臺北高等行政法院判決
109年度訴更一字第16號
110年8月19日辯論終結
原 告 李岳霖律師即復興航空運輸股份有限公司之破產管
理人
賴麗真會計師即復興航空運輸股份有限公司之破產
管理人
共 同
訴訟代理人 吳至格 律師
簡維克 律師
王志鈞 律師
被 告 交通部觀光局
代 表 人 張錫聰（局長）
訴訟代理人 陳宏杰 律師
彭正元 律師
陳姵妤 律師
上列當事人間有關觀光業務事務事件，原告提起行政訴訟，本院
107年5月24日106年度訴字第1520號判決後，經最高行政法院109
年2月27日109年度判字第106號判決廢棄，發回本院更為審理，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、本件被告交通部觀光局代表人原為周永暉，嗣於訴訟進行中 變更代表人為張錫聰，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟 （本院卷一第75-81頁、第315-319頁），核無不合，應予准 許。
㈡、原任復興航空運輸股份有限公司破產管理人之林敏浩（即原 告之一），經臺灣士林地方法院107年度執破字第8號裁定解 任，有該裁定與確定證明書可參（本院卷一第231-235頁） 。
二、事實概要：
㈠、原告依出境航空旅客機場服務費收費及作業辦法（下稱機場 服務費收費辦法）之規定，負有依航空站、機場公司檢附之
繳款書，解繳代收之機場服務費予被告指定銀行專戶作為觀 光發展基金之義務。關於原告代收之105年10月、11月機場 服務費應解繳予被告指定銀行的部分，均經交通部民用航空 局臺北國際航空站（下稱臺北國際航空站）、桃園國際機場 股份有限公司（下稱桃機公司）、交通部民用航空局臺中航 空站（下稱臺中航空站）、交通部民用航空局高雄國際航空 站（下稱高雄國際航空站）、交通部民用航空局花蓮航空站 （下稱花蓮航空站）以觀光發展基金專戶收款書請原告繳納 。由於原告未遵期繳納，被告即以106年1月6日觀國字第106 1000016號函（下稱被告106年1月6日函）進行催繳，除說明 欠繳的105年10月、11月機場服務費本金以外，並記載105年 10月份應繳納機場服務費截至106年1月6日已逾期21日，應 按日加收千分之5之遲延利息。被告又以106年1月12日觀國 字第1061000137號函（下稱被告106年1月12函）進行催繳， 並記載105年10月份機場服務費截至106年1月9日逾期24日， 按日加收千分之5遲延利息。被告復以106年1月24日觀國字 第1061000404號函（下稱被告106年1月24日函）進行催繳， 說明105年11月份機場服務費應於106年1月16日繳交，截至 106年1月19日逾期3日，應按日加收千分之5遲延利息等語。㈡、因原告無法全部清償，被告遂以106年3月16日觀國字第1061 001310號（移送案號1061001310-10等共10件）行政執行案 件移送書（下稱被告106年3月16日移送書），依發展觀光條 例第38條、機場服務費收費辦法第5、6條及行政執行法第11 條第1項第3款規定，就繳納期限屆滿之機場服務費計新臺幣 （下同）24,545,750元（包括10月份16,010,500元、11月份 8,535,250元）及依遲繳天數加計每日千分之5遲延利息，移 送強制執行。嗣被告以106年5月4日觀國字第1061003108號 函（下稱被告106年5月4日函）檢附原告積欠款及遲延利息 計算明細表，回復法務部行政執行署臺北分署（下稱臺北分 署）並副知原告，說明原告清償債權狀況，表示原告已全數 清償積欠計24,545,750元之機場服務費，另該機場服務費累 計遲延利息14,544,336元尚未清償。原告嗣後雖將遲延利息 亦清償完畢，惟仍不服，主張原告僅需負擔398,475元之遲 延利息，其餘部分被告屬於無法律上原因而取得之不當得利 ，遂本於公法上不當得利請求權、合併請求損害賠償，向本 院起訴聲明請求：１、確認被告對原告之機場服務費遲延利 息債權，於超過398,475元範圍不存在。２、被告應給付原 告14,145,861元及自追加訴狀繕本送達翌日起至清償日止， 按年息5%計算之利息。經前審判決（即本院106年度訴字第1 520號判決）駁回原告之訴，原告不服，提起上訴。經最高
行政法院109年度判字第106號判決原判決廢棄，發回本院更 為審理。
三、本件原告主張：
㈠、被告106年1月6日函、被告106年1月12日函、被告106年1月2 4日函（以下合稱系爭催繳函）均僅係觀念通知而非行政處 分：關於機場服務費金額及利息如何計算，發展觀光條例第 38條、機場服務費收費辦法第3條第1項、第6條等規定均已 定有明文，故原告須繳交之本金及利息於符合上開法令要件 時即已發生，並非基於收受被告催繳函文所致。系爭催繳函 並未對原告產生任何法律效果，應僅屬觀念通知，此亦為最 高行政法院100年度判字第1307號行政判決見解所肯認。系 爭催繳函其中有關「逾期解繳機場服務費時，應按日加收千 分之五之遲延利息」，僅係重複機場服務費收費辦法第6條 規定之內容，非屬行政處分。系爭催繳函僅係單純通知原告 於被告作成函文時之逾期繳納日數，並一併提醒機場服務費 收費辦法第6條規定。誠如最高行政法院87年度裁字第419號 行政裁定，系爭催繳函不因單純說明事實及法律規定而發生 法律效果，自非形成處分。
㈡、最高行政法院並未變更機場服務費催繳通知就遲延利息部分 僅係觀念通知而非行政處分之見解：
１、由最高行政法院106年度判字第702號判決可知，最高行政法 院仍認定機場服務費催繳通知的遲延利息部分僅係觀念通知 而非行政處分，並未變更見解。機場服務費催繳通知僅在⑴ 催繳通知所催繳之金額較繳款書增加而有規制效力部分或； ⑵無繳款書或；⑶繳款書未合法送達情形，可能不屬於觀念 通知。至於催繳通知之催繳金額與繳款書相同部分，無疑僅 屬觀念通知。該判決並未提及除催繳金額外，催繳通知內容 與繳款書有所不同者，亦可視為具備規制效力而有行政處分 。
２、最高行政法院109年度判字第106號判決認為機場服務費繳款 書、系爭催繳函文只有在涉及「具體確定金錢給付義務數額 」情形始有可能係行政處分。此與最高行政法院106年度判 字第702號判決認為繳款書「具體確認其對機場服務費解繳 人，依其審核及計算得出之機場服務費債權存在及其範圍並 命給付之法律效果」部分屬於行政處分之意旨相符。本件發 回意旨要求查明者，自然係繳款書與系爭催繳函之機場服務 費金額，以及是否有繳款書不存在、未合法送達之可能影響 系爭催繳函性質認定之事實，而不涉及繳款書與系爭催繳函 之其他記載。
３、本件所爭執之遲延利息總額14,544,336元，係依據原告於10
6年4月26日全數清償機場服務費本金時之遲延日數及遲延金 額所計算而得。即便依據被告主張系爭催繳函具備所謂確認 遲延、遲延日數之規制效果，亦與基於106年4月26日事實情 形所計算之遲延利息總額無關。
４、本件被告所為歷次觀念通知中，最初提及本件所爭執之遲延 利息總額14,544,336元者，係被告106年5月4日函記載「前 述機場服務費繳交尚累計遲延利息新臺幣14,544,336元未清 償」。就此，最高行政法院109年度裁字第591號裁定指出： 「系爭函為相對人…並無具體確認其對抗告人機場服務費遲 延利息債權存在並命給付之性質，而未就具體事件發生對外 之法律效果，自非行政處分」。由此可見，即便該函文已明 確核計遲延利息總額，最高行政法院仍認為其不具備行政處 分之性質，系爭催繳函文僅提及遲延日數甚至並未具體核計 遲延利息金額，更無可能屬於行政處分，至為甚明。㈢、退萬步言，即便系爭催繳函屬於行政處分，原告提起本件訴 訟並無違反確認訴訟補充性，且被告主張系爭催繳函屬於行 政處分實屬自相矛盾：
１、即便行政法院就機場服務費繳款書之性質有見解不一致情形 ，原告提起本件訴訟並未違反確認訴訟補充性：⑴、按最高行政法院100年度判字第1194號判決指出：「依行政 訴訟法第6條第3項規定，確認公法上法律關係成立或不成立 之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。惟該項規 定係因確認訴訟具有補充性所加以規定，故如當事人已對同 事件提起撤銷訴訟，業經行政法院認為該事件非屬行政處分 而從程序上予以駁回，當事人對同一事件始依行政法院之見 解而提起確認訴訟，嗣因本院統一見解認為此種事件仍應提 起撤銷訴訟救濟。此種因當事人曾以撤銷訴訟提起救濟不為 行政法院准許後，始提起確認訴訟，尚難認其提起確認訴訟 有違確認訴訟補充性原則，而予允許，亦即不得將行政法院 見解不一致之不利益，加諸於當事人，而使當事人喪失行政 訴訟救濟途徑。」。
⑵、本件原告於106年10月27日提起前審訴訟（即106年度訴字第 1520號訴訟）時，與機場服務費繳款書及催繳通知性質有關 之行政法院實務見解，包括最高行政法院100年度判字第130 7號判決，係明確肯認機場服務費繳款書及催繳通知屬於觀 念通知而非行政處分，原告因而主張系爭催繳函文屬於觀念 通知提起本件確認訴訟。於106年度訴字第1520號訴訟程序 進行中，最高行政法院方於106年12月14日作成前述106年度 判字第702號判決。最高行政法院106年度判字第702號判決 並未變更該院100年度判字第1307號判決有關機場服務費遲
延利息部分並非行政處分之見解。退步言之，即便最高行政 法院106年度判字第702號判決與該院100年度判字第1307號 判決見解有任何不同之處，亦不應將行政法院見解不一致之 不利益，加諸於原告，使原告喪失行政訴訟救濟途徑。故被 告主張原告提起本件訴訟違反確認訴訟補充性，實無可採。２、被告前亦認為本件機場服務費債權及遲延利息均係依法令發 生，如今卻主張系爭催繳函具備行政處分性質，實屬自相矛 盾：
⑴、在原告106年3月16日行政執行案件移送書中，義務發生之原 因與日期，明確記載：「違反出入境航空旅客機場服務費收 費及作業辦法第5條」，而並非記載機場服務費繳款書、系 爭催繳函，或任何處分文書，顯然被告亦認為本件機場服務 費債權及遲延利息係依法令當然發生，而非基於本件機場服 務費繳款書、系爭催繳函或任何其他行政處分而生。⑵、在附件欄位，被告僅記載「義務人經限期履行而逾期仍不履 行之證明文件及送達證明文件」，而並未記載「處分文書、 裁定書或義務人依法令附有義務人之證明文件及送達證明文 件」可見本件被告所提出之系爭催繳函，並非處分文書。３、在105年11月間原告決定停止營業，或未能遵期繳納機場服 務費，而原告嗣後在面臨各項債務同時，仍竭盡所能於106 年4月間繳清機場服務費，惟由於機場服務費收費辦法第6條 所定按日加收千分之五（相當於年利率182.5%）此等不符合 法律保留原則及比例原則之高額遲延利息，導致原告遲延約 24,545,750元之機場服務費不過4個月餘（105年12月6日至1 06年4月26日），即負擔相當於遲延金額約六成之14,544,33 6元鉅額遲延利息。原告因而依循行政法院實務認定機場服 務費催繳通知屬於觀念通知見解，提起本件確認訴訟，迺被 告不願意正視機場服務費收費辦法第6條明顯違反法律保留 原則、比例原則之情，更罔顧自身在106年3月16日行政執行 案件移送書亦認為本件機場服務費債權及遲延利息係依法令 當然發生乙節，反而藉最高行政法院於前審審理過程中作成 106年度判字第702號判決，曲解該判決見解並自相矛盾地主 張系爭催繳函屬於行政處分，本件訴訟違反確認訴訟補充性 云云，實不足為採。
㈣、即便假設系爭催繳函關於105年10月、11月機場服務費遲延 利息部分是確認性質之行政處分（原告否認之），系爭催繳 函顯然違背明確性原則：
１、觀諸系爭催繳函內容，對於105年10月份機場服務費遲延利 息之金額究竟為何，是否必須繳納，繳納期限、方式為何， 完全未有記載，更未提及系爭催繳函具備確認遲延利息金額
之意思。原告無從由系爭催繳函知悉自身所負擔之遲延利息 金額為何，更無從確認應如何繳納、何時繳納。故系爭催繳 函已然違反明確性原則而屬違法。
２、系爭催繳函於作成時即已違反明確性，且無從在本件訴訟中 補充理由而改變其違法性：
即便假設系爭催繳函屬於行政處分（原告否認之），系爭催 繳函是否違反明確性原則，其判斷之基準時點應以行政處分 作成時為準。而系爭催繳函於作成已然違反明確性原則而屬 違法。即便被告在本件訴訟審理程序中補充理由，亦無從改 變系爭催繳函違反明確性原則之違法情事。倘若被告得以在 本件訴訟中補充理由而改變系爭催繳函違反明確性原則之違 法性，不啻於縱容行政機關在作成行政處分時恣意含糊其辭 ，使人民不知如何措其手足，待人民提起行政救濟，方於行 政爭訟過程補充說明理由。如此一來行政法上明確性原則之 要求豈非形同虛設？
㈤、發展觀光條例並無任何得向遲延解繳機場服務費之代收人， 收取超過以法定利率計算遲延利息之規定，該條例第38條亦 無明文授權主管機關得制定行政規則就其遲延給付或代收解 繳，收取超過以法定利率計算之遲延利息。機場服務費收費 辦法第6條規定之遲延利息計算方式，已違反法律保留原則 而應不予適用，被告以機場服務費收費辦法第6條所計算「 系爭利息債權於超過本金債權24,545,750元年息百分之五」 部分，並無依據，應屬違法。被告固然辯稱交通部依據104 年2月4日修訂後發展觀光條例第38條規定之授權，訂定收費 辦法第6條按日加收千分之五遲延利息，惟查：比較104年2 月4日修訂前後之發展觀光條例第38條規定，該次修法僅新 增收費之「繳納方法」及「免收服務費對象」此二項目，全 然並未提及「遲延」或「利息」之用語。發展觀光條例第38 條規定於修訂後，仍未增訂任何得向遲延給付或代收解繳機 場服務費者收取遲延利息之規定，亦無授權主管機關制定行 政規則之明文。
㈥、相較於稅捐稽徵法第20條及遺產及贈與稅法第51條第1項所 規範之滯納金徵收額度，機場服務費收費辦法第6條規定「 按日加收千分之五之遲延利息」，對於代收解繳機場服務費 者加諸過苛之金錢給付義務，顯然違反比例原則。被告辯稱 稅捐稽徵法及遺產及贈與稅法所定法定稅捐之課徵，屬於對 人民固有財產之侵害，而航空公司就機場服務費僅負有代收 解繳義務，甚至可因而享有手續費之利益，進而主稅捐滯納 金與機場服務費遲延利息不得混為一談，並非可採。財政部 研擬修正稅捐稽徵法部分條文修正草案時，遵循釋字第746
號所稱：「有關機關就滯納金之加徵方式，仍應隨時視稽徵 成本、逾期繳納情形、物價及國民經濟水準，每2日加徵1％ ，是否間隔日數過短、比率過高，致個案適用結果可能過苛 …檢討修正」之意旨，將滯納金加徵方式，由「每逾二日」 加徵1%，修正為「每逾三日」加徵1%（約相當於每日加徵千 分之3.33），總加徵率由15%降為10%。由此益徵，收費辦法 第6條規定，毫無上限地按日加收千分之五之遲延利息，無 論在每日加收比例或加收上限方面，均遠較於稅捐稽徵法加 徵之滯納金苛刻，嚴重違背比例原則。而財政部修正稅捐稽 徵法部分條文修正草案所採之加徵標準，亦即「每逾三日」 加徵1%，總加徵比例最高10%，應可作為合乎比例原則之機 場服務費遲延利息加計標準，亦可作為本院審酌此案是否已 違反比例原則之參考。
㈦、即便機場服務費具備規費之性質，並不代表機場服務費得以 適用規費法相關規定。因收費辦法第1條明示：「本辦法依 發展觀光條例第三十八條規定訂定之。」而由發展觀光條例 第38條規定可知，收費辦法之制訂方式係由：「由中央主管 機關擬訂，報請行政院核定之。」顯然不符合規費法第10條 訂定收費基準之相關規定。且觀諸收費辦法之修訂歷程，更 不符合規費法第11條所規定之每三年辦理定期檢討之規定。 由此可知，被告依機場服務費收費辦法所收取之機場服務費 ，自難認屬於規費法所規範之規費，故機場服務費尚無從適 用規費法相關規定。退萬步言，縱令機場服務費得以適用規 費法之規定，依據規費法第16條、第20條等規定，對於逾期 繳納規費者，亦不得毫無上限地加徵滯納金。收費辦法第6 條規定，仍逾越規費法相關規定，而屬於對人民加諸法律所 無之限制。
㈧、無論機場服務費繳款書或系爭催繳函是否為行政處分，均不 足以作為被告受領14,544,336元遲延利息之法律上原因：１、依據最高行政法院見解，機場服務費繳款書或催繳通知其中 屬於行政處分而具備規制效力者，至多僅有就機場服務費本 金「具體確認其對機場服務費解繳人，依其審核及計算得出 之機場服務費債權存在及其範圍並命給付之法律效果」部分 。而本件繳款書或系爭催繳函均未具體特定計算本件遲延利 息金額14,544,336元，故無論繳款書、系爭催繳函文是否屬 於行政處分，其規制效力均不及於本件遲延利息金額14,544 ,336元。
２、姑不論被告主張系爭催繳函新增「具體確認原告已陷於遲延 ，且至少逾期24日，原告應一此審核及計算結果按日給付千 分之五之遲延利息」部分之規制效力實屬違誤。即便系爭催
繳函具備被告主張之上開規制效力（原告否認之），其並不 足以作為被告受領14,544,336元遲延利息之法律上原因。詳 言之：
⑴、依據系爭催繳函記載之內容估算之遲延利息金額，與本件14 ,544,336元遲延利息有鉅額差距：
①、被告106年1月6日函記載原告105年10月份應繳納機場服務費 19,394,500元，截至106年1月6日已逾期21日。以此推估之 遲延利息金額為2,036,422元（計算式：19,394,500×0.5% ×21=2,036,422）。
②、被告106年1月12日催繳函記載原告105年10月份應繳納機場 服務費19,394,500元，截至106年1月9日已逾期24日。以此 推估之遲延利息金額為2,327,340元（計算式：19,394,500 ×0.5%×24=2,327,340）。
⑵、由此可見，基於系爭催繳函記載內容，至多僅能推估被告10 6年1月12日函發文時，遲延利息金額可能是2,327,340元。 然而被告未具體計算出此一遲延利息並記載於系爭催繳函文 命原告繳納，且此一金額與本件14,544,336元遲延利息顯然 存在鉅額差距。
３、即便系爭催繳函屬於行政處分（原告否認之），依據被告之 主張，其規制效力充其量僅及於106年1月12日函記載內容所 能估算之遲延利息金額為2,327,340元，與本件爭執之14,54 4,336元遲延利息金額差距甚遠。是以，系爭催繳函自無從 作為被告收受14,544,336元遲延利息之法律上原因。４、被告主張依照民法第180條第3款規定，其無須返還原告所繳 納之機場服務費遲延利息云云，顯屬誤解：⑴、按最高行政法院103年度判字第202號行政判決指出：「上開 稅捐稽徵法第28條第1項及第2項規定，申請退還。此種情形 ，性質上屬納稅義務人向稅捐稽徵機關請求返還公法上之不 當得利，苟納稅義務人有明知其無銷售貨物或勞務及進口貨 物行為，仍報繳營業稅，嗣請求返還其溢繳之營業稅款，是 否應類推適用民法第180條第3款『因清償債務而為給付，於 給付時明知無給付之義務』，不得請求返還？查稅捐稽徵機 關依稅捐稽徵法第28條第1項及第2項規定，負有退還納稅義 務人溢繳稅款之義務，本於依法行政原則，苟無法有明文得 準用民法之規定，或民法之規定，係屬公私法共通之法理或 一般法律原則之規定外，即不得準用或類推適用民法規定， 以排除稅捐稽徵機關依稅捐稽徵法第28條第1項及第2項規定 ，退還納稅義務人溢繳稅款之義務。」。
⑵、最高行政法院95年度判字第1004號行政判決則認為：「末按 民法第一百八十條第三款所以規定「因清償債務而為給付，
於給付時明知無給付之義務者，不得請求返還」，乃因其於 給付時明知債務不存在，而故為給付者，可推定其有意拋棄 其所為給付之返還請求權之故，此觀本法條之立法理由自明 。如當事人僅係暫為給付以之作為換取相對人給付某種事物 之對價，並將該給付之返還請求權訴諸司法救濟者，即非因 清償債務而為給付，且其自始即無意拋棄其所為給付之返還 請求權，自難援用上開規定，主張其不得請求返還。」。⑶、民法第180條第3款規定，既無法律明文得以準用之規定，亦 非屬公私法共通之法理或一般法律原則之規定，被告以此等 規定拒絕返還原告所給付之機場服務費遲延利息，即屬無據 。更且，原告係因被告將機場服務費遲延利息債權移送執行 ，使得原告財產遭扣押，方不得以而給付之。原告並持續以 本件訴訟請求被告返還上開機場服務費遲延利息，顯然原告 並非因清償債務而為給付，更無意拋棄返還請求權。被告自 不得以民法第180條第3款規定主張拒絕返還。㈨、原告於109年10月21日言詞辯論程序稱併同主張行政訴訟法 第7條、第8條，係指原告在107年3月28日依據行政訴訟法第 111條追加行政訴訟法第8條一般給付訴訟，亦併同依據行政 訴訟法第7條合併請求行政訴訟法第8條一般給付訴訟。行政 訴訟法第7條、第8條、第111條，均係原告在本件訴訟主張 訴之聲明第二項之法律依據。
㈩、並聲明：１、確認被告對原告之機場服務費遲延利息債權， 於超過398,475元之範圍，並不存在。２、被告應給付原告 14,145,861元，及自追加訴訟狀繕本送達翌日起至清償日止 ，按年息5％計算之利息。３、歷審訴訟費用由被告負擔。四、被告則以：
㈠、系爭催繳函符合行政處分明確性原則，已詳細載明處分機關 及相對人之姓名、發文字號及日期、主旨、事實、理由及其 法令依據，足使原告清楚明瞭：依機場服務費作業辦法第6 條規定，原告如有未遵期解繳機場服務費之狀況，應按日加 收千分之五之遲延利息，茲因原告確定未於期限內如數解繳 105年10月、11月機場服務費，系爭催繳函已明確認定原告 應負遲延責任，即便系爭催繳函未直接載明實際之遲延利息 數額，仍無礙其明確性。退萬步言，系爭催繳函縱有任何不 明確之處（被告否認之），仍可透過被告於本件審理中之補 充理由方式予以補充，無礙於原告之攻擊防禦權利（原告自 始即明知其依法負有按逾期解繳機場服務費之天數加給遲延 利息之義務，並明知本件遲延利息係依如上所述之方式據以 計算，且已於前審提出附件一之計算內容），於訴訟中為追 補應符訴訟經濟原則，應予准許。
㈡、包含各航空站及機場公司通知原告解繳機場服務費之繳款書 ，以及被告歷次寄發予原告之催繳函，均屬行政處分，上開 處分皆因原告未於法定期間內對之提起爭訟而均告確定，已 生形式及實質存續力，是原告針對應繳納遲延利息乙事自不 得再為爭執；原告怠於行使行政救濟之權利，遽提起本件確 認訴訟及一般給付訴訟，顯不合法亦無理由。行政法院針對 繳款書及催繳函定性之見解，自最高行政法院101年度7月份 第1次庭長法官聯席會議決議作成後已有轉變，即認定繳款 書應屬行政處分，催繳函則應視有無增加繳款書所無之規制 效力而定其性質為觀念通知或行政處分。
㈢、105年11月機場服務費乃原告最後一期繳納之機場服務費， 蓋自105年12月起，原告已無營運之事實，甚至更於107年間 宣告破產，桃機公司及交通部民用航空局所屬各航空站自不 可能再向原告作成應解繳機場服務費之行政處分（即繳款書 ），遑論被告可能再向原告作成應繳納遲延利息之行政處分 （即催繳函），顯見被告過去對原告享有之機場服務費遲延 利息債權，並不具有後續影響之效力，原告復未說明有何恐 遭被告重複作成應按日給付千分之五遲延利息處分之不安狀 態，而須透過此確認判決除去，自難認有即受確認判決之法 律上利益，更屬欠缺權利保護必要。
㈣、104年2月4日修正公布之發展觀光條例第38條第1項規定，已 擴大授權主管機關得就「收費繳納方法」及「相關作業方式 」訂定相關辦法，則被告依機場服務費作業辦法，向原告收 取「按日加計千分之五」之遲延利息，並無逾越發展觀光條 例授權之範圍或違反法律保留原則，且收取遲延利息此等技 術性、細節性事項，本無嚴格法律保留原則之適用。㈤、揆諸最高行政法院106年度判字第702號判決意旨，依發展觀 光條例及機場服務費作業辦法收取之機場服務費係具有使用 規費性質之特別公課，而依司法院釋字第746號意旨，滯納 金具有遲延利息之性質，加徵遲延利息（滯納金）係有助於 機場服務費之如期繳納，且機場服務費作業辦法第6條所定 以每日千分之五計算之遲延利息，與規費法第20條第1項所 定以每二日百分之一計算之滯納金並無不同，是機場服務費 作業辦法並無違反憲法第23條之比例原則甚明。㈥、原告係晚於本件發回本院更審後，方主張追加行政訴訟法第 7條規定，顯有延滯訴訟之嫌，不應予准許；何況行政訴訟 法第7條之立法目的乃在使當事人於提起行政訴訟時得附帶 提起「不同審判系統」之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償 訴訟審判權，而達訴訟經濟。因本件原告係主張被告受有公 法上不當得利，乃於提起確認訴訟後追加提起一般給付訴訟
，並非附帶提起「不同審判系統」之訴訟，亦非對被告請求 國家賠償，自無依行政訴訟法第7條規定主張之餘地。㈦、將清償數額直接沖抵機場服務費債權本金，對原告較為有利 。先抵充機場服務費債權本金之作法，並不會使遲延利息之 計算未達千分之五。將清償數額直接沖抵機場服務費債權本 金後，被告仍會就所餘本金依法計收遲延利息（即分段計算 ），實質上並不會使遲延利息之計算未達千分之五。舉例而 言，如機場服務費本金為1萬元，遲延10天後先繳交5,000元 本金，所餘5,000元本金於遲延20日後繳清，其遲延利息計 算方式為：（10,000本金×10天×5/1000）＋（5,000本金 ×20天×5/1000）＝500＋500＝1,000。關於本件遲延利息 之計算方式，詳如原告於前審提出之附件一（前審卷第21頁 ）所示，被告乃係採取分段計算之作法，並無短收遲延利息 之問題。
㈧、原告訴之聲明第2項係請求被告返還其已付之部分機場服務 費遲延利息，並應再加計利息；惟「公法上不當得利，可分 為一般公法上不當得利及特殊公法上不當得利。特殊公法上 不當得利之返還請求權，如98年1月21日修正公布之稅捐稽 徵法第28條、第38條第2項及行政程序法第127條等，法律已 明定應計付利息或準用民法相關規定；惟一般公法上不當得 利，則無此規定，蓋因公法上已有『信賴保護原則』、『誠 實信用原則』及『衡平原則』等足資應付，且因國家公法上 之收入，原則上係用於公益，而非獲利，與私法上收益性質 不同，故一般公法上不當得利事件，國家並未受有何利息利 益，故無類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應 附加利息規定之必要與實益。易言之，公法上之返還義務， 如法律或其明確授權訂定之命令未有加計利息之規定或準用 相關加計利息規定之明文，並不當然加計利息…。」，此有 最高行政法院106年度判字第388號判決可稽，可知原告於訴 之聲明第2項併請求加計利息云云，顯非適法。㈨、並聲明：１、原告之訴駁回。２、第一審及發回前上訴審訴 訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、事實概要欄所述之事實，業據提出臺北國際航空站105年11 月18日函（本院卷一第115-121頁）、臺北國際航空站105年 12月9日函（本院卷一第123-129頁）、桃機公司105年11月 16日函（本院卷一第131-137頁）、桃機公司105年12月16日 函（本院卷一第139-145頁）、臺中航空站105年11月24日函 （本院卷一第351-356頁）、臺中航空站105年12月16日函（ 本院卷一第357-363頁）、高雄國際航空站函（本院卷一第3
25-347頁）、花蓮航空站函（本院卷一第365-373頁）、被 告106年1月6日函（前審卷第155-156頁）、本院電話紀錄（ 本院卷一第441頁）、被告106年1月12日函（前審卷第23-26 頁）、被告106年1月12日函送達回執（本院卷一第449-451 頁）、被告106年1月24日函（本院卷二第139頁）、被告106 年1月24日函送達回執（本院卷二第193頁）、被告106年3月 16日移送書（前審卷第27頁）、被告106年5月4日函（前審 卷第28-30頁）、復興航空運輸股份有限公司106年10月30日 起訴狀（前審卷第12-19頁）、本院106年度訴字第1520號判 決（前審卷第312-328頁）、最高行政法院109年度判字第10 6號判決（本院卷一第11-21頁）為證，堪信為真。本件之主 要爭點為：１、系爭催繳函是否為行政處分？規制效力如何 ？被告可否在該規制效力範圍內作為合法領受遲延利息的原 因？２、系爭催繳函規制效力範圍以外之遲延利息，被告有 無領取該遲延利息之法律上原因？原告是否以正確訴訟類型 請求返還？３、機場服務費收費辦法第6條規定有無違反法 律保留原則、比例原則？
㈡、系爭催繳函是否為行政處分？規制效力如何？被告可否在該 規制效力範圍內作為合法領受遲延利息的原因？１、相關法令與實務見解
⑴、發展觀光條例第38條第1項規定：「為加強機場服務及設施 ，發展觀光產業，得收取出境航空旅客之機場服務費；其收 費繳納方法、免收服務費對象及相關作業方式之辦法，由中 央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」又104年2月4日發 展觀光條例第38條之修法理由略以：「現行對於免收機場服 務對象適用以及委託民用航空業者代收該費用，涉及旅客權 益之授權規定事項，卻僅在行政命令中規定，有違法律明確 性原則，因此，有必要增訂授權訂定相關作業方式之辦法， 俾符合法律明確性原則。」
⑵、機場服務費收費辦法第1條規定：「本辦法依發展觀光條例 第三十八條規定訂定之。」第2條規定：「搭乘民用航空器 出境之旅客，除下列各款人員外，均應依本辦法之規定繳納 機場服務費：…」第3條規定：「（第1項）搭乘民用航空器 出境旅客之機場服務費，每人新臺幣五百元，由航空公司隨 機票代收。（第2項）持用未含機場服務費機票之旅客，應 於辦理出境報到手續時，向航空公司櫃檯補繳該項費用。」 第5條規定：「（第1項）航空公司應依下列作業規定，解繳 代收之機場服務費：一、將當日乘客名單及日報表於次一工 作日送航空站或機場公司審核。二、依航空站於每月最後一 日前所送達前一個月之機場服務費收費資料，連同繳款書於
次月十六日前，分向交通部觀光局（以下簡稱觀光局）及民 航局指定銀行繳納。三、依機場公司於每月最後一日前所送 達前一個月之機場服務費收費資料，連同繳款書於次月十六 日前，分向觀光局及機場公司指定銀行繳納。（第2項）航 空公司依前項規定所解繳之機場服務費，應以其金額之百分 之二．五作為該公司代收之手續費。」第6條規定：「航空 公司逾期解繳機場服務費時，應由觀光局、民航局及機場公 司分別催繳，並按日加收千分之五之遲延利息。」⑶、國際機場園區發展條例第15條規定：「機場公司依發展觀光 條例第三十八條規定收取之機場服務費，除分配予觀光發展 基金外，應全部用於機場專用區及機場專用區相關建設。」 國際機場園區發展條例施行細則第7條規定：「本條例第十 五條規定機場公司收取之機場服務費分配方式如下：一、百 分之五十分配予觀光發展基金。二、百分之五十分配予機場 公司，並應全部用於機場專用區及機場專用區相關建設。」⑷、規費法第2條第1項規定：「各級政府及所屬機關、學校(以 下簡稱各機關學校)，對於規費之徵收，依本法之規定。本 法未規定者，適用其他法律之規定。」第4條規定：「（第1 項）本法所稱業務主管機關，指主管第七條及第八條各款應 徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校
, 台灣公司情報網