最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第626號
110年8月3日辯論終結
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 林光彥 律師
複 代理人 楊蕙謙 律師
被 上訴 人 趙順生
馬安莉
林龍輝
周中慧
共 同
訴訟代理人 陳榮哲 律師
高紫棠 律師
上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國108年5月2日
臺北高等行政法院107年度訴字第384號判決關於其不利部分，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決除確定部分外廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。 理 由
一、本件事實經過：
(一)緣上訴人前於民國59年7月4日以府工二字第29248號公告實 施「陽明山管理局轄區主要計劃案」（下稱59年主要計畫案 ），計畫範圍包含當時之臺北市士林區全部。嗣上訴人陸續 擬訂各地區細部計畫並配合修正主要計畫，其中與本件相關 者有：1.65年11月23日以65府工二字第47452號公告發布實 施「擬定士林芝東路以南30號道路以東，及雙溪以北地區細 部計畫暨配合修訂主要計畫」，計畫範圍：士林芝東路以南 ，30號計畫路以東，及雙溪以北地區，包括三玉里、芝山里 、忠誠里及岩山里之一部分地區(下稱65年11月23日細部計 畫暨配合修訂主要計畫案)；2.66年10月19日以66府工二字 第43428號公告發布實施「擬訂士林舊市區細部計畫暨配合 修訂主要計畫案」，計畫範圍：包含士林區福祿、福德、智 勇、仁化、義方、禮文里全部及舊佳、福壽、福林、德行、 芝山、岩山、信忠里之一部分地區(下稱66年10月19日細部 計畫暨配合修訂主要計畫案)。上訴人嗣並辦理細部計畫之
通盤檢討，其中與本件相關者有：1.72年8月12日以72府工 二字第30527號公告發布實施「修訂士林舊市區細部計畫(通 盤檢討)案」，計畫範圍：士林區福祿、福德、智勇、仁化 、義方、禮文里全部及舊佳、福壽、福林、德行、芝山、岩 山、信忠里之一部分地區[下稱72年8月12日細部計畫(通盤 檢討)案]；2.73年4月5日以73府工二字第10113號公告發布 實施「修訂士林區天母二、三路、30號計畫道路、芝東路、 保護區界線、雙溪堤防、中山北路、磺溪堤防所圍地區細部 計畫(通盤檢討)案」，計畫範圍：士林區蘭雅、忠誠、名山 、岩山等里全部，及舊佳、蘭興、志成、福壽、芝山、三玉 等里部分[下稱73年4月5日細部計畫(通盤檢討)案]；3.81年 2月27日以81府工二字第81007450號公告發布實施「修訂士 林區天母東、西路、忠誠路，士東路保護區界線、雙溪堤防 、中山北路、磺溪堤防所圍地區細部計畫(第二次通盤檢討) 暨配合修訂主要計畫案」，計畫範圍：士林區三玉里、蘭雅 里、忠誠里、岩山里全部及蘭興里、芝山里、名山里一部分 [下稱81年2月27日細部計畫(第二次通盤檢討)暨配合修訂主 要計畫案]。上訴人自88年起開始整合各細部計畫區，以行 政區為單元辦理都市計畫通盤檢討。於臺北市士林區，上訴 人辦理「臺北市士林區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」 ，於100年6月13日以府都規字第10032279600號公告公開展 覽30日，嗣於106年3月14日以府都規字第10601150600號報 請內政部核定。
(二)上訴人考量芝山岩周邊生態環境良好，現階段面對周邊建物 改建及都市更新後的建築量體，整體景觀管制有其迫切性及 必要性，於102年11月12日以府都設字第10237912801號令( 下稱上訴人102年11月12日令)發布應提送都市設計審議範圍 圖，東至忠義街、忠義街123巷、仰德大道1段、福林路，西 至忠誠路1段、中山北路5段，南至福志路、雨農路，北至德 行東路所圍區域，惟未訂定相關管制事項。嗣經臺北市都市 計畫委員會(下稱臺北市都委會)104年11月19日第678次委員 會決議，要求上訴人就芝山岩周邊景觀資源，研提具體方案 並保障地主權益等相關配套措施，以落實景觀管制。上訴人 據此研擬「變更臺北市士林區芝山段三小段361地號等土地 第三種住宅區、第三之一種住宅區變更為第三種住宅區(特 ）、第三之一種住宅區（特）暨劃定芝山岩周邊景觀管制區 細部計畫案」（下稱系爭計畫草案），經臺北市都市設計及 土地使用開發許可審議委員會(下稱臺北市都審會)105年5月 19日第441次委員會審議通過，復經臺北市都委會105年8月1 1日第693次會議及105年11月10日第701次會議研議，決議認
定符合都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫個案 變更。上開計畫草案自105年11月25日至105年12月24日辦理 公開展覽，上訴人並於105年12月7日19時假士林區芝山岩區 民活動中心、105年12月21日19時假士林區雨農國小活動中 心舉辦說明會。案經上訴人提送臺北市都委會106年7月20日 第712次委員會審議，並於106年8月24日第715次委員會審議 決議，修正法令依據為都市計畫法第27條第1項第3款，並修 正名稱及內容。
(三)上訴人以106年9月19日府都規字第10602018000號核定公告 ：「擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案」（ 下稱系爭計畫或原處分）計畫書，並自106年9月20日零時起 生效。計畫內容略以：貳、二、計畫管制範圍：士林區中山 北路5段、忠誠路1段以東，中正路、福林路以北，忠義街以 西，德行東路、忠義街123巷以南範圍(下稱本計畫區)；伍 、變更計畫內容：本計畫區全區不得作為容積接受基地；陸 ，都市設計準則：本計畫區之建築開發應經臺北市都審會審 議通過後，始得核發建造執照。一、建築物高度及量體管制 規定(一)雙溪以北：國防部軍事情報局、聯合醫院陽明院區 、雨農國小、雨聲國小應採低度使用，(二）雙溪以南：福 林國小、福志公園及志誠公園，以低矮量體形成本區視覺跳 島，作為芝山岩向南眺望周邊之潛力視角，(三）為保留該 等公共設施用地長期發展之彈性，(一)(二）項建築物之高 度得經臺北市都審會審議通過酌予放寬。二、本計畫區内建 築物外牆顏色應與地區山脈景致協調配合，以中、高明度 及中、低彩度為原則。三、本計畫區内屋突層（含水塔、空 調、視訊、避雷針、露天機電設備及裝飾構造物等），應 配合建築物作整體規劃設計，並加強植栽、景觀綠美化處理 。四、本計畫區内各露台及屋頂層之綠化面積合計值於扣除 必要之設施物後至少應達屋頂層當層面積之1/3為原則。五 、本計畫區内建築物屋頂層禁止設置招牌廣告或電子展示廣 告。六、本計畫區内建築物應有日、夜間照明計畫並應審慎 評估光環境因素。七、本準則中部分列為「原則」性之規定 ，如經臺北市都審會審議通過，得不受該「原則」性之規定 限制。
(四)被上訴人不服系爭計畫，提起訴願，經內政部107年1月30日 台內訴字第1060091616號（被上訴人趙順生、馬安莉部分） 、第1070005427號（被上訴人周中慧部分）及107年1月29日 台內訴字第1072200122號（被上訴人林龍輝部分）決定訴願 駁回，共同提起行政訴訟，請求：1.先位聲明：確認原處分 無效。2.備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等
行政法院（下稱原審）以107年度訴字第384號判決（下稱原 判決）訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人其餘之訴駁回。 上訴人遂就原判決於其不利部分，提起本件上訴。(五)上訴程序進行中，上訴人所擬定報核之「臺北市士林區都市 計畫通盤檢討（主要計畫）案」，因計畫範圍不包括士林區 全部(部分地區另案辦理)，經內政部以110年1月26日台內營 字第1100800819號函核定「臺北市士林區都市計畫通盤檢討 （主要計畫）(第一階段)案」[下稱110年通盤檢討（主要計 畫）案]，上訴人於110年2月5日以府都規字第11000903351 號公告發布實施。上訴人旋於110年3月23日以府都規字第11 030166631號核定公告發布實施「臺北市士林區都市計畫通 盤檢討（細部計畫）(第一階段)案」[下稱110年通盤檢討（ 細部計畫）案]。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原 判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)59年主要計畫案於59年7月4日公告實施，作為臺北市○○區等 區域都市計畫之主要計畫，超過25年未就士林區發展現況依 法進行檢討，違反都市計畫法第15條第2項規定。而未為相 關之檢討或變更該都市計畫案之主要計畫，由都市發展的過 程中而言，該都市計畫仍然發揮其計畫之預先性，有可能被 落實於都市建設或作為相關都市規劃之參考或搭配，因此不 能因超過25年及未曾檢討或變更，而認為該都市計畫因違法 而失其效力。上訴人考量本計畫區環境，現階段面對周邊建 物改建及都更後的建築量體，依據都市計畫法第27條第1項 第3款規定，辦理都市計畫變更，於106年9月19日公告系爭 計畫，上訴人透過「本計畫範圍內土地不得作為容積接受基 地」之方式，實踐禁止增額容積的管制措施，直接限制本計 畫區內土地所有權人之財產，其管制事項具體而影響範圍明 確，為行政處分。
(二)經查，系爭計畫究竟是59年主要計畫案之變更計畫案或細部 執行計畫，欠缺非常明確之判定標準，惟不符合行政程序法 第111條第7款規定之明顯重大瑕疵；類此需要法院透過訴訟 的方式為認事用法者，即使有瑕疵，也不具備明顯性，被上 訴人主張原處分有明顯重大瑕疵，得依行政程序法第111條 第7款規定，認定原處分為無效者，自無足採。(三)又查，59年主要計畫案並未就本計畫區環境有所計畫，該主 要計畫案是以計畫圖說公告周知，而該計畫圖非常簡略，所 示圖例之說明也並未針對本計畫區環境有所具體而明顯之計 畫圖示；因此，無由判斷關於本計畫區是59年主要計畫案有
所計畫的範圍。則系爭計畫為59年主要計畫案之變更計畫案 ，自無足採。參照都市計畫法第20條、第23條規定，系爭計 畫既非屬主要計畫案之變更計畫案，則無需由內政部核定， 應堪認定。又59年主要計畫案關於都市設計、景觀管制等事 項均付之闕如，且自公告實施以來，未就士林區發展現況依 法依限進行檢討，直到100年間上訴人辦理通盤檢討案，對 於59年主要計畫案進行通盤檢討時，才樹立景觀綱要計畫與 都市設計準則，才首將本計畫區劃進擬定景觀改善執行計畫 之地區。故上訴人若欲就本計畫區擬定景觀改善執行計畫進 行整頓，程序上自應先處理通盤檢討案，經內政部核定通過 後再來擬定系爭計畫。這些情形恰可證實59年主要計畫案與 系爭計畫間並無銜接性；而系爭計畫也非59年主要計畫案所 實施之都市細部計畫案。
(四)上訴人稱59年主要計畫案雖已公告實施逾25年，仍屬合法有 效計畫案，又雖對於計畫範圍內之容積、建築高度及景觀等 事項未有任何說明與限制，顯見59年主要計畫案並未事先就 此等事項予以規範，而待細部計畫再予詳細規劃，仍得作為 系爭計畫之依據云云。查59年主要計畫案於擬定時並未對本 計畫區之景觀管制或環境保護有所著墨；爾後直接以辦理細 部計畫的方式實施景觀管制措施，極可能欠缺依憑之準則， 更有可能涉及主要計畫所無之內容，而超越主要計畫的規劃 ，現實上所呈現的實質內容，反而成為主要計畫的變更案。 上訴人企圖辦理通盤檢討案目前仍在內政部審查核定中，現 實上僅僅有細部計畫而無「合法足已參考之主要計畫」或無 「合法而夠細緻足已作為準則之主要計畫」。
(五)從都市計畫法之設計而言，第27條都市計畫個別變更乃針對 第26條定期通盤檢討變更所設之例外規定，自應從嚴解釋及 適用，且法條復規定變更時應「迅行」變更，故個別變更當 係於變更有時間上之要求而不及於定期通盤檢討中加以檢討 變更之情況下，始有適用第27條第1項各款規定之餘地，又 為避免藉詞任意變更，主管機關應審慎認定其適用要件，以 符合都市計畫法所規定之意旨。本案情節是數十年就59年主 要計畫案不為通盤檢討，而所為之通盤檢討又正報請內政部 核定中，自無急迫「本計畫範圍內土地不得作為容積接受基 地，並自106年9月20日零時起生效」之必要，故以都市計畫 法第27條第1項第3款規定辦理之迅行變更，自有未洽。而10 6年之通盤檢討(主要計畫)案公展版計畫書內表明：「六、 景觀綱要計畫與都市設計準則(一)景觀計畫目標……(二)應擬 定景觀改善執行計劃地區……芝山岩周邊地區」執行是景觀改 善，而指定原因是「重要人文史蹟地區」，而檢討原則是「
視覺景觀與天際線管制。公共設施規劃設計應與芝山岩風貌 相互配合」，這與系爭計畫「應以芝山岩及其周邊地區構築 而成的既有環境，所累積出文化景觀及獨特風貌品質的維護 為其宗旨」相互一致，這些都因循著芝山岩是重要人文史蹟 地區而來，而所謂視覺景觀與天際線管制，其目的是透過工 具性的安排（都市計畫通盤檢討）達到目的性的實踐（確保 有良好的生活環境），同時要考量平面橫向的二維空間，也 要兼顧時間縱向的三維面向，裨益現狀之空間安排與未來之 都市發展；系爭計畫容積接受的限制，不足以實現芝山岩風 貌之「文化景觀及獨特風貌品質的維護」，而僅管制了「周 邊建物改建及都更後的建築量體」，是屬手段與目的之不相 當，而有違比例原則。
(六)上訴人依循正常的主要計畫通盤檢討案，報請內政部核定， 以落實本計畫區之重要人文史蹟地區，而檢討原則是視覺景 觀與天際線管制，及公共設施規劃設計應與芝山岩風貌相互 配合；但在通盤檢討中僅落實於主要計畫之檢討原則。卻另 循為因應特殊情況發生而有變更之必要，故於都市計畫法第 27條規定得迅行個別變更之情況；透過系爭計畫，以都市計 畫法第27條第1項第3款規定，以「本計畫範圍內土地不得作 為容積接受基地」為手段，實現「芝山岩周邊環境，現階段 面對周邊建物改建及都更後的建築量體，整體景觀管制有迫 切性及必要性」之目的；就此並非「因應特殊情況發生而有 變更之必要」之情狀，而濫用該法第27條得迅行變更之手段 ，系爭計畫自屬違誤。
(七)59年主要計畫案超過25年且未曾檢討或變更，必然存在著與 都市之客觀發展及民眾之主觀期待間的落差，而面對這樣的 落差，若有選擇之空間或選項之可能，應該傾向都市客觀現 狀與民眾主觀期待之考量，而非執著或拘泥於歷時長久未經 檢討之都市計畫。故放寬關於被上訴人所稱先位聲明（確認 訴訟）之訴之利益，及備位聲明（撤銷訴訟）之保護必要之 審查，以資平衡59年主要計畫案數十年未經檢討而不失其效 力之窘境。而認為被上訴人住所地均十分接近芝山岩，而有 地緣關係，始具備確認訴訟訴之利益及撤銷訴訟保護必要之 要件。
(八)綜上，被上訴人先位聲明，為無理由，應予駁回。備位聲明 ，系爭計畫即原處分則有違誤，訴願決定未予糾正，亦有不 合，被上訴人訴請判決撤銷，為有理由，應予准許。四、上訴意旨略謂：
(一)「容積移轉」並非土地所有權人就其土地當然享有之權利， 實係國家為達公益目的（如取得公共設施保留地等）而給予
之「優惠」。是以，本件被上訴人並無權利或法律上利益受 侵害，並無權利保護必要。另上訴人已將系爭計畫主要規範 內容明確訂定於110年通盤檢討（細部計畫）案。縱系爭計 畫經撤銷，被上訴人亦應受該上開通盤檢討案之拘束，其所 有土地建物仍不得作為容積接受基地，是以，被上訴人顯然 欠缺權利保護必要，應予駁回。
(二)上訴人考量芝山岩整體景觀管制有其迫切性及必要性，依都 市計畫法第32條、第39條、臺北市土地使用分區管制自治條 例第95條規定，以上訴人102年11月12日令訂定芝山岩遺址 周邊地區建築申請案須辦理都市設計審議之認定範圍。(三)按都市計畫法第22條第1項第3款及第39條規定，可見容積管 制相關事項屬細部計畫層次。另按都市計畫容積移轉實施辦 法第4條規定，足徵容積移轉之管制事項得以細部計畫方式 訂之，且都市計畫定期通盤檢討實施辦法第7條並未明文規 定有關景觀事項須於主要計畫始得訂定。故不論110年通盤 檢討（主要計畫）案是否訂有「景觀綱要計畫與都市設計準 則」等事項，上訴人本得依據59年主要計畫案規劃系爭計畫 之內容（包括土地使用分區管制，如限制容積移入、要求都 市設計）。是以，被上訴人主張「主要計畫方能訂定景觀維 護事項」等語，欠缺法律依據。
(四)查59年主要計畫案雖已公告實施逾25年，然該主要計畫案已 明確指示芝山岩周邊地區應維持中低度發展，且歷年來該地 區實施之細部計畫及通盤檢討案，均沿襲該主要計畫案所揭 示之原則，故59年主要計畫案仍得作為系爭計畫之規劃準則 及依據。原判決認系爭計畫與59年主要計畫案間並無銜接性 ，有判決不適用53年9月1日公布之都市計畫法第14條規定、 現行都市計畫法第3條、第7條第1款、第15條第2項、第21條 第1項、第22條第1項、第32條、第39條、臺北市都市計畫施 行自治條例第25條、第26條規定或適用不當及判決不備理由 之違背法令。
(五)判斷依都市計畫法第27條所為迅行變更之適法性，尚難以擬 定計畫機關未依同法第26條第1項規定辦理通盤檢討而為必 要之變更，即謂該迅行變更係屬違法。且因都市計畫通盤檢 討耗費時程過久，時效上無法配合重大建設之需要，倘須待 主要計畫通盤檢討完成後，始得辦理都市計畫之變更，恐緩 不濟急。原判決增加「時間上不及於定期通盤檢討」此一法 無明文之限制，顯有違背都市計畫法第27條第1項規定外， 亦無提出具體理由，有判決不備理由之違法。
(六)都市計畫法第27條第1項第3款規定之「為適應國防或經濟發 展之需要時」固為不確定法律概念，然此處上訴人應享有判
斷餘地。且上訴人依該款規定進行都市計畫之變更，具體內 容應如何規劃，則屬計畫形成自由之範疇。上訴人得針對實 際情況需要及專業判斷，據以形成具體之計畫內容。原判決 逕認系爭計畫不符都市計畫法第27條第1項第3款規定，有判 決違背該款規定及判決不備理由之違法。
(七)上訴人以系爭計畫限制容積移入及應辦理都市設計審議為手 段，以達到保護景觀及觀光資源、維護居民生活品質等公益 目的，使公益及私益盡可能取得平衡，確屬適法。原判決認 為系爭計畫違反比例原則，有適用行政程序法第7條規定不 當、判決不備理由之違背法令。
(八)系爭計畫係提送臺北市都委會審議通過，該委員會委員係由 專業人士組成且獨立行使審議職權，於都市設計規劃之專業 領域應予以尊重，尤以都市計畫法第27條第1項第3款規定「 為適應國防或經濟發展之需要」屬不確定法律概念，上訴人 如何適用及規劃應享有判斷餘地。惟原判決未尊重上訴人就 擬定系爭計畫享有之判斷餘地，並未敘明臺北市都委會規劃 內容有何判斷瑕疵之具體理由，或該決定有何不符法令之情 形，逕認系爭計畫不符都市計畫法第27條第1項第3款規定， 有判決違背法令及不備理由之違法。
五、本院查：
(一)本計畫區範圍土地於系爭計畫公告發布實施前即公告發布實 施有主要計畫及細部計畫：
1.查59年主要計畫案，係士林區劃併臺北市之後，由上訴人所 擬訂，送內政部核定，經上訴人於59年7月4日公告實施，此 有該計畫案說明書在原審卷一第56-60頁可參，其計畫範圍 包含本計畫區全部，此亦有上訴人所套繪之59年主要計畫案 圖在本院卷三第169頁可按。
2.59年主要計畫案公告實施後，上訴人即陸續擬訂各地區細部 計畫並配合修正主要計畫，就本計畫區範圍，其中雙溪以北 地區，公告發布實施有65年11月23日細部計畫暨配合修訂主 要計畫案；雙溪以南地區，公告發布實施有66年10月19日細 部計畫暨配合修訂主要計畫案，有上開都市計畫書、圖在本 院卷可參(卷一第291-299頁、第315-325頁及第455-457頁) 。上訴人嗣並辦理細部計畫之通盤檢討，其中雙溪以北地區 ，先後公告發布實施有73年4月5日細部計畫(通盤檢討)案及 81年2月27日細部計畫(第二次通盤檢討)暨配合修訂主要計 畫案；雙溪以南地區，公告發布實施有72年8月12日細部計 畫(通盤檢討)案，有上開都市計畫書、圖在本院卷可參(卷 一第355-373頁、第419-442頁、第459-463頁、卷二第47-61 頁)。
3.由上都市計畫書圖足認上訴人就本計畫區非但公告發布實施 59年主要計畫案，且均已分就雙溪以北及以南地區擬訂細部 計畫，並予以通盤檢討之事實。按行政訴訟法第133條前段 規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據」，第18 9條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及 調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽」，本 件原判決未就上開事實依職權予以調查，逕謂上訴人就所轄 臺北市各地區並未通過細部計畫，以資配合59年主要計畫案 云云，即有不適用上開規定之違法。
(二)系爭計畫係上訴人依都市計畫法第27條第1項第3款所為之細 部計畫變更案，性質上可定性為行政處分： 1.按都市計畫法第27條第1項第3款規定：「都市計畫經發布實 施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市……應視實際情況迅 行變更：三、為適應國防或經濟發展之需要時。」第28條規 定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽 、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條 及第23條之規定辦理。」查系爭計畫案名為「擬定臺北市士 林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案」，雖未明文記載係細 部計畫之變更，惟於計畫書「貳、原都市計畫情形」「一、 原發布實施計畫名稱及文號」於表1臚列「歷年都市計畫發 布情形」如上開65年至81年5項計畫案，且程序上係由上訴 人自行核定公告發布實施(參原處分卷第1頁及第5頁)，法令 依據亦援引都市計畫法第27條第1項第3款，是上訴人主張其 依該條款所為之細部計畫變更案，非無所據，從而原判決謂 上訴人依此款所為之變更，並非為主要計畫之變更，尚無違 誤，至於是否合於該款之事由得辦理個別變更，乃至計畫之 內容是否應以主要計畫為之，此乃系爭計畫實體上有無違法 之問題，詳後說明。
2.又依司法院釋字第156號解釋意旨：主管機關就都市計畫之 個別變更，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域 內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質 ，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或 違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。 查系爭計畫主要有2大管制規定：「伍、變更計畫內容」及 「陸、都市設計準則」，前者規定本計畫區全區不得作為容 積接受基地，即禁止容積移入，後者規定本計畫區之建築開 發均應經臺北市都審會審議通過後，始得核發建造執照，並 設有管制規定，其中有「原則」性之規定者，例如「二、本 計畫區内建築物外牆顏色應與地區山脈景致協調配合，以中 、高明度及中、低彩度為原則」，此種「原則」性之規定，
依七、之規定，如經臺北市都審會審議通過，得不受該「原 則」性之規定限制，其中亦有非「原則」性之規定者，例如 「五、本計畫區内建築物屋頂層禁止設置招牌廣告或電子展 示廣告」。系爭計畫上開2大管制規定，直接限制本計畫區 內土地之建築開發使用權益，依上開解釋意旨，即應肯認其 具有行政處分之性質，得為撤銷訴訟之程序標的。 3.至上訴人雖曾以102年11月12日令訂定「芝山岩遺址周邊地 區建築申請案須經『臺北市都市設計及土地使用開發許可審 議委員會』審議通過後，始得申請建築執照」之認定範圍， 並自102年12月2日起實施，並有上訴人102年11月12日府都 設字第10237912800號函、上開令及範圍圖在本院卷三第187 頁可按，惟查系爭計畫業於第3頁說明基於整體性考量，將 福志路以南、中正路以北、雨農路以西、中山北路以東範圍 ，併予納入管制，故本計畫區範圍顯較上開認定範圍為大； 此外，系爭計畫亦於第2頁說明上開令未訂定相關管制事項 ，是系爭計畫於「陸、都市設計準則」所規定之相關管制事 項，自於系爭計畫實施日起發生其各項管制之規制效力，上 訴意旨主張系爭計畫就此部分未產生規制效力云云，尚非可 採。
(三)本件被上訴人即原審原告具訴訟權能，且有請求法院保護權 利之必要：
1.查本件被上訴人趙順生於士林區○○段一小段有土地及建物， 被上訴人馬安莉、周中慧及林龍輝於士林區○○段二小段有土 地及建物，此分別有所有權狀影本在趙順生等訴願卷2-1冊 第88-89頁及第28-29頁，土地及建物登記謄本在周中慧訴願 卷第30-41頁及本院卷二第433-439頁可按，是上開土地及建 物均坐落本計畫區內，堪以認定，且為兩造所不爭。原判決 未依職權就上開事實予以調查，僅謂被上訴人等住所均十分 接近芝山岩，而有地緣關係，尚嫌率斷。
2.被上訴人有土地及建物坐落本計畫區內，而系爭計畫2大管 制規定，直接限制本計畫區內土地之建築開發使用權益，均 如前述，則被上訴人起訴主張系爭計畫違法致其財產權益受 有侵害，核非無可能，則被上訴人就本件撤銷訴訟有訴訟權 能，堪以認定。又系爭計畫係都市計畫之個別變更，司法院 早於68年作成之上開釋字第156號解釋即肯認人民可提起撤 銷訴訟以資救濟，則被上訴人起訴請求行政法院撤銷訴願決 定及原處分(即系爭計畫)予以救濟，自於權利保護必要之要 件並無欠缺。
3.至上訴意旨主張容積移轉本身並非土地所有權人就其土地當 然享有之權利，而係國家為達公益目的，相對給予之優惠，
並非其土地與生俱來之權利或法律上利益，被上訴人並無權 利或法律上利益受侵害，提起本件訴訟無權利保護必要一節 ，核上訴人上開主張應係指摘被上訴人無提起撤銷訴訟之訴 訟權能，然其卻主張被上訴人欠缺權利保護必要，混淆2不 同之實體判決要件，先予指明；又系爭計畫關於禁止容積移 入之限制，意味著對本計畫區土地之建築開發使用有所限制 ，已如前述，如有違法，自應許本計畫區內土地所有權人提 起撤銷訴訟尋求救濟，故上訴人之此一主張於法尚屬無據； 原判決雖亦未予採取上訴人上開主張，而持起訴合法之結論 ，惟其所謂放寬關於被上訴人備位聲明（撤銷訴訟）之保護 必要之審查，以資平衡59年主要計畫案數十年未經檢討而不 失其效力之窘境，並以前述之地緣關係，認本件撤銷訴訟具 保護必要要件之論述，非但亦混淆上開2實體判決要件，且 就實體判決要件之審查增加無關之考量，於法難謂有據，併 此指明。
4.又查110年通盤檢討(細部計畫)案「玖、其他規定」「二、 士林區歷年都市計畫特殊規定：士林區已發布都市計畫所載 之特殊規定，除本次通盤檢討所列者外，其餘停止適用」， 「本計畫區全區不得作為容積接受基地」之系爭計畫管制內 容，經列入表28「士林區現行計畫土地使用分區特殊規定綜 整表」編號17；復於「壹拾參、附件一、都市設計審議範圍 相關準則」之「附1-26芝山岩周邊景觀管制地區都市設計準 則」作與系爭計畫相同之管制內容之規定，此有上開計畫書 第98-114頁及附件節本在本院卷四第253-275頁可參，由上 開計畫內容固可見系爭計畫之2大管制規定，經該細部計畫 通盤檢討案全部接納，並未停用或變更，惟上訴人據此主張 即使系爭計畫經撤銷，被上訴人仍應受該細部計畫通盤檢討 案之拘束，被上訴人顯然欠缺權利保護必要云云，忽略上開 計畫與系爭計畫發布實施日期相距3年多，是被上訴人訴請 撤銷系爭計畫自有權利保護之必要。
(四)容積禁止移入及都市設計準則納入細部計畫予以管制，於法 無違：
1.都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進市 、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」第3條規定 ：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活 之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施 ，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」是 可知都市計畫之目的在創立一個動態的不斷回饋的過程，在 此過程中提供一個有秩序的都市發展環境，對各種活動(即 使用)在地理位置上的排列作適當的配合，規劃充足的公共
設施。希望一方面獲得一個良好與經濟的生活環境，二方面 藉良好與經濟的生活環境吸引並促進產業發展，增加人民的 財富，三方面藉此保護我們賴以維生的自然環境，簡言 之 ，都市計畫的終極目標是提高生活的品質。
2.土地為一都市之基本組成因素，各種都市之實質設施均需在 土地上建立，都市土地之合宜使用，有助都市之發展。因此 土地使用計畫是都市計畫的最重要的部分之一，而其主要目 的在解決都市發展上的兩個重要問題，首先是區位問題，就 是要把各種使用(如居住、商業、工業、公園)配置到哪些土 地上去，其次是空間問題，就是要用多少面積的土地來容納 都市裡的活動。實施土地使用計畫需要有兩種政策工具，在 積極面，以政府投資的公共設施及其他建設的時序及區位， 按計畫進行，同時也可以誘導民間的開發也按都市計畫進行 ，使得公、私開發能相配合，此種積極的工具有分期分區發 展計畫及財務計畫；在消極面，以管制的工具，例如土地使 用分區管制，控制私人的發展能按計畫進行。
3.都市計畫法第7條第1款定義主要計畫「係指依第15條所定之 主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則」，於 第15條規定：「(第1項)市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並 視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社 會及經濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍 。三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發 展之推計。四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。 五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。 六、主要道路及其他公眾運輸系統。七、主要上下水道系統 。八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區 範圍使用之公共設施用地。九、實施進度及經費。十、其他 應加表明之事項。(第2項)前項主要計畫書，除用文字、圖 表說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一 ；其實施進度以5年為一期，最長不得超過25年。」是可知 ，主要計畫係為改善居民生活環境，並促進有計畫之均衡發 展所擬定的指導計畫，作為擬定細部計畫之準則 ，性質上 具指導性、綜合性、長期性、全盤性之計畫，視都市為整體 ，就有關都市發展的諸多因素，予以綜合考量，將各部門的 個別計畫彼此連貫配合起來，例如土地使用計畫，以及公共 設施計畫、交通運輸計畫、上下水道系統等個別計畫，均應 以總計畫為目標同時擬定，並據以制定圖說，列為綱要，期 以作為都市建設之指導準則，依其性質，固不能對全部計畫 地區作細緻詳盡的規劃，惟依都市計畫法第15條第1項第4款 規定可知，其就解決前揭土地區位及空間問題之土地使用計
畫，已有規範。又都市計畫法第7條第2款定義細部計畫「係 指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實 施都市計畫之依據」，於第22條規定：「(第1項)細部計畫 應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫 地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管 制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公 共設施用地。七、其他。(第2項)前項細部計畫圖比例尺不 得小於一千二百分之一。」亦可知，細部計畫是主要計畫的 實施工具，細部計畫性質上具執行性、具體性、中短期性、 局部性之計畫，為全部都市計畫地區之設計，為細緻詳盡的 規劃，而依都市計畫法第22條第1項第3款規定，應於細部計 畫表明土地使用分區管制事項。
4.62年9月6日修正公布之都市計畫法(下稱62年都市計畫法)第 13條第1項第1款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉鎮公 所依左列之規定擬定之：一、市計畫由市政府擬定」，第20 條第1項第2款規定：「主要計畫應依左列規定分別層報核定 之：二、直轄市、省會及省轄市之主要計畫由內政部核定。 」第23條規定：「細部計畫擬定後，除首都、直轄市應報由 內政部核定實施外，其餘一律由該管省政府核定實施……」依 上開立法設計之制度可知，就直轄市之都市計畫，無論主要