最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第658號
上 訴 人 交通部公路總局
代 表 人 許鉦漳
訴訟代理人 薛維萱
被 上訴 人 白麗娟
訴訟代理人 黃慧萍律師
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國10
8年4月25日臺北高等行政法院107年度訴更一字第132號判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人原為陳彥伯，嗣變更為許鉦漳，茲據新任 代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、上訴人所屬臺北區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外 人莊文賢以「文賢」為名，利用網路平臺於民國106年1月6 日11時21分許，以登記被上訴人名下之車牌號碼000-0000號 自用小客車（下稱系爭車輛），在臺北市○○區○○○路000號載 客，收取報酬新臺幣（下同）62.39元（下稱系爭載客行為 ），認有違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第1 38條規定，遂以106年2月10日交公北監字第4005199號舉發 違反汽車運輸業管理事件通知單提出舉發。嗣上訴人即以被 上訴人將系爭車輛交予莊文賢於上述時間、地點，未經申請 核准即利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司 ）Uber APP應用程式平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬 ，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規 定，以106年3月24日第40-4005199號違反汽車運輸業管理事 件處分書（下稱原處分），對被上訴人處吊扣系爭車輛牌照 4個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願 決定及原處分，經原審法院106年度訴字第1332號判決將訴 願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，提起上訴，經本院10 7年度判字第683號判決將上開判決廢棄，發回更為審理。原 審法院以107年度訴更一字第132號判決（下稱原判決）將訴 願決定及原處分均撤銷。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審答辯均引用原判決所載。四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠上訴人所屬臺北區 監理所舉發被上訴人將系爭車輛交予駕駛莊文賢於上開時地
違規搭載乘客收費之系爭載客行為，違反公路法第77條第2 項規定。上訴人因認被上訴人所有系爭車輛確有於上開時間 、地點，由莊文賢為系爭載客行為並收取費用而營業之事實 ，違反公路法第77條第2項規定，爰以原處分吊扣系爭車輛 牌照4個月。參諸106年1月4日修正公布前公路法第77條第2 項後段規定及106年1月4日修正之立法理由，本未以所吊扣 或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。 被上訴人主張原處分為裁罰性處分，違反不當連結禁止原則 云云，委無可採。㈡交通部為協助下級機關裁量權之行使， 訂頒「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基 準」（下稱裁罰基準，106年1月6日交通部交路字第1065000 1091號令修正發布並同日生效，原名稱「自用車違規營業處 罰基準表」），為行政程序法第159條第2項第2款所稱「為 協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準」之行政 規則。裁罰基準第2點關於個人以小型車、機車經營汽車運 輸業已明訂：第1次處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車 輛牌照4個月及汽車駕駛人駕駛執照4個月。上訴人依裁罰基 準規定，除另處分莊文賢罰鍰10萬元並吊扣其汽車駕駛執照 4個月外，並以原處分對被上訴人裁處吊扣系爭車輛牌照4個 月，經核於法無違。被上訴人主張原處分屬不必要且過度之 基本權干預，有違反比例原則之違法云云，難認可採。㈢莊 文賢所為系爭載客行為以系爭車輛用以經營計程車客運業， 卻未先申請核准，違反公路法第37條第1項第3款所定之行政 法上義務，係由宇博公司單方透過Uber APP應用程式平臺， 對加入之莊文賢及系爭車輛分擔行為加以管控、調配，被上 訴人將系爭車輛交予莊文賢為系爭載客行為使用而為行為之 分擔，自堪認由宇博公司主導決定是否辦理經營計程車客運 業之申請核准事宜，被上訴人將系爭車輛交付莊文賢為系爭 載客行為，乃共同行為人，關於系爭載客行為違規事實，管 轄權即應以宇博公司之主事務所所在之臺北市大安區定之。 就系爭載客行為有無經申請核准乙事，本屬臺北市公路主管 機關之調查審究範圍，查認違章與否及是否為處分時，自當 由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效而具合理性 。是本件得依公路法第77條第2項規定對被上訴人為原處分 者，應為臺北市公路主管機關，並非上訴人，上訴人作成原 處分確有欠缺管轄權限之違法，應可認定。㈣公路中央主管 機關交通部依法並無就直轄市轄內計程車客運業有處罰權限 ，亦無從委任上訴人行使，則上訴人依法即無本件處罰管轄 權限，與直轄市政府間無從發生行政程序法第13條第1項所 定管轄權積極衝突之情形。上訴人抗辯依行政程序法第11條
第1項、第13條第1項有管轄權云云，亦屬無據。細觀系爭載 客行為路線圖畫面，清楚顯示前往載客之莊文賢相片，且未 有單純租用系爭車輛而無提供駕駛服務之選項，足徵系爭載 客行為乃同時提供駕駛人及系爭車輛讓乘客搭載而收取一定 之報酬，則系爭載客行為必然由司機駕駛特定車輛，並無僅 出租系爭車輛、代僱莊文賢駕駛之選項。從而，上訴人有關 系爭載客行為兼具計程車客運業及小客車租賃業之主張，亦 難採憑等語，將訴願決定及原處分均撤銷。
五、本院查：
㈠公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、 汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報 酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分 自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應 依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域 內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「（第1 項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列 之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利 者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛 、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（ 第2項）前項審核細則，由交通部定之。」第77條第2項規定 ：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依 其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰 鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕 駛執照，並得吊扣四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得 再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業 申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線 許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、 禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車 運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽 車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客 運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內 營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第13 8條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路 法第七十七條第二項之規定舉發。」準此，公路法為健全公 路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安 全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制， 再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機 關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核 定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路 主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客
運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營 計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定 予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。 ㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道 路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合 作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依 公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及 第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管 理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客 運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或 自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸 合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營 業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管 機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第 5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設 備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營 業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規 定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營 業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近 縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此 劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市） 的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中 央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（ 例如主事務所在臺北市，其營業區包含新北市、桃園市、基 隆市及宜蘭縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核 准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業 區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業 」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業 依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直 轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第 39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核 發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109 年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定 申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第 2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作 成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事 務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府 ）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通 部）管轄。且此以主事務所為連繫因素決定土地管轄，屬行
政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書 而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就 同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業 之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經 營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業 情形。本件違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第 1項第3款規定定管轄機關。從而本院109年度大字第2號裁定 見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大 法庭裁定見解於本件並不適用之。
㈣有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並 未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定： 「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內 設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機 關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得 在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域 劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營 業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市 經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣 (市）之公路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業 ，向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣之任一地之 公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未 經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其 未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向 有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申 請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在臺北市未經核准 經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之 公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向 臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在臺北市經營計程 車客運業，而是未向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜 蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申 請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何 直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客 運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項 及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申 請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公 路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為 交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政 府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽 車運輸業管理規則第139條之1第1項規定：「……計程車客運
業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委 任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此 及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第1 0250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊 覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、 汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣 、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管 理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業 務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將核准個人經 營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關 就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上 訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計 程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣（吊銷）牌照之權限，難 謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限 。
㈥經查，被上訴人將系爭車輛交予莊文賢，未經申請核准即利 用網路平臺經營計程車客運業載客收取報酬，違反公路法第 77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，為原審經依 法調查證據所確認之事實。本件違規行為地在臺北市，依汽 車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向 臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣任一公路主管機 關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含臺北市，即 得在臺北市經營計程車客運業，因此有權限核准在臺北市經 營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關 ，是就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機 關即上訴人自依法取得管轄權，並無欠缺作成原處分（吊扣 牌照）之管轄權限可言。原審法院以被上訴人與莊文賢、宇 博公司共同違反公路法第77條第2項規定，而依公路法第37 條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形 ，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具 有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自 有不適用法規及適用不當之判決違背法令。
㈦依公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之牌照， 因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分，此不利 處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過 失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行為人所有 者為限。本件原處分適用裁罰基準第2點關於個人以小型車 、機車經營汽車運輸業者，第1次除處10萬元罰鍰，吊扣汽 車駕駛人駕駛執照4個月外，並吊扣該次非法營業車輛牌照4 個月（第2次處12萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照
及汽車駕駛人駕駛執照6個月），基本上即以違規行為規模 、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久 暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運，所選取之手段亦屬 正當，上訴人援用上開標準為吊扣牌照4個月之依據，亦無 其他例外情節未審酌而致過度損害被上訴人權益，且為法定 之最低度法律效果，即與比例原則無違。上訴人基於公路主 管機關之職權，以原處分吊扣系爭車輛牌照，尚無違誤，其 據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事 實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之 爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲 ，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁 回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 7 月 22 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蔡 紹 良
法官 蕭 惠 芳 法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 7 月 22 日 書記官 劉 柏 君
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