供縣民長照資源之運用；原告雖主張已與三和公司立定契 約並於109年8月6日提出具體詳盡之復業計畫書，惟因被告 廢止原告開執業執照公告時間為109年2月21日，該契約書簽 立日期為109年7月21日，即原處分作成前被告並無收到原告
相關契約書、復業計畫書相關公函並初審通過或衛福部審核 該計畫通過函。
3、原告停業12年，未積極復業且一直延宕，已無醫療服務之事 實，卻放任環境髒亂影響居民安全及衛生政策發展，由於原 告之醫院髒亂、雜草叢生，院區地下室積水、醫療廢棄物及 病歷散落未整理，106年兆豐公司派員處理時，卻遭原告投 訴醫院地下2樓有毒害之廢水，企圖阻礙清除工作，所幸嘉 義縣環保局、衛生福利部疾病管制署、兆豐公司等會同現勘 及檢驗廢水是否有毒害，才完成清除工作。若被告及兆豐公 司未積極處理環境，易造成環境死角及民眾安危，有危害公 益之疑義，另原告已無符合醫院設立許可之相關法規規定及 醫療設置標準開（執）業條件，卻不配合醫療法之規定辦理 歇業，足以影響醫療法立法精神及醫療資源分配之正確性。 按醫療法第24條，醫療機構應保持環境整潔、秩序安寧，不 得妨礙公共衛生及安全，惟原告之建築物及土地多年荒廢無 人管理，導致公安死角及環境污染。原告若有心復業，停業 12年期間應該有所作為，而非任其荒廢無人管理。又醫療法 第12條明定，醫療機構設有收治病房病人者為醫院，僅應門 診者為診所，原告既無病床，亦不符合醫療法第12條之規定 。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告以行政程序法第123條第4款廢止原告開業執照及 醫師執業執照，是否有理由？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在 卷，復有臺北高等行政法院108年度訴字第142號判決（本院 卷1第457-465頁）、最高行政法院109年度裁字第1746號裁 定（同上卷第209-219頁）、衛生署101年6月25日函（訴願 卷第158-161頁）、衛福部104年10月26日函（同上卷第178 -179頁）、衛福部106年12月14日函(本院卷1第399-400頁) 、原告申請復業實地會勘審查表(本院卷1第386-388頁)、歷 次稽核情形(本院卷1第289-305、307-311、313、315、317 -32 3頁)、原處分(本院卷1第223-224頁)等附卷可證，自堪 予認定。
(二)應適用之法令：
1、行政程序法
(1)第123條第4款：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情 形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：… …四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢 止該處分對公益將有危害者。」
(2)第124條：「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。 」
2、醫療法：
(1)第2條：「本法所稱醫療機構，係指供醫師執行醫療業務之 機構。」
(2)第14條第1項：「醫院之設立或擴充，應經主管機關許可後 ，始得依建築法有關規定申請建築執照；其設立分院者，亦 同。」
(3)第15條第1項前段：「醫療機構之開業，應向所在地直轄市 、縣(市)主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為 之……。」
(4)第18條第1項：「醫療機構應置負責醫師1人，對其機構醫療 業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫 師。」
(5)第23條第1項、第2項、第3項：「(第1項)醫療機構歇業、停 業時，應於事實發生後30日內，報請原發開業執照機關備查 。(第2項)前項停業之期間，以1年為限；逾1年者，應於屆 至日起30日內辦理歇業。(第3項)醫療機構未依前項規定辦 理歇業時，主管機關得逕予歇業。」
3、醫療法施行細則：
(1)第5條第1項：「醫院依本法第14條規定，申請設立或擴充許 可，依下列規定辦理：一、公立醫療機構、私立醫療機構或 法人附設醫療機構：（一）設立或擴充後之規模在99病床以 下者，由所在地直轄市或縣（市）主管機關許可。（二）設 立或擴充後之規模在100病床以上者，由所在地直轄市或縣 （市）主管機關核轉中央主管機關許可。二、醫療法人申請 醫院之設立或擴充，由中央主管機關許可。」
(2)第6條：「本法第15條所定醫療機構之開業，其申請人如下 ：一、私立醫療機構，為負責醫師。……。」
(3)第7條：「(第1項)醫療機構依本法第15條規定申請開業，應 填具申請書，並檢附下列文件：一、建築物使用執照。二、 負責醫師之證明文件。三、符合登記診療科別之醫師證明文 件。四、醫療機構平面簡圖。五、配置之醫事人員及相關人 員名冊。六、設施、設備之項目。七、其他中央主管機關規 定應檢附之文件。(第2項)前項醫療機構為醫院者，並應檢 附主管機關許可設立文件……。(第3項)直轄市或縣（市） 主管機關對於開業申請之審查，應派員履勘，經審查合格者 ，發給開業執照。」
(4)第8條：「本法第15條所定登記事項如下：一、醫療機構之 名稱、地址及連絡電話。二、負責醫師之姓名、住址及連絡
電話。三、醫院設立或擴充許可之床數、日期及文號。四、 開放使用床數，包括各類病床數及各病房之病床數。五、診 療科別及該登記科別之醫師姓名。六、醫療機構之總樓地板 面積。七、設施、設備之項目。八、其他依中央主管機關規 定應登記之事項。」
(5)第12條：「(第1項)醫療機構歇業、停業，依本法第23條第1 項規定報請備查時，應以書面並檢附開業執照及有關文件， 送由原發給開業執照機關依下列規定辦理：一、歇業：註銷 其開業登記及開業執照。二、停業：於其開業執照註明停業 日期及理由後發還。(第2項)醫療機構受停業處分者，準用 前項第2款規定辦理。」
4、醫師法：
(1)第8條之1：「(第1項)有下列情形之一者，不得發給執業執 照；已領者，撤銷或廢止之：一、經撤銷或廢止醫師證書。 二、經廢止醫師執業執照，未滿1年。三、有客觀事實認不 能執行業務，經直轄市、縣（市）主管機關邀請相關專科醫 師及學者專家組成小組認定。(第2項)前項第3款原因消失後 ，仍得依本法規定申請執業執照。」
(2)第8條之2：「醫師執業，應在所在地主管機關核准登記之醫 療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診 或經事先報准者，不在此限。」
(3)第10條第1項：「醫師歇業或停業時，應自事實發生之日起 30日內報請原發執業執照機關備查。」
(4)第27條：「違反第8條第1項、第2項、第8條之2、第9條、第 10條第1項或第2項規定者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下 罰鍰，並令限期改善；屆期未改善者，按次連續處罰。」 5、醫師法施行細則第5條：「醫師歇業、停業，依本法第10條 第1項規定報請備查時，應填具申請書，並檢具執業執照及 有關文件，送由原發執業執照機關依下列規定辦理：一、歇 業：註銷其執業登記及執業執照。二、停業：登記其停業日 期及理由後，發還其執業執照。」
(三)被告依行政程序法第123條第4款規定以原處分廢止原告之開 業執照及醫師執業執照，應屬適法：
1、依行政程序法第123條第4款規定行政處分所依據之法規或事 實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者，原處 分機關得依職權為全部或一部之廢止。又事實狀況變更係指 「行政處分所依據之事實事後發生變更」，而此所稱之「事 實」，指對於行政處分之作成具有法律上或裁量上意義之任 何事實。該事實之事後變更可能出自相對人之行為，亦可能 出自相對人不能控制之外在因素。一般而言，在事實狀況變
更後，不得作成該行政處分或作成該行政處分將有裁量瑕疵 時，即為有害公益。又醫療機構之開業執照與醫師執業執照 ，乃行政機關依據法律審核符合資格後核發，在體制健全之 文明國家，一般社會大眾均信賴國家有健全的各種法律規定 及執照核發規則，因此執照具有社會大眾之公信力，倘醫療 機構或醫師已不具申請執照之資格，行政機關仍未廢止該執 照，則自有損社會大眾對政府核發執照之公信力，且不利於 醫療行政事務之管理。再者，由不具開業及執業資格之醫療 機構及醫師執行醫療行為，亦有損及社會大眾之醫療權益， 此均與公益有關。
2、另依醫療法施行細則第7條可知，醫療機構申請開業須檢附 建築物使用執照、醫療機構平面簡圖、設施及設備之項目， 經主管機關對於開業申請為履勘審查合格後，始發給開業執 照。準此，倘醫療機構取得開業執照後，該開業所使用之建 築物已喪失管理、使用權限，且其一般醫療設施及消防安全 等設備已不復存在，因已無法繼續執行醫療事務，自屬行政 處分所依據之事實事後發生變更，行政機關即得廢止其核發 之開業執照。次按醫師法第8條第1項規定醫師應向執業所在 地直轄市、縣(市)主管機關申請執業登記，領有執業執照， 始得執業。又同法第8條之2規定醫師執業，應在所在地主管 機關核准登記之醫療機構為之。另依醫事人員執業登記及繼 續教育辦法第4條規定醫事人員應檢附擬執業機構出具之證 明文件，始得向主管機關申請發給執業執照。準此，醫師究 於何處之醫療機構從事醫療行為，自屬核發醫師執業執照之 重要考量之事實，倘執業之醫療機構已不存在時，則核發醫 事人員執業執照之事實事後顯已發生變更，行政機關自得廢 止其核發之執業執照。
3、查原告之醫院為嘉義縣○○市○○段○○○段0000○號之建 物，該建物係坐落同段416-1、416-2地號土地，有建物登記 公務用謄本（本院卷1第477-499頁）附卷可稽。惟上開建物 及土地業於105年9月27日經拍賣由兆豐公司取得所有權，嗣 於108年10月5日因買賣而由三和公司取得所有權，有建物及 土地登記第二類謄本（本院卷1第477-499頁、本院卷2第77 -82頁）可佐。而該院址亦已變更使用執照之圖說，現由經 設立許可之寶島長照使用中等情，有被告109年1月22日府授 社老福字第1090016467號函、長照機構社團法人設立許可申 請書及被告108年10月30日府經建字第1080234965號函（本 院卷1第503-508頁)附卷可佐。另原告之慢性一般病床於101 年6月25日業經衛生署否准展延，至於急性一般病床372床則 許可原告1年內完成全數開放使用，已如上述，然衛福部業
以106年12月14日函（本院卷1第399-400頁）亦廢止先前許 可之急性病床數372床，則原告對開業所使用之建築物已喪 失管理、使用權限，且其病床等一般設施及消防安全等設備 均已不復存在，則核准開業執照之行政處分所依據之事實已 事後發生變更，依前開法規說明，被告自得廢止其核發之開 業執照。又醫療機構既已不存在，則原告得申請執業執照之 事實亦已發生變更，被告亦應廢止原告之醫師執業執照。原 告雖主張其繼續持有開業執照及執業執照並無危害公益云云 。惟原告既已無實施醫療行為之處所，亦無病床等設備，倘 不廢止上開執照，自有損及社會大眾之醫療權益，亦不利於 被告對醫療行政事務之管理，此自與公益有關，是原告前述 主張委無足採。
4、原告雖主張醫療法及醫師法為行政程序法第123條第4款之特 別法，應優先適用云云。惟按法規對其他法規所規定之同一 事項而為特別之規定者，應優先適用之，中央法規標準法第 16條前段固有明文，然所謂特別規定優先適用之前題必是所 規定者「係同一事項」者而言，倘所規範者並非同一事項， 自無所謂特別規定優先適用之情形。次按違反行政法上義務 而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰，係屬裁罰性之不 利處分，至於行政機關對違法授益行政處分之撤銷及合法授 益行政處分之廢止，是否屬本法所規範之「裁罰性之不利處 分」，而有行政罰法規定之適用，應視其撤銷或廢止之原因 及適用之法規而定，未可一概而論。例如證券交易法第59條 第1項規定：「證券商自受領證券業務特許證照，或其分支 機構經許可並登記後，於3個月內未開始營業，或雖已開業 而自行停止營業連續3個月以上時，主管機關得撤銷其特許 或許可。」之「撤銷」，即不屬行政罰法所規範的裁罰性之 不利處分，有行政罰法第2條之立法理由可資參照。準此， 核發執照後，苟有新事實發生，致申請人已不符合申請執照 時所須之要件時，行政機關因事實變更，即得廢止先前核發 之執照，然其廢止原因既非針對申請人之行政法上義務的違 反，故非屬裁罰性之不利處分，而係管制性不利處分，而裁 罰性不利處分須考量申請人有無故意或過失，而管制性不利 處分則係審酌行政處分所依據之事實事後有無發生變更，至 於處分相對人是否符合責任條件則無庸考量，其二者間既規 範不同事項，其法規性質顯不相同，自不可能成立特別法與 普通法之關係。查原告雖主張應優先適用醫療法、醫師法及 行政罰法，而醫療法第101條（違反同法第23條第1項）及醫 師法第27條（違反同法第10條第1項），均無規定主管機關 得逕予廢止其開業及執業執照之規定云云。惟核醫療法第10
1條及醫師法第27條分別規定在醫療法第9章罰則及醫師法第 4章懲處之章節，與行政罰法等均屬裁罰性不利處分之規定 ，然行政程序法第123條第4款廢止開業及執業執照性質係屬 管制性不利處分，則其法規所規範事項不同，自不可能成立 特別法與普通法之關係，是原告主張原處分應優先適用行政 罰法等規定云云，顯不足採。
5、至於醫師法第8條之1固有規定醫師執業執照廢止之情形，諸 如醫師證書經撤銷或廢止；或醫師有客觀事實已不能執行業 務等等，該條既非規定於同法第4章之懲處章節，則該廢止 處分之規定自非屬裁罰性之不利處分，惟該條僅是例示而非 列舉若醫師已不能執業時，行政機關應廢止醫師執業執照之 情形，蓋醫師不能執業之情形多端，實際不可能僅有上開條 文所示之情形，諸如同法第8條之2本文規定醫師執業應在所 在地主管機關核准登記之醫療機構為之。準此，倘醫療機構 因地震或火災而毀損，醫師即無法在核准登記之醫療機構執 業，該執業執照自應廢止，然上開條文並無規定此種情形， 故有其他應廢止執業執照之情形，依行政程序法第3條第1項 之意旨，自應適用行政程序法之規定。次查被告為維護核發 執照之公信力，貫徹醫療行政之管理，確保民眾就醫權益等 重大公益，而廢止原告之開業及執業執照，審酌原告作為醫 療機構之建物及土地業經拍賣，其已無實施醫療行為之處所 及設備，客觀上亦長期未實施醫療行為，則被告廢止其開業 及執業執照，難認造成原告有何損害。從而，原告之廢止處 分自無悖於行政程序法第7條比例原則之要求。是原告主張 被告逕予廢止原告之開業執照及執業執照，其處分與原告行 為之情節顯有失衡，有違行政程序法第7條之規定云云，洵 不足採。
6、原告雖主張原處分已逾行政程序法第124條規定之2年時效， 自不得再為廢止云云。惟依行政程序法第124條規定，授益 處分之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之；故而，廢止 原因之事實狀態持續發生者，自應以廢止原因之事實狀態終 了時，起算行使廢止權之2年除斥期間，有最高行政法院109 年度判字第509號判決意旨可資參照。查被告係以本件醫療 機構之建物及土地經遭拍賣，又其372張病床之設置，亦經 衛福部以106年12月14日函廢止許可，被告據此廢止原告之 開業執照及執業執照，而原告並無實施醫療行為的處所及設 備之事實狀態仍持續發生，被告以原處分廢止原告之開業執 照及執業執照，自不生逾越2年除斥期間之問題，是原告上 開主張亦無足採。原告雖又提出其與三和公司之合作契約書 （本院卷1第43頁），主張已解決無土地及建物主體存在問
題云云。惟細稽契約書第2條固有約定三和公司提供或出租 建物及土地予原告，惟係約定兩造「未來」合作項目，且參 考契約第6條其有效期間自簽約日（109年7月21日）起算1年 。審酌該契約係三和公司未來願提供土地及建物予原告，惟 現今已逾1年即已失其效力，又系爭建物及土地已變更使用 執照之圖說，現由經設立許可之寶島長照使用中，已如上述 ，是原告迄今仍未取得實施醫療行為的處所及設備之事實洵 屬明確，尚難僅憑上開契約而為有利於原告之認定。原告雖 於言詞辯論時主張其於109年12月8日，已用新臺幣8億元向 三和公司買回云云（本院卷2第71-72頁）。惟按當事人意圖 延滯訴訟，或因重大過失，逾時始行提出攻擊或防禦方法， 有礙訴訟之終結者，法院得駁回之。攻擊或防禦方法之意旨 不明瞭，經命其敘明而不為必要之敘明者，亦同。行政訴訟 法第132條準用民事訴訟第196條第2項定有明文。查原告於 109年12月提起本件訴訟，有本院起訴狀收文戳可證，迄110 年8月3日言詞辯論時，長達8個月期間，未曾主張，亦未提 出相關契約書供本院調查，且原告於110年5月11日本院行準 備程序時，亦無其他事項或證據請求調查（本院卷1第586頁 ），是原告於上開言詞辯論時，所追加之主張及契約證據之 提出，顯係意圖延滯訴訟所為，與法有違，自不應准許。況 原告所傳真之股權交易暨投資合作契約書係訴外人寶龍生醫 科技有限公司與黃明發暨謝秀子、三和公司所簽訂股權轉讓 約定，與本件原告是否取得系爭土地及建物等事實，顯然無 關，附此敘明。
六、綜上所述，被告依行政程序法第123條第4款規定作成原處分 廢止原告之開業執照及醫師執業執照，均屬適法。訴願決定 予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處 分，均無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及 所提證據資料，經斟酌後對於判決結果均不生影響，爰不逐 一論述，併此敘明。
八、結論︰原告之訴為無理由。
中 華 民 國 110 年 8 月 24 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李 協 明
法官 曾 宏 揚
法官 廖 建 彥
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由
書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│