高雄高等行政法院判決
109年度訴字第214號
民國110年8月12日辯論終結
原 告 許福龍
鄭福明
共 同
訴訟代理人 陳家暄 律師
被 告 屏東縣政府
代 表 人 潘孟安
訴訟代理人 王麗娟
周勇宏
上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國109
年5月26日台內訴字第1090420222號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
緣原告許福龍及鄭福明（下合稱原告2人）依據非都市土地 使用管制規則（下稱管制規則）第35條之1第1項第1款規定 ，於民國108年12月18日向屏東縣東港地政事務所（下稱東 港地政事務所）申請將坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○ 段○0000○號（原告許福龍所有）、1473-1地號（原告鄭福 明所有）之2筆土地（下合稱系爭土地），由特定農業區農 牧用地變更編定為鄉村區乙種建築用地，並經該所以109年1 月21日屏港地四字第10830825500號函轉被告辦理。經被告 審認系爭土地面積合計0.1055公頃，北側毗鄰新吉段1471-1 地號土地（特定農業區農牧用地）、東側毗鄰同段1464-6地 號、同段1464-10地號、同段1464-18地號土地（鄉村區乙種 建築用地）、南側毗鄰同段1473地號土地（特定農業區丁種 建築用地）、西側毗鄰同段1477地號土地（特定農業區交通 用地），因北側之新吉段1471-1地號土地為特定農業區農牧 用地，核與管制規則第35條之1第1項第1款規定不符，遂以1 09年2月24日屏府地用字第10903066700號函（下稱原處分） 駁回原告2人申請。原告2人不服，提起訴願，遭決定駁回， 仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
系爭土地為特定農業區農牧用地，面積合計0.1055公頃，東 側毗鄰之新吉段1464-6地號、1464-10地號、1464-18地號土 地為鄉村區乙種建築用地、西側為道路用地（吉興路2段） 、南側毗鄰同段1473地號土地為特定農業區丁種建築用地、 北側毗鄰之同段1471-1地號土地為78年4月3日臺灣省非都市 零星地變更編定認定基準頒行前，實際已作道路使用之地（ 興農路），核有土地登記簿謄本、地籍圖及林務局農林航空 測量所77年11月22日航照圖可稽，足見系爭土地東側、南側 均毗鄰建築用地，西側、北側均毗鄰道路，核與管制規則第 35條之1第1款之規定相符，原處分認系爭土地北側毗鄰之同 段1471-1地號土地為特定農業區農牧用地，因而駁回原告之 申請，容有誤解，訴願決定未予詳查亦駁回原告之訴願，同 有違誤。
㈡聲明︰
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依原告108年12月18日之申請，准就系爭土地由特 定農業區農牧用地變更編定為鄉村區乙種建築用地之行政 處分。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
⒈按土地須位於非都市土地鄉村區之邊緣，且外圍有道路、 水溝或各種建築用地（需於78年4月3日前，經編定或變更 編定為交通用地、水利用地及各該種建築用地等）隔絕者 ，始符合管制規則第35條第4項及第35條之1規定之要件， 得變更編定為甲種建築用地。然系爭土地北側毗鄰之新吉 段1471-1地號土地為農牧用地，核與管制規則第35條之1 所規定「外圍有道路、水溝或各種建築用地等隔絕」得變 更編定為甲種建築用地之要件未符，且原告請求將系爭土 地變更為鄉村區乙種建築用地，亦與同條第6項規定未合 ，被告爰以原處分駁回原告之申請，依法並無不合。 ⒉至於原告訴稱系爭土地北側毗鄰之新吉段1471-1地號土地 確為78年4月3日前實際已作道路(興農路)使用部分： ⑴依屏東縣建築管理自治條例第1、2、4條規定，為建築 申請需指定建築線時，對於建築基地所臨供公眾通行之 巷道，且經被告依規定程序認定者，始為「現有巷道」 。然原告所稱之「興農路」並未提出經被告認定為「現 有巷道」之文件，故難以認定之。
⑵另依管制規則第35條第4項所規定之「道路」，係指於7
8年4月3日前，經編定或變更編定為交通用地，或實際 已作道路之未登記土地而言。而系爭土地為已登記之「 農牧用地」，並無就北側興農路使用部分分割登記變更 為交通用地，更非屬實際已作道路使用之「未登記土地 」，自未符合管制規則第35條之1得變更編定為「甲種 建築用地」之要件。是被告依地籍圖資料所示，以系爭 土地因北臨新吉段1471-1地號特定農業區農牧用地，故 不符管制規則第35條之1第1項第1款得變更編定為「甲 種建築用地」之規定，以原處分駁回原告之申請，尚無 未合。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰系爭土地是否為道路、水溝或各種建築用地、作建築 使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業 區等隔絕而得變更使用地類別為建築用地？
五、本院的判斷︰
㈠系爭土地非屬管制規則第35條之1第1項第1款之「隔絕」土 地：
⒈應適用之法規及說明：
⑴區域計畫法第11條規定：「區域計畫公告實施後，凡依 區域計畫應擬定市鎮計畫、鄉街計畫、特定區計畫或已 有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期 限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管 機關得代為擬定或變更之。」第15條第1項規定：「區 域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有 關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計 畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地， 報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同 。其管制規則，由中央主管機關定之。」
⑵管制規則：
A.第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法 ）第15條第1項規定訂定之。」
B.第35條第1項規定：「毗鄰甲種、丙種建築用地或已 作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定 目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定 之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種 建築用地︰一、為各種建築用地、建築使用之特定目 的事業用地或都市計畫住宅區、商業區、工業區所包 圍，且其面積未超過0.12公頃。二、道路、水溝所包 圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定 目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃。三
、凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地 ，其面積未超過0.12公頃，且缺口寬度未超過20公尺 。四、對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的 事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路 、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公 尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境。五、面積 未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別。」第4 項規定：「第1項及前項道路、水溝及各種建築用地 或建築使用之特定目的事業用地，指於中華民國78年 4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前 ，經編定或變更編定為交通用地、水利用地及各該種 建築用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水 溝之未登記土地者。但政府規劃興建之道路、水溝或 建築使用之特定目的事業用地及具公用地役關係之既 成道路，不受前段時間之限制。」
C.第35條之1第1項規定：「非都市土地鄉村區邊緣畸零 不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣（市）政府 認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一 者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一 、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築 用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住 宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下 。二、凹入鄉村區之土地……。三、凹入鄉村區之土 地……。四、毗鄰鄉村區之土地，對邊為各種建築用 地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅 區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾狹長之土 地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰 近農業生產環境。五、面積未超過0.012公頃，且鄰 接無相同使用地類別。」第3項規定：「第1項道路、 水溝及其寬度、各種建築用地、作建築使用之特定目 的事業用地之認定依前條第3項、第4項及第6項規定 辦理。」第6項規定：「第1項土地於山坡地範圍外之 農業區者，變更編定為甲種建築用地；於山坡地保育 區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為 丙種建築用地。」
⑶依上開規定足知，區域計畫法實施後，非都市土地應依 其編定之使用分區之各種使用地類別使用，惟非都市土 地鄉村區土地，若符合管制規則第35條之1第1項各款之 規定，得申請變更使用編定為建築用地，且申請案件若 以前述第1款之規定辦理者，其要件為：A.申請變更之
土地外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之 特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區 等隔絕、B.申請之土地面積在0.12公頃以下。 ⒉經查，系爭土地為特定農業區農牧用地，面積合計0.1055 公頃，土地現址北側毗鄰新吉段1471-1地號土地（特定農 業區農牧用地）、東側毗鄰同段1464-6地號、1464-10地 號、1464-18地號土地（鄉村區乙種建築用地）、南側毗 鄰同段1473地號土地（特定農業區丁種建築用地）、西側 毗鄰同段1477地號土地（特定農業區交通用地），並不符 合上開管制規則第35條之1第1項第1款申請變更之土地外 圍有道路、水溝或各種建築用地等隔絕之要件。復因系爭 土地非毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住 宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹 小土地，亦不符合管制規則第35條第1項各款規定之要件 。又系爭土地亦非凹入鄉村區或對邊為各種建築用地、作 建築使用之特定目的事業用地等土地，面積亦超過0.012 公頃，故亦不符合管制規則第35條之1第1項第2款至第5款 規定，被告審認本件申請案與管制規則第35條之1第1項第 1款規定不符，以原處分駁回原告之申請，揆諸首揭法令 規定，原處分並無不合。
㈡系爭土地北側之「興農路」非管制規則第35條第4項、第35 條之1第3項所定義之道路：
原告雖主張系爭土地北側土地現為興農路通過，以為道路所 隔絕云云。然所謂包圍或隔絕土地之「道路」，依管制規則 第35條第4項、第35條之1第3項規定，係指：⒈於78年4月3 日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或 變更編定為交通用地、水利用地及各該種建築用地、特定目 的事業用地、⒉或實際已作道路、水溝之未登記土地。經查 ，系爭土地北側，現況確已闢為興農路之一段，測量時暫定 編號為1472(1)，面積為84平方公尺(下稱B地)，向東延伸部 分即為新吉段1464-18地號土地，亦作道路使用，此經本院 於109年12月18日勘驗屬實，製有勘驗筆錄、現場照片在卷 可參，並有東港地政事務測繪製有複丈成果圖在卷可佐(見 本院卷第131-145頁)。然B地並非屬78年4月3日臺灣省非都 市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交 通用地，亦非屬實際作道路使用之「未登記土地」，有土地 登記第一類謄本在卷可參(見本院卷第29頁)均不符合上開管 制規則所定包圍或隔絕土地之「道路」要件，是原告所述， 尚非足採。
㈢B地未經認定具有公用地役關係之既成道路且未完成用地別
變更：
⒈按「為執行農業發展條例第10條農業用地於劃定或變更為 非農業使用時，應徵得主管機關同意之規定，據以辦理同 意農業用地變更使用審查作業，特訂定本要點。」「農業 用地變更使用，屬下列情形之一者，應徵得農業主管機關 同意：（一）依區域計畫法劃定為非都市土地特定農業區 、一般農業區變更為其他使用分區。」農業主管機關同意 農業用地變更使用審查作業要點第1點、第2點第1款分別 定有明文。又按管制規則第35條第1項、第35條之1第1項 所稱包圍或隔絕土地之「道路」雖包括78年4月3日臺灣省 非都市零星地變更編定認定基準頒行前之「既成道路」， 然個案申請時，包圍土地之「道路」為免流於投機與浮濫 ，仍應完成「交通用地」之使用地類別變更編定為必要。 ⒉經查，系爭土地北側之興農路即B地部分，除未經屏東縣 建築管理自治條例第1、2、4條規定，申請需指定為建築 「現有巷道」，且如上所述，亦未依「農業主管機關同意 農業用地變更使用審查作業要點」變更編定為「交通用地 」，則原告以B地現況已符合要件作為道路使用，系爭土 地北側以為道路包圍云云，核無可採。
六、綜上所述，原告主張尚非可採，原處分以系爭土地不符管制 規則第35條之1第1項規定，而否准原告本件非都市土地變更 編定之申請，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從 而原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並命被告就原告108年 12月18日土地使用分區變更編定之申請，作成將系爭土地變 更編定為特定鄉村區之乙種建築用地之處分，為無理由，應 予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於 判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
八、結論：本件原告之訴為無理由。
中 華 民 國 110 年 8 月 31 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 110 年 8 月 31 日
書記官 江 如 青