臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1309號
原 告 許 煌
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇（部長）
被 告 內政部國土測繪中心
代 表 人 劉正倫（主任）
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林姿妙（縣長）
訴訟代理人 曾子青
簡賁融
游銜
被 告 宜蘭縣冬山鄉公所
代 表 人 林峻輔（鄉長）
訴訟代理人 游敏傑 律師
賴可欣 律師
被 告 宜蘭縣羅東地政事務所
代 表 人 徐志郎（主任）
上列當事人間農地重劃事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行 政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法 第107條第3項所明定。本件原告之起訴，依其所訴事實，在 法律上顯無理由（詳如後述），故不經言詞辯論而逕為判決 。
二、爭訟概要：
㈠原告與其配偶呂宗慶於民國104年4月23日申辦其等所有宜蘭 縣冬山鄉小南澳段（下稱小南澳段）25-14（原為呂宗慶所 有，106年5月4日移轉登記原告名下）、25-16及25-37地號 土地（上述3筆土地以下合稱為系爭土地）鑑界複丈案，經 被告宜蘭縣羅東地政事務所（下稱羅東地政事務所）於104 年6月4日實地鑑界完竣後核發土地複丈成果圖結案。106年 3月9日原告以系爭土地測量結果錯誤，與實地現況不一致， 造成系爭土地未直接緊臨道路，致其申請農業設施遭拒、權 益嚴重侵害為由，向被告羅東地政事務所請求國家賠償，經 該所以106年3月29日羅地測字第1060002241號函檢送106年 國賠字第001號拒絕賠償理由書拒絕賠償。106年4月29日原 告又以91年及93年申請之系爭土地地籍圖謄本與複丈成果圖 不符為由，向被告內政部及宜蘭縣政府提起訴願，請求回復 小南澳段土地日據時期之地籍圖，並請求命被告羅東地政事 務所更正「數值地籍測量原始成果資料」及撤銷該所拒絕國 家賠償函，嗣經原告撤回訴願結案。其後，原告再於106年5 月4日函請被告羅東地政事務所回復小南澳段土地日據時期 之地籍圖，並更正「數值地籍測量原始成果資料」，經該所 106年5月11日羅地測字第1060004371號函表示不同意後，原 告提起行政訴訟，為本院106年訴字第684號判決駁回其訴、 最高行政法院109年判字第531號判決駁回其上訴而確定在案 。
㈡又系爭土地所在之小南澳段土地經被告宜蘭縣冬山鄉公所（ 下稱冬山鄉公所）納入冬山鄉大進地區農地重劃先期規劃地 區，以107年1月3日冬鄉建字第1070000141號函提報被告宜 蘭縣政府辦理農地重劃先期規劃，並依農地重劃條例第8條 規定，以107年7月23日冬鄉建字第1070014790號函調查區內 私有土地所有權人意願，取得區內私有土地所有權人過半數 ，及其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意 。被告宜蘭縣政府即依農地重劃條例施行細則第12條規定召 集區內農民舉辦說明會徵詢意見並完成初勘後，以107年10 月4日府地劃字第1070166689號函（下稱107年10月4日函） 報被告內政部，復經被告內政部於107年10月31日邀集行政 院農業委員會及被告宜蘭縣政府等單位前往實地複勘、107 年11月26日邀集專家學者召開「108年度辦理農地重劃先期 規劃地區複勘檢討會」，依會議結論同意列入108年度農地 重劃先期規劃地區，由被告內政部土地重劃工程處協助被告 宜蘭縣政府辦理農地重劃先期規劃作業。
㈢嗣原告於108年6月29日、同年7月20日向被告內政部、宜蘭 縣政府及冬山鄉公所提具請求書，分別請求提供小南澳段重
劃地區私有土地明細表、同意辦理重劃私有土地所有權人及 其面積過半數等相關資料，以及確認小南澳段私有土地所有 權人重劃意願法律關係不存在。前者即108年6月29日所請， 經被告宜蘭縣政府108年7月10日府地劃字第1080108868號函 （下稱108年7月10日函）復以，如欲取得小南澳段土地登記 資料可至全國任一地政事務所或宜蘭縣各鄉鎮市公所（羅東 鎮公所除外）付費申請第二類土地登記謄本，另系爭重劃案 經冬山鄉公所辦理意願調查結果，區內私有土地所有權人申 請優先辦理重劃比例56.18%，其所有土地面積占區內私有土 地總面積58.63%，相關資料請逕向該公所洽詢。後者即108 年7月20日所請，經被告宜蘭縣政府108年7月23日府地劃字 第1080120500號函復略以，冬山鄉公所依農地重劃條例第6 條、第8條通知土地所有權人辦理意願調查，經區內私有土 地所有權人申請優先辦理重劃比例56.18%，其所有土地面積 占區內私有土地總面積58.63%，符合上開條例之規定等語。 原告對於系爭土地測量結果以及將系爭土地納入農地重劃先 期規劃地區範圍仍有未服，遂提起本件行政訴訟，並聲明如 附表所示。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈地籍測量實施規則、辦理圖解法土地界址鑑定作業注事項、 圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知、土地法、 土地法第46條之1至第46條之3執行要點等相關規範，以及被 告內政部90年5月1日台（90）內地字第9060856號行政命令 均違憲而當然無效：
自前揭條文觀之，所涉地籍座標系統乃將日據時期地籍圖去 「地籍座標數值」化，並使其圖上座落地點完全不固定亦不 明確，致所生圖面非「地籍圖」化，應屬無效；又土地原地 籍圖有絕對效力，各宗土地與鄰地上之各個「界址」，正是 依原地籍圖上所對應之「各個地籍座標數值」，且須具有效 圖根點始能正確定位地籍圖，故前揭條文以「TWD97座標數 值」測量基準來鑑定「日據時期地籍圖」，其未經嚴格座標 轉換程序所為之「地籍圖定位」、「土地界址」鑑定皆應無 效，所謂「複丈、定位、鑑界」實屬障眼法，致使土地整體 位移，與「實地現使用位置」或「歷史實地使用位置」不合 ，前揭規定破壞地籍「同一性」，自不生任何效力。 ⒉農地重劃條例第6至8條、第21至24條、第37條均違憲而當然 無效：
自前揭條文觀之，大地主藉農地重劃得輕易取得完整且最精 華土地，並由政府助其完成所有土地開發（包括道路、排水
），再以不斷「調整使用分區」、「變更地目」等方式獲取 暴利，其他地主只得被迫犧牲，完全無抵抗餘地，權益嚴重 受損。農地重劃公共設施用地使用私地，重劃後私地所有歸 屬地方政府所有，地方政府不為任何補償，明顯侵害人民財 產權。縣政府辦理農地重劃，只須對地主提出重劃意見調查 表，毋須再提出任何關涉地主權益重要之相關詳細資料及證 據，即得逕行完成所有相關程序，縱有過半數地主反對，經 所謂「調處」、「修訂」後，地方政府即可逕依核定結果公 告實施，進行重劃工程，並強行「重劃分配」奪取土地，人 民完全無置喙餘地，此等規定屬違憲而當然無效。 ⒊小南澳段農地重劃無效：
休閒農業之產業型態係以景觀、生態、文化結合農業活動之 觀光休閒產業，休閒農業區劃定本質上屬於「農村建設」之 一環，無適用農地重劃條例之餘地。小南澳段自然資源豐富 ，地理位置甚佳，發展各種產業、文化藝術、商業活動等條 件均非常優異，絕非其他地區可取代，被告宜蘭縣政府及冬 山鄉公所本應全力協助、輔導設置相關公共設施，以利小南 澳段休閒產業之發展，卻與訴外人林敬服共謀以公權力利用 所謂「農地重劃」強取系爭土地，破壞小南澳段原有景觀、 生態等資源，影響其生存及發展命脈，當然無效。 ⒋「小南澳段私有土地農地重劃意願」法律關係不成立： 小南澳段多數地主並不同意農地重劃，曾去函被告宜蘭縣政 府、冬山鄉公所等，請求提出小南澳段私有土地明細表、地 主同意書及印鑑證明等相關資料、依「休閒農業輔導管理辦 法」設置各項不足之公共設施及請求確認「私有土地農地重 劃意願法律關係不成立」。被告宜蘭縣政府迄今未提出任何 證據，僅空言回覆，完全無視民眾權益，足見小南澳段「農 地重劃意願」、「農地重劃協進會」法律關係均不成立。 ⒌被告宜蘭政府等應提出農地重劃相關資料：
被告宜蘭縣政府及冬山鄉公所既為小南澳段農地重劃之主辦 機關與協辦單位，對於小南澳段農地重劃相關資料，自負有 提供之義務。
⒍回復小南澳段地籍：
被告內政部、被告內政部國土測繪中心（下稱國土測繪中心 ）共謀制定相關違憲無效之行政命令，以破壞全台地籍，被 告羅東地政事務所捏造不實之小南澳段「TWD97」電子地籍 圖，自有回復原狀義務。
⒎小南澳段自80年間起即由被告冬山鄉公所積極就既成道路全 面舖設柏油路面，以利公眾交通往來運輸至今，具基本交通 公路系統，然其中含有未登錄國有地，自應為第一次所有權
登記，以完成地籍，俾免不法圖利他人。又小南澳段道路系 統大部分均係成立公用地役權之私人土地，被告宜蘭縣政府 及冬山鄉公所應依公路法、農業發展條例、休閒農業輔導辦 法等規定，將小南澳段私有土地既成道路確認成立「公用地 役權」法律關係，並就公有道路地舖設柏油路面。 ㈡聲明：如附表所示。
四、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈被告內政部
⑴107年11月26日召開之會議結論僅係依農地重劃條例第6條 規定勘選適當辦理重劃地區並納入先期規劃，不直接對外 發生法律上效果，非屬行政處分，且原告未依訴願法第58 條第1項向訴願管轄機關提起訴願，逕提起行政訴訟，於 法有違。
⑵關於原告指摘小南澳段農地重劃無效部分：
小南澳段列入108年度農地重劃先期規劃地區，是依農地 重劃條例第6條及第8條規定所為，並無不妥；農地重劃先 期規劃報告書為擬具農地重劃計畫書內容之依據，先期規 劃階段倘有參加農地重劃意願不足或調查出尚未解決之問 題，而直轄市或縣（市）政府未能提出解決配套措施，於 被告邀集專家學者召開農地重劃區農水路工程期末簡報會 議時，亦會將該區暫緩列入年度實施地區，原告於先期規 劃階就先行提出行政訴訟，尚有不符。又為因應今後農業 新情勢及農業永續發展，自95年度起農地重劃先期規劃已 朝農村發展導向辦理，有關未來農地重劃業務與農村再生 建設結合部分，亦將協助地方政府多與農民溝通農地重劃 建設之規劃內容，針對農（鄉）村因地制宜之多元化利用 需要，凝聚共識，並由生產導向之重劃方式調整為以農村 發展為導向，以結合當地產業文化及生態、生活特殊環境 來整體規劃重劃業務。另配合政府推動生態環境保護措施 ，及節能減碳政策，今後辦理農地重劃相關工程將「公共 工程生態檢核機制」納入辦理檢核作業，並無原告所稱農 地重劃為政府與特定人士共謀不法強取土地及扼殺生存發 展命脈等現象。
⑶關於原告指稱農地重劃條例第6、7、8、11、21、22、23 、24及37條等規定違憲部分：
農地重劃為一種綜合性的土地改良措施，攸關民眾的財產 權益，必須有完整的法令作為執行依據，而農地重劃條例 及其施行細則即為目前農地重劃工作的執行依據，以期透 過農地重劃，有效改善農業生產環境，且為使重劃區內之
土地權利關係人明瞭實施重劃之範圍，享有權利、負擔義 務情形及減少因重劃而可能招致之損失等，設有相當之作 業程序規範，此等農地重劃措施顯非獲取暴利或強行奪取 土地之手段；又為減輕農民對於農地重劃農路及水路之負 擔，有效管理維護，於農地重劃條例中亦有相關規範，另 為有利於擴大農場經營面積，便利經營耕作，數宗土地應 儘量集中，為此並配有相當補償措施規範，難謂農地重劃 後私地所有歸地方政府並侵害人民財產，亦難謂大地主可 透過農地重劃輕易取得精華土地，犧牲其它地主權益。 ⒉被告國土測繪中心
關於數值地籍測量原始成果資料、典藏地籍圖掃描成果資料 等圖資，均可填具申請書以臨櫃、郵寄、傳真或線上申請方 式向被告申購，惟原告並未依上開方式向被告申購，至於地 籍圖座標（CAD）與TWD67坐標轉換程式電子檔部分，被告並 無提供該類轉換程式供民眾使用。簡言之，原告應先向被告 申購其所提給付項目，倘於其申請遭拒或被告怠於處理後， 始得提起訴訟救濟，且原告請求給付之部分事項，被告並無 提供申購相關機制，原告逕行提起本件給付訴訟，欠缺公法 上請求權基礎，於法不應准許。另依地籍測量實施規則第20 5條第1項規定，土地複丈係屬土地所在地登記機關業務權責 ，原告請求被告「按『TWD67』測量基準就小南澳段為實地 複丈鑑界，並以該測量結果作成具同一性之『TWD97』地籍 圖」，亦與上開規定不符。
⒊被告宜蘭縣政府
⑴系爭農地重劃區是依農地重劃條例第6、8條規定辦理，且 經意願調查結果，區內私有土地所有權人同意比例56.18% ，其所有土地面積占區內私有土地總面積58.63%，已逾提 報優先辦理之門檻，被告據以函報內政部，經內政部邀集 相關單位辦理複勘，並召開複勘檢討會，始同意列入108 年度農地重劃先期規劃地區，並無不當。
⑵原告於108年6月29日請求被告宜蘭縣政府提供宜蘭縣冬山 鄉小南澳段農地重劃地區私有土地明細表及同意辦理重劃 私有土地所有權人及其面積過半數等相關資料，被告以10 8年7月10日函復，該函內容僅告知原告應依法向權責機關 取得資料，並未對原告產生法律上之規制效果，對原告權 利義務未產生影響，應非屬行政程序法第92條第1項所稱 行政處分，自無發生權利救濟之問題。
⑶原告請求確認小南澳段25-18、25-60、25-16、25-17、25 -23、25-29、25、25-41及25-39地號等9筆土地成立公用 地役權法律關係，然依宜蘭縣既成道路認定作業要點第2
點規定，既成道路位於宜蘭縣之縣道、鄉道，或由被告管 理維護之道路者，始由被告核發認定，其餘由土地所在地 鄉（鎮、市）公所認定核發，故原告應向冬山鄉公所申請 認定核發既成道路證明，非屬被告權責。
⒋被告冬山鄉公所
⑴系爭農地重劃地區位於小南澳段，依農地重劃條例第1條 前段及第2條規定，其主管機關為宜蘭縣政府，被告為宜 蘭縣政府下級機關，僅配合辦理該地區重劃優先意願調查 及通知各項開會事宜等程序事項，非辦理重劃業務機關， 原告要求被告提出本件農地重劃相關資料，非被告權責範 圍，礙難提供。
⑵原告請求確認小南澳段25-18、25-60、25-16、25-17、25 -23、25-29、25、25-41、25-39地號上之柏油道路如其附 圖所示「A」至「J」部分與被告成立公用地役關係部分： 上開土地，除25-16地號為原告所有，其餘地號均為他人 土地，姑不論附圖所示部分是否有成立公用地役關係之可 能，現行法令本無賦予人民得就他人土地申請主管機關確 認公用地役關係之公法上權利，原告就他人土地部分並無 即受確認判決之法律上利益，自始欠缺權利保護之必要。 原告固為25-16地號所有權人，雖主張該地號土地上之「D 」部分土地與被告成立公用地役關係，惟是否成立公用地 役關係，對原告而言非屬公法上利益，與行政訴訟法上之 確認訴訟要件亦有未合。又即使具有原告適格，原告所指 道路係坐落上開地號私有土地內，而該等土地使用分區均 為一般農用區，使用地類別均為農牧用地，地上均無建物 ，有土地登記謄本可資佐證，可見原告所指道路並非供不 特定之公眾通行所必要，充其量僅係供特定人使用之私設 通道，或僅為特定人通行之便利或省時，且於通行之初， 土地所有權人是否無阻止之情事，是否已經歷之年代久遠 而未曾中斷，均非無疑，難認依其使用性質、使用期間、 通行情形及公益之必要性有符合司法院釋字第400號解釋 所定既成道路之要件，況上揭道路未曾依宜蘭縣既成道路 認定作業要點申請既成道路證明，難逕依原告主張即驟認 係屬既成道路。
⑶原告請求被告應將其附圖二所指「R」、「W」部分為第一 次所有權總登記並鋪設柏油道路、維護道路通行、就公路 施作排水溝部分：
原告前揭主張，其性質至多僅係促使行政機關發動職權， 而非謂原告有任何公法上之請求權存在，且自原告之起訴 狀以觀，原告自始未提出其適法之請求權基礎何在，僅泛
稱被告應如何如何云云，原告之主張自無理由。 ⒌被告羅東地政事務所
⑴原告於鑑界複丈後，對於界址有疑義時，應循地籍測量實 施規則第221條規定申請再鑑界，如對再鑑界結果仍有異 議者，得向司法機關訴請處理。原告未依地籍測量實施規 則規定辦理而逕提出行政訴訟，顯然不符行政訴訟法第2 條之規定。
⑵系爭土地非屬地籍圖重測區，其地籍圖為圖解法地籍圖， 而依地籍測量實施規則第220條規定及「圖解法地籍圖數 值化成果辦理土地複丈作業手冊」第七章鑑界複丈之作業 步驟㈣規定，被告於原告申請複丈時，應用測量儀器與技 術測定實地界標（經界物），並擴大量測既有道路、圍牆 等有地籍之固定設施物後展繪於相關土地地籍經界線，及 考量周邊土地各宗土地位置、形狀、大小與現況之相對關 係後，以原地籍圖上經界線復原之界址位置後辦理鑑界複 丈，其作業程序與內容於法並無不合，即無論採用何種座 標系統，圖解法地籍圖地區仍應依據前開方式辦理，無「 TWD67」及「TWD97」座標轉換問題。至於原告其餘請求被 告給付項目，尚無提供民眾申請機制，部分圖資應洽國土 測繪中心地籍資料庫申購。
㈡聲明：均求為判決駁回原告之訴。
五、本院的判斷：
㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回 ，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後 ，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內 容之行政處分之訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公 法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他 非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給 付，亦同。」及「（第1項）確認行政處分無效及確認公法 上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之 法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可 能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。… …（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟 、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行 政處分無效之訴，不在此限。」行政訴訟法第5條第2項、第 8條第1項及第6條第1、3項分別定有明文。據此可知，課予 義務訴訟與一般給付訴訟雖皆為實現公法上給付請求權而設 ，惟人民依法申請中央或地方機關作成一定內容之行政處分 而經駁回者，應依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務 訴訟；如係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，
則應依同法第8條第1項規定提起一般給付訴訟。亦即一般給 付訴訟與課予義務訴訟於本質上為非可兩立之訴訟類型，依 事件性質應提起課予義務訴訟者，恆無提起一般給付訴訟之 可能及必要，僅非屬課予義務訴訟救濟之範疇者，始可能歸 入一般給付訴訟之適用對象。而確認訴訟則具有補充性，於 得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟 時，即不得提起，且得提起確認訴訟者，除明文規定之特殊 類型，如確認行政處分無效、確認已執行而無回復原狀可能 之行政處分或已消滅之行政處分為違法外，原則上係以法律 關係之存在與否（或成立與否）為其標的，至於事實本身或 法律、行政命令等則不得作為確認訴訟之標的。 ㈡經查，原告提起本件行政訴訟，經本院於109年3月13日行準 備程序後，其訴之聲明業已確定如附表所示。而依原告之主 張及附表所示一至七項聲明之內容，可知原告請求之訴訟類 型計有兩類，分別為確認訴訟及一般給付訴訟，其中聲明一 、二、四、七項為確認訴訟，聲明三、五、六則是請求被告 作成行政處分以外之其他非財產上給付，而為一般給付訴訟 。以下乃按訴訟類型就原告各項聲明之請求分別論述之： ⒈關於確認訴訟部分：
⑴聲明一、二部分：
原告訴之聲明一、二是分別請求確認土地法及地籍測量相 關法規、行政命令暨農地重劃條例相關規定為無效（詳如 附表所示），其聲明請求確認之標的為法律、命令、規則 、注意事項等抽象規範，既非行政處分，亦非法律關係， 與行政訴訟法第6條第1項規定未符，自非合法。原告以上 開規定違憲而請求本院聲請大法官解釋，並無必要。 ⑵聲明四部分：
①原告訴之聲明四中㈠、㈣是分別請求確認「私有土地所 有權人『農地重劃意願』法律關係不成立」及「『農地 重劃協進會』法律關係不成立」；㈡、㈢是分別請求確 認被告宜蘭縣政府107年10月4日函、108年8月7日府地 劃字第1080130801號函（下稱108年8月7日函）無效。 其中107年10月4日函是被告宜蘭縣政府將宜蘭縣冬山鄉 大進地區108年度農地重劃先期規劃地區初勘概況紀錄 表及範圍圖檢陳內政部中部辦公室之函文（本院卷第26 9頁）；108年8月7日函則是被告宜蘭縣政府函復冬山鄉 公所之函文，其主旨載以「所送大進農地重劃協進會委 員名冊1份，本府同意備查，為利討論先期規劃作業相 關事宜，請貴所惠於近期內召開第1次協進會員會會議 ，請查照」（本院卷第263頁），有上開2函各在卷可稽
。
②查農地重劃為一種綜合性的土地改良措施，係將一定區 域內不合經濟利用的農地加以重新規劃整理，建立標準 坵塊，並配置農、水路，使每一坵塊能直接臨路、直接 灌溉及直接排水，以改善農業生產環境，增進農地利用 ，促進農業建設發展。現行農地重劃工作是以農地重劃 條例為依據，直轄市政府或縣（市）政府為該條例之地 方主管機關，得就轄區內符合規定之相關土地勘選為重 劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範圍圖說，報經上級 主管機關（內政部，下同）核定實施農地重劃，且為辦 理農地重劃，得組設農地重劃委員會，必要時並得於重 劃區分別組設農地重劃協進會，協助辦理農地重劃之協 調推動事宜（第2、3、6條參看）；農地重劃計畫書經 上級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即 將之公告於適當處所30日，並於公告期滿實施；公告期 間內，重劃區土地所有權人半數以上，而其所有土地面 積超過重劃區土地總面積半數者表示反對時，該管主管 機關應予調處，並參酌反對理由，修訂農地重劃計畫書 ，重行報請核定，並依核定結果公告實施（第7條參看 ）。另鑑於重劃區內私有土地所有權人，倘多數願意申 請辦理重劃，可使重劃之實施順利完成，因此農地重劃 條例第8條明定，因重劃區內私有土地所有權人及其所 有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之申請，直 轄市或縣（市）主管機關得報經上級主管機關核准後優 先辦理，以資獎勵。
③又宜蘭縣冬山鄉大進地區（小南澳段）農地係由被告冬 山鄉公所以107年1月3日冬鄉建字第1070000141號函（ 本院卷第229頁）提報被告宜蘭縣政府辦理農地重劃先 期規劃，經被告宜蘭縣政府於107年1月23日邀集相關單 位辦理初勘（本院卷第265至268頁），且經被告冬山鄉 公所以107年7月23日冬鄉建字第1070014790號函（本院 卷第237頁）調查區內私有土地所有權人意願結果，區 內私有土地所有權人同意比例為56.18%，其等所有土地 面積占區內私有土地總面積58.63%，均逾半數，已符合 農地重劃條例第8條所定提報優先辦理之要件，被告宜 蘭縣政府即以107年10月4日函（本院卷第269頁）檢陳 初勘概況紀錄表及範圍圖報送被告內政部，經被告內政 部於107年10月31日辦理複勘，並於107年11月26日召開 「108年度辦理農地重劃先期規劃地區複勘檢討會」後 ，同意將之列入108年度農地重劃先期規劃地區（本院
卷第271至280頁），嗣被告宜蘭縣政府為辦理該地區重 劃作業，乃以108年6月18日府地劃字第1080100111號函 請被告冬山鄉公所成立農地重劃協進會（本院卷第259 頁），經該所於108年8月5日以冬鄉建字第1080017304 號函檢送大進村農地重劃協進會委員遴選名冊乙份（本 院卷第261頁），由被告宜蘭縣政府以108年8月7日函同 意備查在案（本院卷第263頁）等情，已分據被告內政 部、宜蘭縣政府及冬山鄉公所陳明在卷，並有卷附之前 揭各該函文、會勘紀錄及會議紀錄可考，堪認屬實。 ④承上可知，被告冬山鄉公所辦理大進地區（小南澳段） 私有土地所有權人意願調查，各所有權人提交意願書， 僅在表明有無申請辦理重劃的意願，且其調查結果亦僅 是供以判斷是否符合農地重劃條例第8條規定，而得據 以報請上級主管機關核准優先辦理農地重劃而已，故私 有土地所有權人農地重劃意願，乃為單純的意願表達， 不發生任何權利、義務關係，並無法律關係成立或不成 立的問題。另被告宜蘭縣政府為辦理上開地區重劃作業 ，函請被告冬山鄉公所組設冬山鄉大進村農地重劃協進 會，是依據農地重劃條例第3條規定而為，且依上開規 定所設之農地重劃協進會，是一任務性編組，負責關於 重劃負擔方式之協調等事項，並於該重劃區完成經費決 算後裁撤（農地重劃協進會設置辦法第2、11條參看） ，該組織（農地重劃協進會）的設置，乃屬事實問題， 並非法律關係。至於被告宜蘭縣政府107年10月4日函、 108年8月7日函，前者是在檢陳大進地區初勘概況紀錄 表及範圍圖檢陳予內政部中部辦公室，後者是就冬山鄉 公所所報大進農地重劃協進會委員名冊同意備查，以示 知悉，核其內容均非立於高權地位就公法上具體事件所 為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之 單方行政行為，性質上皆非屬行政處分。是原告此項聲 明請求確認之標的，或非行政處分，或非法律關係，與 行政訴訟法第6條第1項規定未符，亦非合法。 ⑶聲明七部分：
①確認訴訟非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得 提起，為行政訴訟法第6條第1項所明定，並參以司法院 釋字第400號解釋理由：「憲法第15條關於人民財產權 應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使 其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或 第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊 嚴。……公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質
之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法 制所承認……既成道路成立公用地役關係，首須為不特 定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其 次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事； 其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷……」，可見私有 土地上所形成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法 上如認已成立公用地役關係存在，則所有權人對其所有 物之使用，負有在公法上公用地役關係存在範圍內容忍 公眾使用之義務，是所有權人爭執其所有之系爭土地不 成立（或不存在）公用地役關係，據以提起確認訴訟， 請求確認公用地役關係不成立（或不存在），即有確認 利益；反之，主管機關若未認定有公法上公用地役關係 存在，無即受確認判決之法律上利益，提起之確認訴訟 ，無權利保護必要（最高行政法院107年判字第676號判 決意旨參照）。
②原告訴之聲明七，是請求確認供道路使用之小南澳段25 -18、25-60、25-16、25-17、25-23、25-29、25-41、 25、25-39地號土地，與被告宜蘭縣政府、冬山鄉公所 成立「公用地役權」法律關係（詳如附表所示）。惟查 ，上述土地除小南澳段25-16地號為原告所有外，其餘 地號土地均是他人所有，且原告所指道路未曾依宜蘭縣 既成道路認定作業要點申請既成道路證明，難以逕依原 告主張即認該等道路屬既成道路等情，業經被告冬山鄉 公所陳明在卷，並提出前開地號土地登記謄本以資佐證 。則原告在主管機關未認定上開土地有公法上公用地役 關係存在之情形下，逕以其所有之小南澳段25-16地號 土地成立公用地役關係而為爭執，訴請確認公用地役關 係成立，稽之前開規定與說明，難認原告有即受確認判 決之法律上利益，自無權利保護必要。另原告若必須通 行坐落他人所有其餘地號土地之道路，而有確認該等道 路是否為既成道路的必要，本得依宜蘭縣既成道路認定 作業要點規定，據以申請核發既成道路證明，如就其依 法申請案件之主管機關處理結果有所不服，認為損害其 權益，亦得依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟 ，以為救濟。原告就他人所有前揭其餘地號土地既得依 宜蘭縣既成道路認定作業要點申請既成道路證明，並得 提起課予義務訴訟向法院尋求救濟，即不得提起確認訴 訟，原告逕行提起確認訴訟，違反確認訴訟補充性原則 ，亦非合法。
⒉關於給付訴訟部分：
⑴聲明三部分：
原告訴之聲明三是請求被告宜蘭縣政府、冬山鄉公所提供 小南澳段重劃地區私有土地明細表、過半數私有土地所有 權人同意辦理重劃的相關資料及書面證明、「小南澳段農 地重劃協進會」成立相關書面資料（詳如附表所示）。惟 原告並未表明其請求之法律依據，僅泛稱被告宜蘭縣政府 、冬山鄉公所為農地重劃主管機關，自負有提供之義務云 云。原告既未表明究竟有何請求被告為上開給付之法律上 依據，遽為請求，已難認有理由，況原告若欲取得相關農 地重劃之政府資訊，尚非不得依政府資訊公開法等規定提 出申請，並以課予義務訴訟作為權利保護之方式，鑑於一 般給付訴訟與課予義務訴訟於本質上為非可兩立之訴訟類 型，依事件性質應提起課予義務訴訟者，恆無提起一般給 付訴訟之可能及必要，故原告提起本件一般給付之訴顯無 必要，求為命被告為如其聲明之給付亦無理由。 ⑵聲明五部分：
原告訴之聲明五是請求被告內政部、國土測繪中心及羅東 地政事務所提供：①「冬山鄉小南澳圖十九葉之內7號圖 」之舊地籍圖其數值化CAD成果電子檔、②地籍圖座標（ CAD）與「TWD67」座標轉換程式電子檔、③前開①之電子