行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一一一號
原 告 乙○○
甲○○○
被 告 臺南縣下營鄉公所
右當事人間因土地徵收事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年七月三十一日八
七府訴二字第一五九八九七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴及附帶損害賠償之請求均駁回。
事 實
緣原告乙○○主張其所有台南縣下營鄉○○段五一○、五五二地號土地及原告甲○○○所有營平段四七三號土地，於二十餘年前即由被告舖設柏油，供人行走使用，形成公用地役關係，於八十六年九月二十日依司法院釋字第四百號解釋，向被告申請徵收，經被告以八十六年十月十四日八六所建字第九七三六號函復略謂：「台端等申請本所徵收所有本鄉○○段五一○、五五二地號及營平段四七三地號公共設施用地乙案，俟本所財源充裕時再行編列預算徵收．．．。」原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、因請求土地徵收事件不服被告及訴願、再訴願被駁回，原告乙○○主張其所有台南縣下營鄉○○段五一○及五五二號土地及原告甲○○○所有下營鄉○○段四七三號土地於二十餘年前即由被告舖設砂石路，而後再舖柏油供人行走使用，形成公用地役關係，於民國八十六年九月二十日依司法院釋字第四○○號解釋向被告申請徵收，經被告以八十六年十月十四日所建字第九七三六號函復略謂「台端申請本所徵收所有上述三筆土地，公共設施用地乙案，俟本所財源充裕時再行編列預算徵收．．．」原告不服，提起訴願、再訴願被駁回。原告意旨，所有上述三筆土地，民國六十年前原設有小巷道供公眾通行至今已超過成立公役權二十五年，民國六十一年間再由被告編為都市○○道路預定地，土地由被告維護修補道路以維持各設施完整，已完成公用地役關係，被告自民國六十一年十一月九日公布實施都市計劃前，原告之土地已供不特定公眾通行，發生公共地役關係二十六年以上，與原決定機關（台南縣政府）所謂系爭土地於民國七十三年由被告舖設柏油路供公眾行走及開闢水溝公共設施供公眾使用．．．．，認定由民國七十三年起成立公共地役權，而原告申請三筆既成道路成立公共地役權其期間各有不同，被告未查明分別各筆成立公共地役權期間，草率判定駁回所請，原告認為土地所有權已無法使用收益，又成立公共地役權，而公共設施已完整，應依法予以徵收補償等。原決定機關依據八十七年二月十一日言詞辯論時原告乙○○當場表示營南段五一○號土地於七十三年間由被告再舖設柏油路面供不特定公眾行走，原決定機關認定土地供不特定人通行未滿二十年未成立公用地役關係與司法院釋字四○○號不相符，又依行政法院四十六年判字第三十九號判例「土地實際即係供公眾通行數十年之道路之用，自應認為已有公用地役關係之存在」．．．等基上論結原告為無理由再訴願駁回。二、原告申請土地徵收，被告及原決定機關等，並未予採信有利於原告之證據，亦未說明何以不採之理由，是其決定應有理由不備之違背法令，惟查：㈠原告所申請三筆土地徵收件，並非全部於民國七十三年舖設柏油水溝，七十三年前舖砂石路不能一概而論，而成立地役關係日期
，分別：⑴營南段五一○號土地（現中正南路一八○巷）原告乙○○於八十七年二月十一日言詞辯論時表示該筆土地民國六十年都市計劃前原設有一條農路供人行走（砂石路），民國七十三年再由被告舖設柏油路闢水溝，原決定機關誤認此供人行走未滿二十年因而駁回所請。⑵營南段五五二號土地現路名民權二街供公眾通行道路，其中現存舊有房屋持有人陳榮泰民國三十五年十月一日初設籍原十六鄰營前村門牌一五三號，民國四十三年六月一日因行政區域變更下營鄉營前村二十鄰下營一○一三號，民國八十一年六月二十九日修正戶籍法廢止本籍登記，民國八十一年十一月五日換簿，原營前村二十鄰下營一○一三號，民國八十四年七月十六日門牌整編民權二街三○號，案外人陳榮泰民國三十五年初設籍時及臨近居民，日常通行現有民權二街留有巷道供公眾行走，實際上所聲請之地號營南段五五二號道路用土地已成立公共地役權至今已有五十二年之久，請參照八十七年八月十七日下營鄉戶政事務所謄本登記資料為證，及現存留之舊有房屋照片為證。可證實原告所言成立公共地役權已有二十五年以上。⑶營平段四七三號土地現路名信義二街供公眾通行道路，其中現存舊有房屋持有人姜真格（戶長）原住其父姜文夏戶口民國四十三年二月十五日創立新戶原三鄰營前村門牌二十二號，同年六月一日因行政區域調整變更下營鄉營前村十七鄰下營九九○號，民國八十七年七月十六日門牌整編信義二街六十號，案外人姜真格民國四十三年設籍至今已四十四年之久，臨近居民日常通行以現有信義二街留有巷道供公眾行走，實際上所聲請之營平段四七三號道路用地已成立公役權四十四年之久，請參閱八十七年八月二十四日下營戶政事務所戶籍謄本，及現存留之舊有房屋照片等為證。被告及原決定機關等未詳查，並未予採信有利於原告之證據，亦未說明何以不採之理由，是其決定應有理由不備之嫌。㈡司法院釋字第四○○號解釋意旨，既成道路符合一定要件而成立公共地役關係者，其所有權人對土地即已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，況且該第四○○號解釋並無限定公役年限，只限成立公用地役權者可申請徵收，原決定機關以行政法院判字第三十九號判例為依據及土地供不特定人行走未滿二十年並未成立公用地役關係而駁回所請。㈢原告八十七年三月十九日再向台灣省政府訴願其中意旨：公用地役權之發生民法第七七二條準用民法第七六九條（經過二十年繼續公然在他人地上有建物等．．．）外，其他民法七七○條：十年間和平繼續佔有他人地上有建物．．．等亦同樣發生時效公用地役關係，請參閱台南縣政府再訴願答辯書，再決定機關台灣省政府未予採信上開有利證據亦未說明何以不採理由，應有理由不備之嫌。被告財源短缺，徵收既成道路遙遙無期，而決定及再決定機關未查明各地號成立地役權期日及法令，草率決定實有不服。三、對被告於八十七年九月十七日之答辯書補述理由如后：㈠、被告答辯營南段五五二號土地供公眾通行之道路，該路段現有路寬（最窄部分四．六公尺未依八公尺計劃道路拓，該路公共設施未完竣等）。惟查，被告所檢附地籍圖，其中營南段五五二號土地所劃出黃色是供道路使用，原告補劃出橘色是同地號土地也是供道路使用被告少劃一半以上，均請參照B-11-1，及地籍圖對照，所謂「最窄部分為四．六公尺，未依八公尺計劃道路拓，查該地號並非原告所有」，被告既將該批土地已供道路使用，而且雙邊已開設地下水溝，並舖設ＡＣ路面，公共設施已算完竣。㈡、被告答辯營南段五一○號土地係民國六十一年都市計劃，劃設六公尺計劃道路，後由建商依建築線留設道路並施設簡易明溝及砂石路面，後由被告舖設柏油
路面，當時原告未異議等。惟查，該路段於台灣光復後是一片農地及設有土地公廟，為播種收成及參拜方便設有一條簡易農地，供公眾通行，民國七十二年再由建商依建築線留設計劃道路及簡易設施，同年再由被告舖設柏油路面、闢水溝等，被告應依法令須先徵購或補償，至少也應通知原告並得其同意，原告長期居住外縣市，知悉在後，異議也來不及，被告使用公權力，事先未尊重所有權人所致。㈢、被告答辯營平段四七三號土地由建商申請建築為承購戶進出方便施設簡易路面六公尺寬供住戶出入，雖規劃八公尺道路而此地號北側道路寬度只有一．一公尺並非如原告所述為既成道路等。惟查：該地段都市計劃為八公尺道路，二十幾年前設有巷道供公眾通行再由建商施設六公尺簡易柏油路面，被告未徵求原告同意即再補足二公尺柏油路及水溝，北側道路寬度只有一．一公尺是營平段四七○號及同段四八四號，該二筆地號並非原告所有，該地段雖有建物存留，但留有小巷道供人通行，供公眾通行並不分寬窄，凡是供公眾通行道路使用土地，也是既成道路，況且，該段已有路名信義二街，附近居民除了該街道通行以外，並無其他路可通行。綜合上述事實及理由被告舖設柏油路面，闢水道供大眾及不特定百姓使用，便利交通改善環境衛生，提昇百姓生活品質，原告並不堅決反對供民眾使用，惟人民的土地是神聖不可侵犯，被告未徵求原告之同意而忽略使用，既成道路或都市○○道路沒付費又行使公權力無償使用，導致人民財產遭到損失，又不依司法院釋字第四○○號釋令辦理徵收既成道路，以無財源配合徵收為由而駁回申請，自無理由。㈣、⒈被告民國八十六年十月十四日年所建字第九七三六號函覆原告「台端等申請本所徵收所有本鄉○○段五一○、五五二地號營平段四七三地號公共設施道路用地乙案，俟本所財源充裕時再編列預算徵收」．．．等。⒉原告不服提起訴願、再訴願，經台南縣政府及台灣省政府駁回所請（在案），決定兩單位機關，駁回理由其中「本件被告是否有權使用訴願人之土地﹖（原告），如無權使用是否予徵收，或回復原狀，或採給付租金方式使用訴願人之土地，或以其他方式處理．．．等。惟查被告使用原告私有都市○○○○道路舖設柏油路面，雙邊已開闢暗溝，供公眾使用，如再破壞回復原狀除浪費公帑外，對臨近居民生活環境及通行不便，造成抗爭並非良策。⒊原告私有土地成為都市○○○○道路作為公共使用，所有權人已無法使用收益，被告應依法辦理徵收，被告以財源短缺為由，徵收遙遙無期，而又不法侵害他人權利，除應辦理徵收外，也應負損害賠償之責，原告請求被告以公告地價使用道路部分，每年按中央銀行放款年息百分之六支付租金做為損害賠償，至徵收為止。⒋另依司法院釋字第四四○號，政府對民眾所有既成道路或都市○○道路挖補埋管線等，今後將不再可以無償使用而必須付費，況且被告使用公權力，將私有土地供公共使用，並設公共設施而受損失，自應由被告負責損害賠償付費。綜上陳述，請鈞院判令被告向原告發佈處分書起自民國八十六年十月十五日至民國八十七年十月十四日一年期間賠償原告新台幣肆拾伍萬捌仟叁佰伍叁元整，民國八十七年十月十五日起按月支付新台幣叁萬捌仟壹佰玖拾陸元整至既成道路土地辦理徵收完竣止等語。被告答辯意旨略謂：一、訴願人所陳述上述三筆土地具有公用地役關係，謹依上述三筆土地使用情形說明如下。（一）營南段五五二號土地部分為供公眾通行之道路，該路段現有路（最窄部分為四點六公尺）未依八公尺計畫道路拓，該路公共設施未完竣。（二）營南段五一○號土地係民國六十一年本鄉下營都市計畫公告實施後，劃設為六公尺計畫道路，本地號在民國七十年間尚無碎石路亦無既成道路，民國七十二
年十月間道路南側承建商姜吉清申請指定建築線申請建築房屋後，由販厝承建商自行留設六米計劃道路範疇，於道路南側施設簡易磚造明溝，並舖設砂石級配路面後，由本所舖設柏油路面，當時原告未異議。另北側販厝承建商亦於民國七十六年十一月間申請建築線指示興建販厝後，興建北側簡易明溝，至此六公尺計畫道路完成約五十一公尺。本六公尺計畫道路為雙向出口，但完成五十一公尺後本路段還是維持單一出口。民國八十四年九月間本所應附近居民要求再施設暗溝，並進行ＡＣ路面舖設，並非如原告所述於民國六十年都市計畫前即有一條農路供人行走（砂石路），亦並非本所強行侵佔。（三）營平路四七三號土地現路名信義二街雖規劃為八公尺道路，惟該道路於民國七十九年間由建商陳金虎申請建築販厝，惟為利販厝承購戶進出方便，於道路兩側由承建商自行施設側溝並施設簡易路面約六公尺，三十公尺長供附近販厝購買戶營平段四六九－四及四六八－二號住戶出入用，其間原告亦無異議，且同意其通行出入，本所於民國八十一年間，村里小型零星工程施設道路東側側溝，營平溝四七三號土地雖規劃為八公尺道路，惟此地號北側道路寬度只有一公尺一，並非如原告所述為一既成道路。綜上所述，原告所擁有三筆土地，均係承建商興建房屋與原告間產生問題，並非本所強權佔用，且三筆土地之計畫道路並非全面開闢，本所亦無財源配合徵收，綜上結論，原告之訴為無理由，請判決駁回等語。 理 由
按依本院四十六年判字第三十九號判例：「本件土地實際既係供公眾通行數十年之道路之用，自應認為已有公用地役關係之存在。」又司法院釋字第四○○號解釋：「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，．．．國家自應依法律規定辦理徵收給予補償。．．．」本件原告乙○○主張其所有台南縣下營鄉○○段五一○、五五二地號土地及原告甲○○○所有營平段四七三號土地，於二十餘年前即由被告舖設柏油，供人行走使用，形成公用地役關係，於八十六年九月二十日依司法院釋字第四百號解釋，向被告申請徵收，經被告以八十六年十月十四日八六所建字第九七三六號函復略謂：「台端等申請本所徵收所有本鄉○○段五一○、五五二地號及營平段四七三地號公共設施用地乙案，俟本所財源充裕時再行編列預算徵收．．．。」原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，主張：原告之土地民國六十年前原設有小巷道供公眾通行至今已超過成立公用地役權二十五年，六十一年間再由被告編為都市○○道路預定地，已完成公用地役關係。被告自六十一年公布實施計畫前原告之土地已供不特定公眾通行，發生公共地役關係二十六年之久，與原決定機關所謂系爭土地於七十三年由被告舖設柏油路供大眾行走期間有所不同；原告土地現已由被告舖設柏油路面及闢排水溝公共設施供公眾使用，原告所有權之無法使用收益，應依法予以徵收補償云云。經查：㈠、原告所陳述上述三筆土地之使用情形：⑴營南段五五二地號土地部分為供公眾通行之道路，該路段現有路（最窄部分為四．六公尺）未依八公尺計畫道路拓，該路公共設施未完竣。⑵營南段五一○地號土地係六十一年被告下營都市計畫公告實施後，劃設為六公尺計畫道路，該地號在七十年間尚無碎石路，亦無既成道路，七十二年十月間道路南側承建商姜吉清申請指定建築線申請建築房屋後，由承建商自行留設六公尺計畫道路範圍，於道路南側施設簡易磚造明溝，並舖設砂石級配路面後，由被告舖設柏油路面，當時原告並未異議。另北側承建商亦於七十六年十一月間申請建築線指示
興建房屋後，興建北側簡易明溝，至此六公尺計畫道路完成約五十一公尺。該六公尺寬計畫道路為雙向出口，但完成五十公尺後該路段還是維持單一出口。八十四年九月間被告應附近居民要求再施設暗溝，並進行ＡＣ路面舖設，並非如原告所稱於六十年都市計畫前即有一條農路供人行走（砂石路），亦並非被告以公權力所佔用。⑶營平段四七三地號土地現路名信義二街雖規劃為八公尺道路，惟該道路於七十九年間由建商陳金虎申請建築房屋，惟為利承購戶進出方便，於道路兩側由建商自行施設側溝並施設簡易路面為六公尺，三十公尺長供附近承購戶即營平段四六九－四及四六八－二地號住戶出入用，其間原告亦無異議，且同意其通行出入。被告於八十一年間村里小型零星工程施設道路東側側溝。營平段四七三地號土地雖規劃為八公尺道路，惟此地號北側道路寬度只有一．一公尺，並非如原告所稱為一既成道路。綜上所述，原告所擁有之三筆土地，均係承建商興建房屋與原告間產生之問題，並非出於被告所佔用，且三筆土地之計畫道路亦非全面開闢，原告引據公用地役關係而請求徵收補償，難謂有據。㈡、原決定機關台南縣政府於八十七年二月十一日就本案舉行言詞辯論時，原告之一之乙○○當場表示，系爭土地係於七十三年間由被告舖設柏油路面供不特定人行走，有該記錄附於訴願卷可稽。依首揭本院四十六年判字第三十九號判例意旨，系爭土地供不特定人行走尚未滿二十年，並未成立公用地役關係，亦與司法院釋字第四○○號解釋之要件並不相符。原告依據上述釋字第四○○號解釋，請求徵收補償，原處分未准所請，並無不合。㈢、至原告主張被告目前在其土地上舖設柏油路面及闢築排水溝供公眾使用，其是否確實有權使用原告之土地﹖如無權使用，是否予以徵收，或回復原狀，或採給付租金方式使用原告之土地，或以其他方式處理，並不在本件行政救濟審理之範疇，併予敍明。綜上所述，被告就本件否准原告徵收補償之請求，於法尚無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，難謂為有理由，其附帶損害賠償之請求亦失所附麗，應併予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 一 月 十四 日
行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 評 事 徐 樹 海
評 事 林 茂 權
評 事 鄭 忠 仁
評 事 蔡 進 田
評 事 劉 鑫 楨
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 賀 瑞 鸞
中 華 民 國 八十九 年 一 月 十七 日