最 高 行 政 法 院 裁 定
110年度抗字第218號
抗 告 人 蔡賢忠
詹素芬
梁黃雪美
柯瑞旺
姚雪玉
謝忠和
謝梅玲
謝惠美
莊太郎
曾再傳
陳家和
徐有楠
王清
吳文彬
上列抗告人因與相對人彰化縣政府間承租國有土地事件，對於中
華民國110年6月2日臺中高等行政法院110年度訴字第54號裁定，
提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、抗告法院認抗告為無理由者，應為駁回抗告之裁定。二、事實經過：抗告人使用坐落彰化縣○○段1117、1117-1、1117 -2、1120、1121地號等縣有土地（下稱系爭土地），經相對 人訴請民事法院判決抗告人應拆除占用建物、返還系爭土地 確定後，相對人乃聲請民事強制執行。抗告人遂於民國（下 同）109年9月24日向相對人申請承租系爭土地，相對人則以 109年9月26日府財產字第1090349823號函復歉難同意，並請 抗告人儘速依臺灣彰化地方法院（下稱彰化地院）執行命令 履行義務 （下稱系爭函文）。抗告人不服，提起訴願，經 決定不受理，提起行政訴訟，聲明：㈠訴願決定及系爭函文 均撤銷；㈡相對人應作成准許抗告人承租（各抗告人所占用 之位置及面積如測量成果圖所示區域）。經臺中高等行政法 院（下稱原審）110年度訴字第54號裁定（下稱原裁定）移 送彰化地院審理，抗告人不服，提起本件抗告。三、原裁定以：系爭土地係縣有土地，抗告人請求承租系爭土地
之爭議，並無如同「國民住宅條例」、「國有林地使用」或 「國有土地讓售」事件之公益目的或政策取向，而屬財產管 理之私權爭議，相對人是否同意出租系爭土地，均非基於公 權力之高權作用，而係立於私法地位，契約自由之原則所為 決定，核與公權力之作用無涉，依司法院釋字第448號解釋 意旨，屬私權爭議，應循民事訴訟程序解決。系爭函文係私 法上意思表示，並非基於公權力所為之行政處分。本件依行 政訴訟法第12條之2第2項規定，應移送至有受理訴訟權限之 彰化地院。
四、抗告意旨略謂：司法院釋字第772號解釋指明申請讓售國有 非公用財產類不動產屬公法性質，釋字第695號解釋申請承 租國有林地屬公法性質，均由行政法院審判；而申請承租國 有非公用財產類不動產之准駁決定，若非認定為公法性質， 恐有割裂適用法律之疑問，且違反憲法平等原則。系爭土地 上之房屋興建於日治時期，有水電申請登記資料，當時即已 出租給抗告人前手占有系爭土地；相對人因接收日人財產， 於47年間登記為系爭土地之所有權人。抗告人等同因土地總 登記制度而占有系爭土地，而彰化縣縣有財產管理自治條例 及國有非公用不動產出租管理辦法均許人民向國家申請承租 已登記為縣有之土地，具有強烈之政策色彩，依釋字第772 號解釋意旨，相對人審查確認是否合於前開規定以決定是否 准駁，確屬公法事件。依據公、私法區別之新主體說，前開 規定僅相對人得為主體，故屬於公法事件。此外，抗告人暨 所申請承租之不動產若均符合規定，主管機關即應准許，並 以法律規定之計估方法決定承租價格，不適用私法上契約自 由原則。足徵財政部國有財產署（下稱國有財產署）依前開 規定為准駁與否之決定，係對外直接發生法律效果之單方行 政行為，為行政處分，具有公法性質等語。
五、本院查：
㈠行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外 ，得依本法提起行政訴訟。」第12條之2第2項規定：「行政 法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至 有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定 者，移送至指定之法院。」我國對於行政訴訟與民事訴訟之 審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性 質之法院審理。關於公法關係所生之爭議，由行政法院審判 ，因私法關係所生之爭執，由普通法院審判。是個案爭議如 屬私法性質，應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。 ㈡國有財產法第4條第1項規定：「國有財產區分為公用財產與 非公用財產兩類。」第11條規定：「公用財產以各直接使用
機關為管理機關，直接管理之。」第42條第1項及第4項規定 ：「（第1項）非公用財產類不動產之出租，得以標租方式 辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰原有租賃 期限屆滿，未逾6個月者。民國82年7月21日前已實際使用 ，並願繳清歷年使用補償金者。依法得讓售者。……（第4項 ）前項期限及非公用財產類不動產出租管理辦法，由財政部 擬定報請行政院核定後發布之。」至同法第42條至第45條則 就有關國有非公用財產以出租方式而收益之規範內容，即由 國有財產管理機關基於非公用財產管理之需要，代表國家與 私人間成立租賃契約。而國有土地與縣（市）有土地固同為 土地法第4條所稱公有土地，然國有財產法係就國有財產之 取得、保管、使用、收益及處分所作之規範，其適用自以國 有財產為其對象，而縣（市）有土地之經營及處分，依地方 制度法第19條第2款第4目之規定，為縣(市)自治事項。依此 ，有關國有土地及縣（市）有土地之經營及處分，在權限及 處分之程序上並不完全相同，即國有財產法與各縣（市）對 於其縣有或市有財產之管理處分所制定之自治條例，各有規 範目的，且權限各異。彰化縣縣有財產管理自治條例第37條 第1項第2款規定：「在民國82年7月21日前被占建房屋，如 不妨礙都市計畫或區域計畫，追收占用期間使用補償金後予 以出租。……」係相對人為解決縣有土地遭私人占建致其所有 權無法使用收益，因而採取出租方式加以管理收益，性質上 係代表彰化縣立於一般人之地位出租縣有財產。 ㈢查抗告人係起訴主張依國有財產法第42條第1項第2款規定及 彰化縣縣有財產管理自治條例第37條第1項第2款規定申請承 租系爭土地，故依抗告人主張可知，本件係因抗告人與相對 人間，抗告人就申請承租系爭土地所生之爭議。依前引規定 及說明，抗告人就系爭土地與相對人間承租縣有土地之行為 ，無為公益之目的，應屬私法上行為，雙方就系爭土地出租 與否所生爭執，屬私權爭議，與公益目的無涉。系爭函文並 非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，並非行 政處分，而屬私法上意思表示，核與司法院釋字第540號解 釋係關於國民住宅條例基於統籌興建及管理國民住宅，以安 定國民生活及增進社會福祉之目的，並由政府機關取得土地 興建及分配住宅，以解決收入較低家庭之居住問題，而由政 府主管機關取得土地、籌措資金並興建住宅，供收入較低家 庭申請承購、承租或貸款之情形不同；亦與司法院釋字第69 5號解釋係就主管機關依國有林地濫墾地補辦清理作業要點 准駁人民承租國有林地，涉及國土保安長遠利益之公益實踐 者有別。至司法院釋字第772號解釋係國有財產署或所屬分
支機構就人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有 非公用財產類不動產之准駁決定，涉及該法立法旨意，係鑑 於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟 悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形 成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上 開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為 國有之土地。國家實施土地總登記，將上開土地登記為國有 ，為國家統治權之行使，前開規定許人民向國家申請讓售已 登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，因認國有財產署 審查確認是否符合前開規定，以決定是否准駁，為公權力之 行使，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，不適用私法 上契約自由原則，而非國庫行為，具有公法性質（司法院釋 字第772號解釋理由書參照），上開解釋所指情形亦與本件 係有關縣有土地之出租予私人者，本質不同。本件抗告人與 相對人因承租系爭土地所生爭議，如前所述，為私權爭議， 應向普通法院訴請裁判，原審對之並無審判權。復查系爭土 地位置及相對人機關所在地均在彰化縣，從而，原裁定依前 揭規定將本件裁定移送有管轄權之彰化地院，並無不合。抗 告意旨援引司法院釋字第540、695、772號解釋主張本件係 屬公法爭議，據以指摘原裁定違誤，求予廢棄云云，為無理 由，應予駁回。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85 條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 8 月 26 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 簡 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 8 月 26 日 書記官 劉 柏 君