臺北高等行政法院判決
109年度訴字第87號
110年7月29日辯論終結
原 告 嘎瑪賜萊（Karma Thinley）
訴訟代理人 魏潮宗 律師（法扶律師）
原 告 仁青曲仲（Rinchen Choedon）
訴訟代理人 高烊輝 律師（法扶律師）
原 告 貝瑪卓瑪（Pema Dolma）
訴訟代理人 謝幸伶 律師（法扶律師）
被 告 內政部移民署
代 表 人 鐘景琨（署長）
訴訟代理人 李錫忍
侯佳慶
姜乃華
上列當事人間入出國及移民法事件，原告不服內政部中華民國10
8年11月26日台內訴字第1080140857號、第1080140627號、第108
0140632號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)本件原告起訴後，被告代表人由邱豐光變更為鐘景琨，茲據 新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷二第49-51頁），核 無不合，應予准許。
(二)按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。…… （第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許 ：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變 。……」行政訴訟法第111條第1、3項分別定有明文。原告 起訴時，原聲明：「一、訴願決定及原處分等均撤銷。二、 被告應對原告等提交『中華民國105年6月29日以前入國之印 度尼泊爾地區疑似無國籍人民之身分與居留資料檢視表』申 請居留乙案，作成許可居留之決定。三、訴訟費用由被告負 擔。」（本院卷一第12頁），嗣於民國109年7月1日本院準 備程序中變更聲明為：「一、訴願決定及原處分關於否准居 留處分部分撤銷。二、(一)被告應對原告嘎瑪賜萊105年12
月16日申請居留作成許可之行政處分。(二)被告應對原告仁 青曲仲105年12月16日申請居留作成許可之行政處分。(三) 被告應對原告貝瑪卓瑪106年5月3日申請居留作成許可之行 政處分。三、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷一第289-29 0頁）。被告並無反對之意思表示，經核無礙於訴訟終結及 他造防禦，爰予准許。
二、事實概要：
(一)緣原告嘎瑪賜萊於91年3月10日首次入國，最近一次入國為 104年3月12日，以可停留60天不可延期之弘法事由停留簽證 入國，停留效期至104年5月11日止。原告仁青曲仲於100年1 月4日首次入國，最近一次入國為103年9月20日，持尼泊爾 護照以可停留60日不可延期之弘法事由停留簽證入境我國， 停留效期至103年11月19日止。原告貝瑪卓瑪於92年8月1日 首次入國，最近一次入國為102年12月3日，居留事由為依親 國人配偶達西，居留效期至106年3月19日止。嗣原告嘎瑪賜 萊、仁青曲仲於105年12月16日、原告貝瑪卓瑪於106年5月3 日依入出國及移民法（下稱移民法）第16條第4項規定，向 被告提交「中華民國105年6月29日以前入國之印度尼泊爾地 區疑似無國籍人民之身分與居留資料檢視表」，表示其入境 所持用之證照為偽造，屬尼泊爾地區無國籍人民，申請居留 許可。被告函請前蒙藏委員會（106年9月15日裁撤，業務由 文化部、外交部與大陸委員會承接）確認原告之藏族身分， 經前蒙藏委員會以106年4月26日會藏字第1060030065號、同 年7月19日會藏字第1060030127號函復被告，認定原告為藏 族在案。被告先以106年6月21日移署北北勤字第10616680號 、同年月22日移署北北勤字第10616804號、同年8月15日移 署北北勤字第10622707號處分書，以移民法第36條規定作成 強制驅逐出國處分，並分別於是日以移署北北勤字第106166 81號、第10616805號、第10622708號處分書為收容替代處分 。
(二)期間，臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官就原 告嘎瑪賜萊部分，因其自91年3月10日起至95年1月20日止， 持護照號碼1483195號尼泊爾護照（下稱A護照），及其自95 年7月22日起至104年3月12日止，持A護照、護照號碼297568 0號（下稱B護照）、4509912號（下稱C護照）、07354939號 （下稱D護照），冒用LAMA KARMA名義偽造入境登記表及偽 變造護照，多次入境我國，涉犯刑法第216條、第210條、第 212條規定之行使偽造私文書及行使偽造特種文書罪暨移民 法第74條之罪，分別以逾追訴權時效、事後坦承犯行為由， 於107年7月24日，以106年度偵字第17124號為不起訴處分及
緩起訴處分。又就原告仁青曲仲部分，以其持護照號碼4814 784號（下稱舊護照）、6591976號尼泊爾護照（下稱新護照 ），冒用LAMA RINCHEN CHOEDON名義偽造入境登記表未經許 可入國，涉犯刑法第216條、第210條及移民法第74條等罪， 事後已坦承犯行為由，於106年8月25日，以106年度偵字第1 7123號為緩起訴處分。另就原告貝瑪卓瑪部分，以其所持護 照號碼1589872號（下稱E護照）、3409607號（下稱F護照） 尼泊爾護照，經被告所屬國境事務大隊鑑識調查隊106年8月 18日鑑驗書鑑驗「未發現偽變造痕跡」，認定並無持變造或 偽造之護照向國境查驗人員行使或未經許可入國之刑法第21 4條、移民法第74條犯行，於106年9月30日，以106年度偵字 第20870號為不起訴處分。
(三)嗣被告於108年3月29日召開工作階層研商「滯臺藏人」專案 許可居留會議，就該專案共19名滯臺藏人是否符合移民法第 16條第4項規定，決議除原告嘎瑪賜萊、仁青曲仲、貝瑪卓 瑪及其他人等共6人外，同意其餘13人等專案簽辦核發無國 籍外僑居留證。被告遂以108年5月27日移署移字第10800654 141號、第10800654144號、第10800654145號書函（合稱原 處分）復原告以：「說明：一、依據本署108年3月29日召開 跨部會研商『滯臺藏人』專案會議決議辦理。二、經上開會 議決議，台端不符合入出國及移民法（簡稱本法）第16條第 4項之規定。三、有關台端在臺逾期停（居）留一節，請台 端於文到10日內自行辦理出國事宜，逾期未辦理出國，本署 權責單位將依本法第36條及第38條規定辦理。」原告不服， 提起訴願，遭決定駁回。原告就否准居留部分不服，提起本 件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)共通之主張：
1.為落實保護難民基本人權，並解決滯臺藏人身分及居留問題 ，移民法第16條第4項專法修正之基本目的即係為保障流亡 藏人之身分及生活權利，透過移民機關審查及司法機關之調 查結果，令滯臺藏人在我國有居留機會，享有工作、健保等 公民權。被告發布「來自印度尼泊爾地區之無國籍人民申請 無國籍外僑居留證送件須知」，及依據內政部105年12月22 日內授移字第1050964734號函釋可知，若司法機關之偵審結 果確認當事人所持入國之護照係偽造、變造或不法取得，即 符合移民法第16條第4項所稱未能強制其出國之滯臺藏人得 申請居留許可之無國籍流亡藏人。
2.駐印度代表處109年12月14日印度字第10913003430號函（下 稱109年12月14日函）已指明：尼泊爾無西藏出生流亡人士
取得國籍之法令規定，流亡藏人無法透過歸化管道取得尼泊 爾國籍等語。參考尼泊爾婦女法律發展論壇（Forum for Women, Law and Development）於西元2016年提出之「尼泊 爾公民法之法律分析（Legal Analysis of Citizenship Law of Nepal）」，藉由歸化取得公民身分有三種類型：1. 與尼泊爾男性結婚；2.由尼泊爾女性和外國男性生下的小孩 ，在尼泊爾有永久住所且未取得外國國籍；3.其他由聯邦法 律規定的種類，以及西元2010年5月14日「澳大利亞政府難 民審查法庭聲明」內容：「依2007年尼泊爾臨時憲法以及20 06年尼泊爾公民身分法案，西藏父母在尼泊爾生下的人，無 法依出生地取得尼泊爾公民身分，除非這個人是在1990年4 月中之前出生，並且永遠居住在尼泊爾，同時在2006年11月 至2008年11月這兩年期間，申請依出生地取得國籍。」參諸 TJC董事會聲明：「在尼泊爾出生的西藏人，父母有一方是 擁有尼泊爾公民身分的西藏人，滿十六歲時，技術上可以透 過血統證明，要求取得尼泊爾公民身分。這只適用在很少數 、在幾十年前就取得公民身份的西藏人的後裔。」可知，原 告顯然不可能取得尼泊爾國籍。復依財團法人達賴喇嘛西藏 宗教基金會（下稱達賴喇嘛基金會）109年8月4日西藏基字 第2020065號函（下稱109年8月4日函）亦可知，原告等沒有 任何合法正當途徑取得尼泊爾國籍。
3.駐印度代表處109年12月14日函附調查報告除本件原告外， 摻雜其他無關人等之調查，部分內容上文不接下文，其形式 真正與嚴謹度、證明力等不無疑義。且該函竟回覆以副本通 知被告，其中立性也有可疑，況調查報告全文，並未提及該 函所指有關醫院出生紀錄。另該處110年2月22日印度字第11 013000320號函（下稱110年2月22日函）稱有關「喜瑪拉雅 山地區居民公民方案」之執行時間、地點、方式、適用對象 等具體內容不明，原告不可能是該函所稱「1974年被尼國政 府解除武裝之西藏游擊隊隊員」，也非屬居住於喜瑪拉雅山 區居民，難謂可以此等方式取得尼國國籍。西藏出生流亡尼 泊爾的西藏人沒有任何合法正當的途徑取得尼泊爾的國籍， 只能透過買賣尼泊爾護照的通路，取得真的尼泊爾護照，但 內容資訊則是假的，而這也正是護照鑑驗結果均為「防偽特 徵存在、未發現偽變造痕跡」的原因，是原告不因持有買來 的護照而具有尼泊爾國籍及享有相關權利，實為無國籍之人 。
4.原告無法繼續冒用他人名義護照合法返回尼泊爾，若任由被 告否准原告居留之申請，並將原告遣送回尼泊爾，原告勢必 在尼泊爾淪為無國籍人，無法於尼泊爾生存。況且，參據人
權公約施行監督聯盟及西藏台灣人權連線共同提出法庭之友 意見書、國際組織人權觀察曾於西元2014年出版「Under China's Shadow:Mistreatment of Tibetans in Nepal」 及藏文報導可知，尼泊爾政府目前因政治及宗教因素嚴重打 壓流亡藏人之政策，更將使原告等回尼泊爾後之生命或身體 安全產生重大危害，與移民法第16條第4項立法意旨、兩公 約暨公約施行法、難民地位公約、難民地位議定書之禁止酷 刑及禁止遣返原則相違，是原告等顯已符合移民法第16條第 4項所稱「未能強制其出國」要件。
(二)原告嘎瑪賜萊部分：
1.原告嘎瑪賜萊為105年6月29日以前入國之尼泊爾地區無國籍 人民。本件應以佛教教職人員證書及綠皮書所載方為真實年 籍。伊於西元0000年0月00日出生於西藏，於西元2002年流 亡至尼泊爾，僅停留月餘，旋於同年3月10日持購買所得之 偽造護照入境我國，伊於尼泊爾無永久住所，更不可能於短 短1個月餘即依尼泊爾法律取得該國國籍。其持有之尼泊爾 護照為購買所得之偽造護照，其上之姓名、出生日期及出生 地均非真實，尤以發照日期西元2001年12月18日早於伊初次 到達尼泊爾日期足知，並有不起訴處分及緩起訴處分可稽。 2.駐印度代表處109年12月14日函附調查報告提出名義為「 LAMA KARMA」之護照資料，包含姓名、出生日期及出生地等 ，均與原告嘎瑪賜萊之身分資訊不符。該調查報告稱伊係西 元1997年取得公民證，然實無可能在伊到達尼泊爾之前先取 得該國公民證，故護照不可能憑公民證核發，該護照確係冒 領冒用。且調查報告有關伊父親之敘述亦非真實，該「LAMA KARMA」與伊應非同一人，調查報告真實性可議，無法作為 認定伊具有尼泊爾國籍之證據。
(三)原告仁青曲仲部分：
1.原告仁青曲仲為105年6月29日以前入國之尼泊爾地區無國籍 人民。而綠皮書才是身為流亡藏人之真實身分的證明文件。 伊於西元0000年0月0日出生於西藏，於西元1992年流亡至尼 泊爾。伊雖持有尼泊爾護照入出境我國，然該新、舊護照均 為在尼泊爾購買之偽造護照，有緩起訴處分可稽，不因持有 該護照即具有尼泊爾國籍。伊非西元1990年4月前於尼泊爾 出生，且未永遠居住於尼泊爾，復未在規定期間申請歸化取 得尼泊爾國籍，父母均為西藏人，實無從取得尼泊爾公民身 分，確屬無國籍人。
2.伊現持有之尼泊爾護照為先前購買之舊護照，已經註銷，原 有效期至西元2020年1月5日，而新護照於西元2014年間在機 場遺失。
(四)原告貝瑪卓瑪部分：
1.原告貝瑪卓瑪為105年6月29日以前入國之尼泊爾地區無國籍 人民。綠皮書才是原告身為流亡藏人之真實身分的證明文件 。伊所持之F護照縱為真實，然早已在原處分作成前之106年 3月19日因逾期限而無法使用。F護照所載姓名「PEMA DOLMA LAMA」，與綠皮書上真實姓名「PEMA DOLMA」有異，而「 LAMA」乃尼泊爾常見之姓，並非因係佛教僧侶於本名後綴「 LAMA」之稱呼。依達賴喇嘛基金會106年7月3日西藏基字第2 0170010號函（下稱106年7月3日函）可知，原告貝瑪卓瑪係 出生於西藏之藏人，因求學輾轉於尼泊爾、印度，不可能以 藏人身分取得合法尼泊爾護照。原告貝瑪卓瑪雖係於西元19 90年4月中之前出生，但並未永遠居住於尼泊爾，亦未於規 定期間申請歸化取得該國國籍，且父母均為西藏人，亦均無 尼泊爾國籍，與尼泊爾公民身分法案得申請歸化取得尼泊爾 國籍之要件不符，顯然無法取得尼泊爾國籍，原告貝瑪卓瑪 確為無國籍人。
2.駐印度代表處109年12月14日函附調查報告，提及伊出生於 西元1980年、父親名為Sonam Chiring Lama，其仍住在 06Baut ha Kathmandu，然與達賴喇嘛基金會函及所附學校 證明文件，伊之姓名為Pema Dolma、出生於西元0000年、父 親名為Sonam Tsering，其於西藏務農等情不符，而無足採 。
(五)聲明：
1.訴願決定及原處分關於否准居留處分部分撤銷。 2.⑴被告應對原告嘎瑪賜萊105年12月16日申請居留作成許可 之行政處分。
⑵被告應對原告仁青曲仲105年12月16日申請居留作成許可 之行政處分。
⑶被告應對原告貝瑪卓瑪106年5月3日申請居留作成許可之 行政處分。
四、被告抗辯略以：
(一)按國際聯合會國籍法公約第1條及第2條意旨，原告國籍未經 尼國相關法定程序撤銷前，我國應承認尼泊爾政府對渠等國 籍之認定。依外交部106年10月20日外授領二字第106513200 1號函（下稱106年10月20日函）可知，護照是否非法取得， 須經各國司法機關偵查屬實裁定後始能成立，非行政機關依 當事人自白所能認定，應由當事人返回尼國後經司法程序釐 清其尼國護照是否依正常程序取得。駐印度代表處109年12 月14日函對調查之Dolma Consultant公司背景及公信力業已 提出說明，依論理及經驗法則判斷，該公司所製作之調查報
告應足佐證原告真實身分。又該函記載「另據尼國公民證辦 公室及尼國護照局答復稱，當事人取得尼國國籍程序合法， 非經司法程序，行政機關無權撤銷渠等國籍，當事人非經法 定程序，無法放棄尼泊爾國籍」等語，亦與前開外交部函所 載內容一致。
(二)依聯合國難民署（UNHCR）官方網站，由加拿大移民與難民 董事會於102年8月20日所發表的「在尼泊爾出生的藏人是否 有資格取得尼泊爾公民身分」問答集所載，依尼泊爾西元20 07年臨時憲法規定，出生時父母任一方為尼泊爾公民的人， 即為尼泊爾公民；以及在79年4月中以前出生，並一直居住 在尼泊爾的人，可獲得尼泊爾公民身分，但應在95年11月26 日至97年11月26日這兩年間申請，原告當可依尼泊爾相關規 定取得尼泊爾國籍。且據尼泊爾時報報載已有為數不少之藏 人取得尼泊爾國籍。原告雖謂伊有藏族姓名，且有藏族身分 ，然原告持有尼泊爾護照及具有該國公民身分，且有尼泊爾 姓名，兩者似無衝突。
(三)早期流亡至尼泊爾藏人散居各地，以及尼國戶政與出生登記 制度不健全，駐印度代表處委託之法律調查顧問公司Dolma Consultant須親赴原告等人居住地及護照申辦地，方能追蹤 查核其真實身分，原告提供予西藏流亡政府駐尼泊爾「西藏 新來難民接待站」之基本資料作為西藏難民身分證明，該審 認過程嚴謹度與公信力均有高度疑義。而綠皮書係西藏流亡 政府所核發，非尼國承認之正式文件，即使所載姓名及出生 日期與尼泊爾官方所核發之護照有不一致之處，亦無法據以 認定尼泊爾護照係不法取得，亦與當事人是否具有尼國國籍 不必然相關。又原告主張渠等出生於西藏，後流亡至尼泊爾 ，所持尼泊爾護照係不法取得云云，無從查證。至原告嘎瑪 賜萊提出其父中國大陸身分證件，及原告貝瑪卓瑪於達賴喇 嘛基金會106年7月3日函及所附學校證明文件中，所填具父 親姓名作渠等真實身分之事證，於渠等真實身分未被確定前 ，遑論誰為渠等真正父親。
(四)原告嘎瑪賜萊及仁青曲仲業多次入出我國及其他國家，且每 次申請簽證皆經由外交部駐外館處領務官員面談及審查護照 及身分證件，確認尼泊爾公民身分真實始核發其來臺簽證， 渠等2人亦多次向尼泊爾政府申請換發護照，應無冒用護照 之可能，渠等即為尼泊爾人，難謂為無國籍人。原告嘎瑪賜 萊所持A、B、C、D等4本護照，原告仁青曲仲所持舊護照， 經鑑驗未發現偽變造痕跡，且其等所持D護照、舊護照於原 處分作成時仍有效。況原告仁青曲仲來臺前已在尼泊爾生活 近19年，顯非有無法生存之情形。是原告嘎瑪賜萊及仁青曲
仲非未能強制其出國之對象，未符移民法第16條第4項法定 居留要件之情形。又原告貝瑪卓瑪於92年8月1日以依親國人 配偶名義來臺居留，並陸續據以向被告申請延長居留效期至 106年3月19日止，依據外交部領事事務局「特定國家配偶來 臺申請依親簽證手續說明」，貝瑪卓瑪既以尼泊爾公民身分 於尼泊爾與國人完成結婚登記，經外交部駐外館處領務官員 面談並審查尼泊爾政府相關單位所核發及公證之結婚證明文 件，確認其尼泊爾公民身分及婚姻真實性無疑，而核發依親 居留簽證，惟現已逾期居留，自應出境。況原告貝瑪卓瑪於 92年間來臺前已在尼泊爾生活近9年，顯非有無法生存之情 形。被告並非將原告遣返至大陸地區，而係返回其原屬國， 中國政府自無從迫害。
(五)依難民法草案第10條立法意旨，已受其他國家，或重新接受 原國籍國之保護者，自無請求我國庇護之必要，另參酌德國 、加拿大、日本及韓國「安全源出國」及「安全第三國」之 概念，現行部分國家對難民已提供庇護，申請人既已途經或 來自該等國家，即可向其尋求庇護，應無須再至我國申請庇 護。本件原告不論係流亡尼泊爾藏人之後代，抑或係流亡至 尼泊爾後方取得尼泊爾公民身分，既為尼泊爾公民，即受尼 泊爾政府之外交保護，且渠等亦無遭受尼泊爾政府迫害之情 事，自不得向我國申請難民認定，並據以在臺居留。並聲明 ：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，除下列爭點外，為兩造所不爭 執，並有原告入出境資料（原處分卷一第21-29、75-79、11 9-123頁）、原告「中華民國105年6月29日以前入國之印度 尼泊爾地區疑似無國籍人民之身分與居留資料檢視表」（原 處分卷一第30-31、80-81、124頁）、前蒙藏委員會函（原 告嘎瑪賜萊訴願卷第34-39頁、原告仁青曲仲訴願卷第27-30 頁、原告貝瑪卓瑪訴願卷第23-24頁）、被告強制驅逐出國 處分及收容替代處分（原處分卷一第32-34、82-84、125-12 7頁）、原告嘎瑪賜萊不起訴處分及緩起訴處分書（本院卷 一第219-221、205-210頁）、原告仁青曲仲緩起訴處分書（ 本院卷一第211-216頁）、原告貝瑪卓瑪不起訴處分書（本 院卷一第217-218頁）、被告108年3月29日召開工作階層研 商「滯臺藏人」專案許可居留會議紀錄（原處分卷三第1-3 頁）、原處分（本院卷一第33、87、139頁）及訴願決定（ 本院卷一第37-43、91-97、143-148頁）在卷可稽，並經本 院依職權調取臺北地檢署偵查卷宗查閱無訛，應堪認定。茲 兩造爭執所在厥為：原告是否為印度或尼泊爾地區之無國籍 人民？原告本件居留之申請，是否有理？
六、本院之判斷：
(一)本件應適用之法規及法理
1.按「中華民國105年6月29日以前入國之印度或尼泊爾地區無 國籍人民，未能強制其出國，且經蒙藏事務主管機關組成審 查會認定其身分者，移民署應許可其居留。」現行移民法第 16條第4項定有明文。所稱「未能強制其出國」，其立法理 由明揭：「係指當事人於本法施行前，持偽造、變造、冒用 之護照或其他入國許可證件來臺，因其『身分不明』而於執 行遣送時，遭有關國家拒絕渠等入境或航空運輸業者拒絕搭 載等情事，致未能強制渠等出國之謂也。」是依上揭移民法 第16條第4項申請居留者，其條件資格已有所限定，縱於105 年6月29日以前入國，並經蒙藏事務主管機關認定有藏族身 分，惟如非屬印度或尼泊爾地區之「無國籍人民」，亦即， 因其無有持偽造、變造、冒用之護照或其他入國許可證件來 臺，而有身分不明致於執行遣送時，發生有關國家會拒絕其 入境或航空運輸業者拒絕搭載之情事，換言之，具他國國籍 者，既無國籍身分不明致無其國家可歸之情形，即不符合移 民法第16條第4項之「未能強制其出國」要件，依法不應予 以居留許可。惟如為印度或尼泊爾地區無國籍人民，於獲他 國核發合法之旅行文件，或他國予以保護之情形，於執行遣 送時，不致遭有關國家拒絕入境或航空運輸業者拒絕搭載， 即非未能強制出國，仍不合致此條項之要件。總言之，應符 合⑴中華民國105年6月29日以前入國，⑵為印度或尼泊爾地 區無國籍人民，⑶有未能強制出國情形，⑷經蒙藏事務主管 機關審認其有藏族身分等4項要件者，依法始應許可其居留 。
2.觀諸現行移民法第16條第4項規定修正之緣由，係我國政府 曾於90年9月專案核准140名滯臺藏族人士以「無戶籍國人」 身分在臺居留；嗣於97年12月底另有134名滯臺人士以持偽 變造印度、尼泊爾護照或印度旅行證來臺後過期無法換領新 照（證）為由，再次請求就地合法在臺居留，為解決滯臺藏 族人士居留問題，案經行政院指示以增修移民法第16條第4 項之方式處理，內政部遂研擬移民法第16條第4項修正草案 ，經立法院審議通過，於98年1月23日總統修正公布，行政 院核定自同年2月1日施行（下稱舊法規定）。依舊法規定， 滯臺藏族人士申請無國籍外僑居留證，須符合下列規定：⑴ 為印度或尼泊爾地區之無國籍人民。⑵於88年5月21日至97 年12月31日入國。⑶未能強制其出國。⑷經前蒙藏委員會認 定其身分。準此，我國政府於98年11月專案核發其中89名（ 按其中2名係陳情期間在臺出生孩童）經前蒙藏委員會確認
為藏族者「無國籍外僑居留證」，其餘47人中僅14人成功遣 返，33人行蹤不明。98年1月1日以後入國之藏族人士因不符 合舊法規定而無法取得合法居留身分，長期滯留在臺，生活 陷於困頓，基於人道考量，及98年3月31日通過公民與政治 權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約） 施行法保障無國籍人民居留、工作、健康及醫療的權利，故 而再經立法委員委員周倪安等20人於104年、立法委員Kolas Yotaka等18人於105年提案修正移民法第16條第4項，原草案 均建議刪除落日條款的規定，惟內政部認如貿然取消入國年 限（落日條款），勢必湧入更多海外人士來臺滯留，渠等家 人及子女亦將陸續來臺申請居留、永久居留及歸化我國國籍 ，長遠勢必影響我國人口及移民政策，遂將前揭規定修正為 現行條文。惟參酌外交部在新法規定於立法院審議時，表示 意見略以：對照實際情形為滯臺藏人於入境後均稱其護照係 冒用並遺失，且無離臺意願，此項規定無異鼓勵非法；我政 府過去兩度辦理滯臺藏人核准在臺居留專案期間，主係依當 事人登記自首時自行填寫之個人資料作為其日後在臺之身分 。此一有失嚴謹之作法已然產生不良後遺症，例如：近年來 屢發生滯臺藏人取得我國國籍並在臺設籍後，因申請其海外 親屬來臺，始查獲其原藏族身分資料與國人身分不符，當事 人旋透過人權團體等管道訴諸人道、家庭等考量，請求我政 府再予特准其親屬來臺；另亦有該類藏族國人取得我國籍及 護照後轉赴加拿大逾停，再改以藏族身分向加國政府請求庇 護之情事，類似案例高達近30件，其中亦有加國政府查獲後 要求我駐處協助遣返之例，滯臺藏族人士顯係以取得我國籍 作為前往第三國之跳板。為避免海外藏族有心人士心存僥倖 ，於設法取得簽證來臺後蓄意滯留，並一再陳請援例辦理， 不利未來我駐外館處之簽證審核及我國境管理，建請由內政 部修法刪除前開條文，並以研訂「難民法」為正辦（立法院 第8屆第8會期第11次會議議案關係文書、第9屆第1會期第14 次會議議案關係文書、公報第105卷第77期院會紀錄參照） 。足見滯臺藏族人士居留問題，並非僅止於個案人道、家庭 因素之考量，尚須兼顧對我國整體人口及移民政策、簽證審 核及國境管理等公益之影響，合先敘明。
3.復參之移民法第16條第4項舊法規定提案說明表示，係為目 前滯留在臺之圖博「難民」因受到中共政治迫害不得不長期 流亡遷徙，甚至無家可歸，基於捍衛民主自由、維護國際人 權等普世價值，而依聯合國西元1951年「難民地位公約」及 西元1967年「難民地位議定書」之「不予遣返原則」，修正 授權主管機關得審酌情況許可其居留（立法院第7屆第2會期
第15次會議議案關係文書）。嗣上開舊法規定於98年1月23 日修正增訂公布施行後未久，兩公約施行法亦於98年4月22 日制定公布，並自同年12月10日施行，其中第2條規定：「 兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」第 3條規定：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約 人權事務委員會之解釋。」第4條規定：「各級政府機關行 使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人 權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現 。」而兩公約亦經總統於同年5月14日批准在案。按公民與 政治權利國際公約第7條規定：「任何人不得施以酷刑，或 予以殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰。非經本人自願同意 ，尤不得對任何人作醫學或科學試驗。」而其人權事務委員 會於西元1992年作成之第20號一般性意見第9段揭櫫「不遣 返原則」：「締約國不得透過引渡、驅逐或遣返手段使個人 回到另一國時有可能遭到酷刑或殘忍、不人道或侮辱之處遇 或懲罰」。是以，「不遣返原則」於兩公約在我國施行後， 具有國內法律之效力，自應作為法律適用之依據。 4.承前，佐以，我國難民法草案係參考西元1948年聯合國「世 界人權宣言」、「難民地位公約」、「難民地位議定書」及 西元1967年聯合國「領域庇護宣言」等國際公約、宣言、兩 公約及美國、英國、加拿大、日本暨韓國等各國立法例，明 定申請我國難民之認定方式及程序，於主管機關審查程序期 間，得給予申請人在臺停留許可，並享有法律諮詢，醫療照 顧及維持基本生活權利（此即不遣返原則），然於經認定難 民身分不予許可及撤銷或廢止許可時，主管機關即得限期令 其出國或強制驅逐出國（原處分卷二第29-30頁），固尚未 生效施行，惟亦可作為本件之法理參考。從而，立法者既特 別針對印度及尼泊爾地區無國籍之滯臺藏人，基於國際人權 普世價值之重視及對國際公約之尊重，於移民法第16條第4 項增訂許可其居留之規定，實已對該等特別立法予以保障之 人士在國際上可能受到之人權待遇予以通盤性之評估及確認 ，應認已實質對渠等是否具難民地位設有行政審查程序與認 定方式，並於審查程序期間，有不遣返原則之適用，以保障 其等基本生活權利，是本件原告於本案訴訟裁判確定前，業 經最高行政法院109年度裁字第786、787、788號確定裁定得 暫時居留，即為此旨。惟倘該特別立法之難民審查認定程序 終結，認定滯臺藏人具有印度或尼泊爾國籍時，即不合致移 民法第16條第4項規定要件，而無可取得於我國居留之身分 ，而不再有禁止遣返原則之適用。而本件原告是否可取得我 國之居留許可，即應審認是否符合移民法第16條第4項之「
無國籍之人」及「未能強制其出國」之要件，於未合致此條 項規定要件時，自無庸再考量「不遣返原則」，否則移民法 第16條第4項規定之居留許可要件，豈非具文。因此，原告 主張本件訴訟適用不遺返原則，保障渠等居留權益云云，容 有誤解，尚無可採。
(二)原告嘎瑪賜萊於104年3月12日、原告仁青曲仲於103年9月20 日、原告貝瑪卓瑪於102年12月3日最近一次入國，固均在10 5年6月29日以前入境，並經前蒙藏委員會認定為藏族，為兩 造所不爭執，並有原告出入境資料（原處分卷一第28、78、 120頁）及前蒙藏委員會函（原告嘎瑪賜萊訴願卷第34-39頁 、原告仁青曲仲訴願卷第27-30頁、原告貝瑪卓瑪訴願卷第 23-24頁）在卷可稽。然原告實為尼泊爾國籍人士，非屬無 國籍之人，並無未能強制其出國之情形，經查： 1.原告嘎瑪賜萊固就其入境我國持有之尼國國籍護照係屬形式 真正不爭執（本院卷二第195、205頁），原告仁青曲仲於偵 查中就其入境我國持有之尼國國籍護照，於行政調查中自承 護照形式為真等語（臺北地檢署106年度偵字第17123號卷第 4頁背面及第6頁），原告貝瑪卓瑪亦於訴狀表示縱令其持有 護照為真（本院卷二第210頁），惟原告均辯稱護照係其等 買來之內容非真實之護照，原告嘎瑪賜萊及仁青曲仲經臺北 地檢署檢察官不起訴處分或緩起訴處分，依「來自印度尼泊 爾地區之無國籍人民申請無國籍外僑居留證送件須知」三、 應備文件（六）司法機關偵審結果證明文件之規定，被告應 許可居留云云。惟「來自印度尼泊爾地區之無國籍人民申請 無國籍外僑居留證送件須知」僅係主管機關為執行移民法第 16條第4項規定所辦理之審查程序，針對申請人應準備何種 文件以茲申請所為之規定。因此，規定申請人應備何種文件 ，並非指一提出該等文件，主管機關即應審核通過，換言之 ，申請人提出相關文件申請後，主管機關仍應審核於符合移 民法第16條第4項規定之要件時，始得核發居留許可。且依 該須知三、應備文件（七），也同將經外交部查證確認入境 時所持護照為偽變造之證明，列為申請人應備文件之一，與 （六）司法機關偵審結果證明文件相同，均可作為申請人提 出證明其為無國籍人及未能強制出國要件之用，可知原告提 出之檢察官不起訴處分或緩起訴處分書，並非作為主管機關 查認原告是否符合該等要件之唯一證明文件。因此，主管機 關於審酌申請人提出之文件外，自應依據其職權調查之其他 資料綜合認定，如經查認原告確實屬有國籍人士、無未能強 制出國之情形，依法即不能予以居留許可。原告主張原告嘎 瑪賜萊及仁青曲仲經檢察官不起訴處分、緩起訴處分事實載
有其等所持護照係偽造護照，即符合移民法第16條第4項規 定之無國籍人及未能強制出國要件云云，應有誤會，尚無足 取。
2.承上，按改制前行政法院44年判字第48號及59年判字第410 號裁判意旨，行政法院應本於調查所得自行認定事實，不受 刑事判決所認定之事實及所持之法律見解之拘束，自更不受 檢察官不起訴處分及緩起訴處分之拘束。又原告嘎瑪賜萊不 起訴處分，僅以其涉犯刑法第216條、第210條規定之行使偽 造私文書罪之罪嫌，逾追訴權時效期間；原告嘎瑪賜萊、仁 青曲仲緩起訴處分，則以渠等於偵查中之自白為主要認定之 依據（本院卷一第51-60、121-126頁），均未就其等是否具 有尼泊爾國籍等節進行實質調查。申言之：
⑴關於原告嘎瑪賜萊之偵查程序：被告所屬北區事務大隊臺 北市專勤隊檢附106年7月11日移署北北勤字第1068241270 號函覆臺北地檢署稱：經鑑驗結果，其護照尚未發現偽變 造痕跡等語，並檢附外交部106年10月20日函稱：尼泊爾 駐印度大使館A秘書稱其護照影本清晰，已可清楚辨識基 本護資，似無偽造跡象；達賴喇嘛辦公室所發綠皮書非尼 國承認之正式文件，與當事人具有尼國國籍不必然相關等 語（臺北地檢署106年度偵字第17124號卷第23-28頁），