最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第813號
上 訴 人 交通部公路總局
代 表 人 許鉦漳
訴訟代理人 蔡承珊
被 上訴 人 周卓秀琴
訴訟代理人 楚曉雯 律師
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國10
8年7月10日臺北高等行政法院108年度訴更一字第27號判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳 ，玆經繼任者具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘 明。
二、上訴人所屬臺北市區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴 外人周鈺萍利用台灣宇博數位服務股份有限公司(下稱宇博 公司)提供之Uber App平台，於民國105年3月30日下午4時8 分許，駕駛登記被上訴人所有0000-00號自用小客車(下稱系 爭車輛)，由臺北市○○○路0號搭載乘客至○○○路0段0號，並收 取費用新臺幣72.1元，認被上訴人有違反行為時公路法第77 條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定之情事，以106 年1月17日交公北市監字第20B00844號舉發違反汽車運輸業 管理事件通知單予以舉發，移送上訴人處理，經上訴人以10 6年2月8日第20-20B00844號違反汽車運輸業管理事件處分書 (下稱原處分)，裁處被上訴人吊扣牌照2個月。被上訴人不 服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷， 經原審法院以106年度訴字第1172號判決(下稱原審前判決) 駁回；被上訴人提起上訴，經本院108年度判字第57號判決 廢棄原審前判決，發回原審法院更為審理，經原審法院判決 撤銷訴願決定及原處分，上訴人遂提起上訴。
三、被上訴人起訴之主張、上訴人在原審之答辯及聲明，均引用 原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)經查，被上訴人所有系爭車輛，確經周鈺萍在宇博公司經營 之Uber App平台註冊登記為攬載乘客所用車輛，有搭乘資料 、採證照片及系爭車輛車籍查詢資料附卷可稽，故上訴人主
張周鈺萍有與宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車 輛經營汽車運輸業(計程車客運業)之行為，固非無據。上訴 人進而以被上訴人將系爭車輛交付周鈺萍使用時，應負有確 保系爭車輛遵循行為時公路法第77條第2項、汽車運輸業管 理規則第138 條規定之管制目的而為使用之責任，基於公路 法第77條第2項對車輛所有權人作成吊扣車牌之處分，乃管 制性之行政處分，本不以被上訴人是否具有故意或過失為限 ，亦不以所吊扣或吊銷之車牌為違規行為人所有者為限，故 認有必要對被上訴人為吊扣牌照處分之主張，亦非無據。(二)然而，公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核 准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在 地位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄 市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外 者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針 對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37 條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情 況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為， 關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第 37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌 照之該管公路主管機關。準此，本件被上訴人所涉系爭車輛 遭用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法 第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌前述違規經營 計程車客運業之營業模式、分工，均由宇博公司單方透過Ub er APP平台，對加入之駕駛人周鈺萍分擔行為加以管控、調 配，周鈺萍加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為行為 之分擔，是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合 規定，自亦堪認悉由宇博公司主導決定，關於本件違規經營 行為之主事務所，即應以宇博公司之主事務所定之。而宇博 公司之主事務所位於臺北市，就本件違規行為有無經申請核 准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違 章與否而是否為管制處分時，自當由同一之臺北市公路主管 機關辦理，方收事權統一之效而具合理性。是本件得依公路 法第77條第2項規定對被上訴人為吊扣牌照處分者，應為臺 北市公路主管機關，並非上訴人，上訴人竟作成原處分，確 有欠缺管轄權限之違法，應可認定。被上訴人訴請撤銷訴願 決定及原處分，即屬有據等詞，為其判斷之基礎。五、本院按：
(一)公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。汽 車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬 之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自
用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依 下列規定，分類營運：……。計程車客運業：在核定區域內 ，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「公路主管 機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：合 於當地運輸需要者。確能增進公眾便利者。具有充分經營 財力者。具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙 者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定 之。」行為時同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准 ，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元 以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣 2個月至6個月，或吊銷之。」（此項規定於106年1月4日即 處分前已修正為：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車 運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,50 0萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及 汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非 滿2年不得再請領或考領。」依行政罰法第5條但書規定，本 件應適用有利於被上訴人之修正前即行為時之規定。)第79 條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程 序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行 事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰 鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件 等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91 條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定： ……。車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其 營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核 准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉 發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事 業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業 予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要 件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及 汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核 准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關 法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業 ，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車 運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條 第2項規定處置。
(二)依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道 路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合 作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依 公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及
第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管 理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客 運業外，則須受僱於計程車客運業(即交通公司或車行)或自 備汽車參與計程車客運經營(即靠行)、或為計程車運輸合作 社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業， 主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關 依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條 第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備 等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業 區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定 ，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業 區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣 (市)為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定 其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣(市)的基準 ，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管 機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如臺 北市其營業區包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園 市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市 包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理， 據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄 市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。(三)公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸 業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運 業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向 直轄市政府、中央公路主管機關(即交通部)申請，依同法第 39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核 發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109 年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定 申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第 2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作 成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事 務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關(即直轄市政府) 管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關(即交通部) 管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行 政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書 而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就 同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業 之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經 營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業 情形，上訴人主張本案違規行為人為自然人，自無從依公路
法第37條第1項第3款規定定管轄機關等情，自屬可採。從而 ，本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人 經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用 之。
(四)有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並 未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定： 「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內 設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機 關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得 在核定之營業區域內營業，且依前開計程車客運業營業區域 劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營 業區域，而係包含其他鄰近縣市，故關於個人得在直轄市經 營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣( 市)之公路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業者 ，向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之 公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未 經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並非因其 未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是因未 向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關 申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人在臺北市未經核准經 營計程車客運業，其之所以違規，不是因未向臺中市之公路 主管機關申請核准經營計程車客運業，而是因其未向臺北市 、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機 關申請核准；因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核 准，亦不能在臺北市經營計程車客運業。換言之，對未經申 請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何 直轄市或縣(市)，有權限核准在違規行為地經營計程車客運 業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及 汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請 核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路 法第77條第2項規定為處分之管轄權。
(五)復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央 為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市） 政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂 汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「(第1項)遊覽車客 運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車 貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備 、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或 得委辦直轄市政府辦理。(第2項)公路汽車客運業之營運管 理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄
市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項 規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委 任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃 業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨 櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運 業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車 客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起 生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之 直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請 核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就 核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處 罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路 主管機關取得專屬管轄權限。
(六)經查，被上訴人將系爭車輛交予其子周鈺萍，周鈺萍利用宇 博公司提供之Uber APP，於105年3月30日下午4時8分許，駕 駛系爭車輛由臺北市○○○路0號載客至臺北市○○○路0段0號， 向乘客收取報酬，而與宇博公司共同經營計程車客運業，上 訴人因認被上訴人之系爭車輛有未經申請核准擅自供經營汽 車運輸業之情事，依行為時公路法第77條第2項後段規定， 以原處分裁處被上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月，為原審依 調查證據之辯論結果所確認之事實，核與卷內證據相符。則 依上開說明，本件違規行為地在臺北市，依汽車運輸業管理 規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向基隆市、新北 市、臺北市、桃園市或宜蘭縣之任一公路主管機關申請核准 者，計程車客運業之營業區域均包含臺北市，即得在臺北市 經營計程車客運業，因此有權限核准在臺北市經營計程車客 運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關，故而，就 違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上 訴人自依法取得管轄權。原審以駕駛人與宇博公司共同違反 公路法第77條第2項規定，依公路法第37條第1項第3款規定 ，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄 市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分吊扣 牌照之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用 法規、適用法規不當之判決違背法令。
(七)依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車 之牌照，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分 ，此不利處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有 故意或過失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行 為人所有者為限。然吊扣系爭車輛牌照，其目的在於積極地 防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否
相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之 規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長 短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為，未逾 越必要之程度等情狀。按交通部於行為時公路法第77條第2 項授權裁量範圍內，以105年3月1日交通部交路㈠字第105860 00482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表：「自用 小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元 罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」 之規定，基本上即以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁 止該汽車得行駛於公路上之時間久暫，以遏止行為人再以相 同車輛危害公路營運，核其選取之手段亦屬正當，上訴人援 用上開標準為吊扣牌照2個月之依據，亦無其他例外情節未 審酌而致過度損害被上訴人權益，即與比例原則無違，且為 法定之最低度法律效果。上訴人基於公路主管機關之職權， 以原處分吊扣系爭車輛牌照，即無違誤。上訴人據以指摘原 判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確 ，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充 分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院 本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人 在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 8 月 19 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 曹 瑞 卿
法官 林 惠 瑜
法官 高 愈 杰
法官 蕭 惠 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 8 月 19 日 書記官 高 玉 潔
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