高雄高等行政法院判決
110年度簡上字第6號
上 訴 人 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局高雄分局
代 表 人 傅學理
訴訟代理人 葉張基 律師
林韋甫 律師
被上訴人 鄭景南
上列當事人間動物傳染病防治條例事件，上訴人對於中華民國10
9年10月30日臺灣高雄地方法院108年度簡字第96號行政訴訟判決
，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、被上訴人在第一審之訴駁回。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。 理 由
一、被上訴人於民國108年4月24日自中國大陸香港搭乘班機由臺 灣高雄小港機場入境，未主動申報檢疫，逕由財政部關務署 高雄關高雄機場分關（下稱高雄分關）之綠線免申報檯通關 ，經高雄分關查獲其行李內攜帶含豬肉產品（肉鬆蛋卷，計 0.914公斤，下稱系爭檢疫物），移請上訴人處理。上訴人 以被上訴人未依規定申請檢疫，違反動物傳染病防治條例（ 下稱動傳條例）第34條第2項規定，爰依動傳條例第45條之1 及違反動物傳染病防治條例第34條第2項規定案件裁罰基準 （下稱裁罰基準）第2點第1款規定，以108年4月24日編號QS -108-7A-00000000號裁處書（下稱原處分）裁處被上訴人新 臺幣（下同）20萬元罰鍰，並依旅客及服務於車船航空器人 員攜帶或經郵遞動植物檢疫物檢疫作業辦法第7條規定，將 系爭檢疫物併予銷燬。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁 回，提起行政訴訟，經原審法院108年度簡字第96號行政訴 訟判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人 不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴之主張及聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、 原判決理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨及聲明：
（一）上訴意旨：
1、原判決認定行政院農業委員會（下稱農委會）108年4月22 日農防字第1081481435號公告（下稱108年4月22日公告） 所稱「其他檢疫法規中疫區相關規定」如包括行政院農業 委員會動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）裁罰基準者，將
間接違反母法動傳條例第33條之授權範圍，更違反憲法第 23條揭示之法律保留原則，有適用法規不當之違背法令： ⑴依據最高行政法院93年度判字第309號、104年度判字第23 9號判決意旨，司法針對性質上屬於行政規則之裁量基準 表進行適法性審查時，審查標準應視「該表除訂定原則性 或一般性裁量基準外，另訂有例外情形之裁量基準，與法 律授權之目的，並無牴觸。」而定，符合前開標準，裁量 基準表本身即與法律授權之目的無牴觸。而裁量性基準表 制定之依據，係源自於行政程序法第159條第2項第2款之 規定，假若母法之規定已授權行政機關執行法規之裁量空 間（註：本案即為動傳條例第45條之1規定罰則「1萬元以 上1百萬元以下罰鍰」之裁量空間），行政機關自得依據 該規定制定裁量性基準表，統一法令之適用。再者，裁罰 基準第2點第1款註1之記載：「考量非洲豬瘟係具高度動 物傳染性之惡性豬隻疫病，目前尚無藥物可供治療及無疫 苗可供預防，且非洲豬瘟病毒可極長時間存在於豬肉類產 品中，基於豬肉類產品為傳播非洲豬瘟之高風險產品，依 上表規定裁處違規行為人，以有效達到防疫之目的，並收 嚇阻之效。」可知裁罰基準係防檢局基於檢疫主管機關地 位，為統一法令適用，並使下級檢疫機關（各分局、各檢 疫站）決定違章案件處罰金額時，有較具體之標準可供依 循，避免相同案件處罰數額因機關、承辦人員主觀認知之 不同，而有高低差異所訂定，其性質屬於裁量性行政規則 。此外，裁罰基準第2點第1款、第4點已有明定原則性或 一般性裁量基準，並針對例外情形設立裁量基準，依據前 揭最高行政法院判決意旨，應與法律授權之目的無牴觸。 裁罰基準係根據行政程序法第159條規定之授權，而非動 傳條例第33條之授權，85年1月31日修正公布動傳條例第 33條所規定者為「為維護動物及人體健康之需要，中央主 管機關訂定檢疫物之檢疫條件及公告外國動物傳染病之疫 區與非疫區，以禁止或管理檢疫物之輸出入。」與裁罰基 準之授權無關，故裁罰基準為行政程序法第159條授權制 定之裁量性行政規則，符合動傳條例第45條之1規定之裁 量空間，並無違法之處。
⑵108年4月22日公告公告事項一載明：「……未列於表一之 國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區） ，其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其 他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」表示表格本身採取嚴 格之正面表列，即科學上確定沒有非洲豬瘟的國家或地區 才可以列在表一上。反過來說，只要無法從科學上確定沒
有非洲豬瘟的國家或地區，就無法列在表一上，就通通算 到「疫情不明」或「已發生疫病」的國家或地區，此為10 8年4月22日公告之架構，具有科學上之根據：（1）因每 個國家地區之獸醫服務體系及能力不一，且履行OIE（世 紀動物衛生組織）會員國通報疫情義務之能力也不一，對 於疾病之監測及管理措施是否具可信性？及我國之疾病監 測與管理措施是否施行標準或作法一致或相近（等效性） ？（2）為保護我國產業，農委會根據91年2月6日農授防 字第0911478015號公告修正「申請公告為動物傳染病非疫 區之作業程序」，採取申請審核制，其中第4點規定：「 申請國申請公告為動物傳染病非疫區時，應檢具中文或英 文之下列文件資料：（一）申請國最高獸醫當局致本會申 請公告函。（二）申請國最高獸醫當局依第三點條件簽署 之動物傳染病非疫區宣告書。（三）申請公告為動物傳染 病非疫區之防疫、檢疫及檢驗文件資料1式3份，綱要如附 件。（四）其他臨時指定之資料及證明文件。」並填寫「 非疫區國家肉品輸入問卷調查-偶蹄類」後，向農委會提 出申請，經過3個月國際疫情調查後，如果依國際動物疫 情資訊，顯示申請國為動物傳染病之疫區，得列述事實逕 復不予公告（第5點第1款）。如申請公告案文件資料完整 且其動物疫情明確而無申請公告之動物傳染病時，提送「 農委會動植物防疫檢疫局動物防疫檢疫諮議委員會」審議 ，並得作各種不同之處置（包括不予公告、再提請審議、 附條件公告或准予公告等，見第5點第4款）。易言之，我 國公告非疫區國家（地區）作業方式，是由對方國家官方 以國家名義來對我國提出申請，我國會先確認對方之疾病 疫情在OIE上狀態是否為非疫區，如果不是非疫區，將直 接拒絕。如果是非疫區，將審查對方國家送來之國家動物 健康問卷，包含該國家地理及行政區概況、獸醫人數、獸 醫教育方式、官方及兼職獸醫人數分布，該種動物之飼養 數量、飼養方式、地區分配、對特定疾病監測方式、監測 範圍、實驗室能力檢測、相關法源、屠宰場及分切場管理 機制，及輸出入動物及產品數量等資訊。（3）國際上， 除我國外，如日本、美國、歐盟等國亦是採申請審核制， 並非僅依OIE認定之非疫區即採認為非疫區國家（地區） 。（4）為管理動物檢疫物輸入，避免非洲豬瘟傳入我國 風險，防檢局僅能同意由我國審核通過之非洲豬瘟非疫區 國家（地區）輸入豬肉類製品，因此採取公告非洲豬瘟非 疫區國家（地區）進行貨品貿易管制，符合動傳條例第33 條授權由中央主管機關公告外國動物傳染病疫區及非疫區
，以管理檢疫物輸出入之目的。（5）香港從未向我國申 請成為非洲豬瘟非疫區之請求，故無法從科學上確定香港 是沒有非洲豬瘟的國家或地區，無法列在表一，就必須當 作是「疫情不明」或「已發生疫病」的國家或地區。 ⑶香港有9成活豬係自中國大陸進口，為發生非洲豬瘟疫情 之高風險地區（防檢局109年5月29日防檢二字第10914075 37號函），故在判斷非洲豬瘟影響性之科學觀點，香港之 肉品與中國大陸係相同來源，而中國大陸早在107年8月就 已經有非洲豬瘟之通報，另中國大陸於107年8月4日向OIE 通報發生非洲豬瘟疫情，農委會107年8月13日農防字第10 71481846號公告未將香港列為非洲豬瘟非疫區之國家（地 區），惟依據該公告事項一後段，未列於表一之國家（地 區）屬於疫情不明或已發生疾病等國家（地區），108年4 月22日公告不過是重申其旨，並無創設任何處罰之規定， 均仍在動傳條例第33條第3項之授權範圍內，並無逾越母 法之授權。此外，108年4月22日公告公告事項一載明：「 ……未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫 病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸 入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」其 前後文意，應係指此等屬於疫情不明或已發生疫病等國家 （地區）的檢疫物輸入，要根據其他檢疫法規當中關於「 疫區」之規定，並未規定此等屬於疫情不明或已發生疫病 等國家（地區）的檢疫物輸入必須適用裁罰基準。故原審 法院設定「農委會公告非非洲豬瘟疫區國家（地區）之一 覽表中公告事項欄一公告所稱『其他檢疫法規中疫區相關 規定』如包括防檢局裁罰基準者」，此一前提本身已有錯 誤，即更無討論在此一錯誤前提下，是否有間接違反動傳 條例第33條之授權範圍之爭論。再者，動傳條例第45條之 1規定係針對行為人違反同條例第34條第2項之「申請檢疫 義務」，而非針對行為人「攜帶來自於疫區之檢疫物」處 罰。依據85年1月31日修正公布之動傳條例第5條規定，肉 類食品輸入時為動傳條例所稱之「檢疫物」，攜帶者應於 入境時依同條例第34條第2項之規定申請檢疫。至於行為 人自「近3年發生非洲豬瘟疫病國家（地區）違規攜帶檢 疫物入境」只是動傳條例第34條第2項違反之「其中一種 違規態樣」，並無額外創設動傳條例所無之規範。換言之 ，若行為人自「非疫區」國家違規攜帶檢疫物入境，仍應 受到動傳條例第45條之1規定之處罰，僅為不適用裁罰基 準中有關非洲豬瘟疫區之規定而已，並不會因為裁罰基準 之訂定，使原本非疫區國家被視為「疫區或疫情不明地區
」，進而逾越85年1月31日修正公布動傳條例第33條之授 權範圍。至於原判決有關「……依上開法條之文義解釋， 其授權範圍並未及於攜帶檢疫物入境卻未依規定申報檢疫 行為之處罰權限與裁罰金額。該違規行為之裁罰為動傳條 例第45條之1所規範，是以倘系爭公告所稱其他檢疫法規 中疫區規定辦理，包含系爭裁罰基準之適用，無異公告攜 帶自疫情不明或高風險國家地區之檢疫物入境卻未依規定 申報檢疫之違規行為者，適用較重之規定（該裁罰基準第 2點第1款），間接違反前揭母法之授權範圍，更違反憲法 第23條揭示之法律保留原則……。」等語，此處所稱其他 疫區相關規定是否包含防檢局107年12月18日防檢二字第1 071482455號令發布之裁罰基準之命題，依據上述之說明 ，裁罰基準並無另外創設「自疫情不明或高風險國家地區 之檢疫物入境卻未依規定申報檢疫之違規行為者，適用裁 罰基準第2點第1款規定」之法律效果，亦無額外創設新的 「疫區」，只是針對檢疫機關於針對行為人違反「動傳條 例第34條第2項」時，依據動傳條例第45條之1裁罰行為人 時應如何行使裁量權，而對外發生規制力之規定，一直都 是同條例第45條之1之規定，並非同條例第33條、第34條 或農委會108年4月22日所發布之公告。另裁罰基準既為不 對外發生規制效力之「行政規則」，又非根據「動傳條例 第33條」所授權制訂之裁罰規範，則自無「逾越法律授權 」之情事。原審法院以「農委會公告非非洲豬瘟疫區國家 （地區）之一覽表中公告事項欄一公告所稱『其他檢疫法 規中疫區相關規定』如包括防檢局裁罰基準者」，會間接 適用於主管機關針對動傳條例第33條所制定的「法規命令 」，因此逾越動傳條例第33條之法律授權，顯然混淆了法 規命令及行政規則之分際，未深究二者間之適用關係。更 有甚者，倘依原判決意旨，則只要行政法上之「義務規定 」與「裁罰規定」未訂立於同一條時，針對裁罰規定設立 之「裁罰基準表」均有違反憲法第23條揭示之法律保留原 則之疑慮，可見原審法院此見解並不可採。因此，不論從 任何國家地區之旅客違規攜帶檢疫物入境，只要未依動傳 條例第34條第2項規定申請檢疫，即應受到動傳條例第45 條之1之拘束。此外，防檢局依旅客違規次數、檢疫物之 來源及違規行為等風險，訂定不同之裁罰數額，而如果旅 客是從「自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）」違規攜 帶檢疫物入境且未申報者，除應適用動傳條例第45條之1 處罰規定外，同時適用裁罰基準。而裁罰基準仍在動傳條 例第45條之1規定之範圍內，並無創設法律所無之裁罰規
範，更與農委會108年4月22日公告香港是否為疫區並無關 連，當無原判決所稱間接違反母法動傳條例第33條授權範 圍之情事。
⑷108年4月22日公告所稱其他檢疫法規中疫區規定並不包含 裁罰基準之適用，故原判決認為「倘其他檢疫法規中疫區 規定包含裁罰基準之適用」，進而認定「間接違反前揭母 法之授權範圍，更違反憲法第23條揭示之法律保留原則」 此等前提並不存在。其次，裁罰基準第2點第1款註1記載 ：「考量非洲豬瘟係具高度動物傳染性之惡性豬隻疫病， 目前尚無藥物可供治療及無疫苗可供預防，且非洲豬瘟病 毒可極長時間存在於豬肉類產品中，基於豬肉類產品為傳 播非洲豬瘟之高風險產品，依上表規定裁處違規行為人， 以有效達到防疫之目的，並收嚇阻之效。」可知裁罰基準 之訂定，係防檢局基於檢疫主管機關地位，為統一法令適 用，並使下級檢疫機關（各分局、各檢疫站）決定違章案 件處罰金額時，有較具體之標準可供依循，避免相同案件 處罰數額因機關、承辦人員主觀認知之不同，而有高低差 異所訂定，其性質屬於裁量性行政規則，屬於司法院釋字 第443號解釋所稱「與執行法律之細節性、技術性次要事 項」，而得由主管機關發布命令為必要之規範，並無違反 憲法第23條法律保留原則。又防檢局將裁量基準裁罰數額 提高至20萬元，其原因在於考量中國大陸為3年內發生非 洲豬瘟之地區，而香港自中國大陸於107年8月3日爆發非 洲豬瘟後仍持續自中國大陸引進活豬，且未符合OIE陸生 動物衛生法典所訂之國際規範，因臺灣、香港與中國大陸 三地距離相近，往返三地之旅客甚多，豬肉又為我國人民 主食之一，若不嚴加規範，易生防疫漏洞，始將裁罰數額 提高，此符合動傳條例法定之裁量範圍，並應符合法規授 權之目的。再者，原判決稱：「無異公告攜帶自疫情不明 或高風險國家地區之檢疫物入境卻未依規定申報檢疫之違 規行為者，適用較重之規定（該裁罰基準第2點第1款）」 云云。惟裁量基準之設立本為統一法令適用，並使執法人 員於裁罰時，有較具體之標準可供依循，避免「相同案件 」處罰數額有不同之裁罰結果，而非避免「所有案件」， 違法之態樣本有不同，也因此需要裁量基準表之設立。而 裁量基準第2點第1款僅為針對「自近3年發生非洲豬瘟之 國家（地區）違規攜帶檢疫物入境」之違規態樣，並非針 對「自疫情不明或高風險國家（地區）違規攜帶檢疫物入 境」，原判決之認定顯逾越裁量基準之文義記載。此外， 自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入
境相較其他違規攜帶檢疫物入境，本屬較嚴重之違規態樣 ，但二者絕非「相同案件」，自應處以較重之處分，然並 未逾越動傳條例第45條之1所定之裁罰範圍，要無直接或 間接違反母法授權之虞。根據上開說明，裁罰基準是否違 反憲法第23條法律保留原則，應直接檢視裁罰基準是否有 法律授權（行政程序法第159條），其內容是否僅為細節 性、技術性等次要事項而已。與原審法院認為「倘其他檢 疫法規中疫區規定包含裁罰基準之適用，間接違反前揭母 法之授權範圍，更違反憲法第23條揭示之法律保留原則」 之見解完全無涉，原判決就此部分之法律見解，於適用法 規上顯有錯誤。
2、原判決以防檢局108年4月8日防檢二字第1081481360號函 （下稱108年4月8日函）認定香港屬於非洲豬瘟疫區之判 斷誤認事實而拒絕適用，進而認定原處分違法，有適用法 規不當之違背法令：
⑴動傳條例第33條屬補充條款，係以「外國動物傳染病之疫 情狀態」此一不確定法律概念定之，主管機關基於執行法 律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則 ，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。而依據動 傳條例第33條第3項授權主管機關針對應施檢疫物應採取 之檢疫措施之規範，即農委會108年3月5日農防字第10814 80924號公告之動物及動物產品輸入檢疫條件第6點第1項 第1款、第2項規定，足徵法律針對來自疫區之應施檢疫物 檢疫條件，已有明文規定。農委會雖另有依據動傳條例第 33條公告外國非洲豬瘟疫情狀態，惟僅公告非疫區之表列 名單，對於近3年發生非洲豬瘟疫病國家（地區）（即疫 區）之事實認定，則委由防檢局發布解釋性行政規則。而 防檢局依動傳條例第33條之概括規定，以108年4月8日函 訂定「近3年發生非洲豬瘟疫病國家（地區）一覽表」認 定非洲豬瘟疫區，作為適用之範圍，以便利及統一下屬機 關人員適用法律時對於疫區之「事實認定」依據，於法應 無不合。行政命令雖不直接對外發生規制效力，但作成對 人民仍有可能造成影響。因此，關於「近3年發生非洲豬 瘟疫病國家（地區）一覽表」係由防檢局以108年4月8日 函通知各所屬機關世界各地疫情發生之狀態，作為執法時 之依據，並未逾越動傳條例第33條之範圍，亦無創設法律 所無之規範。而該函文所檢附之「近3年曾發生非洲豬瘟 之國家（地區）一覽表」，亦有中央災害指揮中心網站公 告，且於新聞媒體、航空公司及機場入境之路徑上均有大 量的廣告宣導，使人民有所預見，被上訴人不得推諉不知
。故防檢局108年4月8日函及其所檢附「近3年曾發生非洲 豬瘟之國家（地區）一覽表」，具有行政規則之效力。 ⑵原判決既將防檢局108年4月8日函之性質定性為屬於「行 政規則」，則針對行政規則適法性之審查，按中央法規標 準法第4條、同法第5條及行政程序法第159條之規範意旨 ，應以行政規則有無就人民權利義務加以規定，是否違反 法律保留原則為其依據。換言之，應針對該行政規則針對 法律要件進行闡釋之結果，是否逾越母法授權行政機關得 行使裁量權之範圍或違反一般法律原則進行審查，並不涉 及個案事實之認定，因此原判決以「誤認事實」而拒絕適 用行政規則，並不符合司法權針對行政規則適法性之審查 ，更與裁量權之行使無涉。
⑶OIE公告之非洲豬瘟疾病介紹內容中，非洲豬瘟病原潛伏 期最高為19日，而OIE的通報，係由非洲豬瘟發生之國家 或地區自行向OIE所為之通報，而此等通報所謂「發生」 ，並非指該國家或地區自行養殖之豬隻罹患非洲豬瘟而已 ，尚包括該國家或地區從其他國家或地區進口豬隻在運送 或屠宰的階段發現非洲豬瘟時，也有通報之義務。又OIE 對於非洲豬瘟此一傳染病只有通報制度，並無認定非洲豬 瘟的疫區，上訴人當然不可以以此等通報資料作為判斷近 3年發生非洲豬瘟國家（地區）之唯一依據，仍應本於動 物傳染病防治專業慎重評估判斷之。中國大陸瀋陽市瀋北 新區於107年8月3日發生非洲豬瘟首例疫情，因為中國大 陸省份間並無管制豬隻進出，故防檢局107年12月13日防 檢二字第1071482431號函送近3年發生非洲豬瘟之國家一 覽表，並將中國大陸列入時，並不會只將有實際發生非洲 豬瘟的省份列入而排除其他省份，而是將整個中國大陸都 全部列入（遼寧省有疫情視為中國大陸全部有疫情）。香 港地區豬肉及其製品皆無法排除在非洲豬瘟病毒潛伏期間 （最高19天）輸入當地及輸出至其他國家，且香港政府對 輸入香港活豬之非洲豬瘟檢測標準，並未符合OIE公告之 陸生動物衛生法典之基本規範，市民買到的豬肉及其製品 並非百分之百安全，亦表示香港地區對中國大陸之防疫規 格未達國際規範之基本要求，香港地區市售豬肉及其產品 已具有傳染非洲豬瘟之高度風險。
⑷上訴人認為防檢局非以OIE通報資料作為建立近3年發生非 洲豬瘟國家（地區）名單之唯一依據，並一再說明自農委 會公告重大動物傳染病非疫區迄今，中國大陸（含香港、 澳門）未曾列為非洲豬瘟之非疫區國家（地區），香港屬 於疫情不明或已發生疫病之狀態。又香港與中國大陸地區
關係密不可分，其活豬有9成係由中國大陸供應至香港屠 宰，而中國大陸自107年8月發生非洲豬瘟疫情，由於港澳 同屬中國大陸且為中國大陸來台旅客重要轉機點，鑑於自 香港在中國大陸爆發疫情後仍有8成活豬從中國大陸進口 之事實，故旅客從香港攜帶豬肉及其製品入境我國，其來 源無法排除自中國大陸，基於非洲豬瘟入侵之風險考量， 有必要將之列為非洲豬瘟疫區。因此，防檢局108年4月8 日函所檢附「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽 表」，將香港列為非洲豬瘟疫區，符合科學上專業之判斷 ，並無誤認事實之情形，原判決拒絕適用108年4月8日函 ，顯有行政訴訟法第235條所稱判決違背法令之情事。 ⑸農委會107年8月13日農防字第1071481846號公告，與防檢 局108年4月8日函無涉，防檢局108年4月8日函只是將當時 世界各地之疫情狀態，告知各所屬機關，並無直接對外發 生效力，縱使拒絕適用，亦不影響農委會107年8月13日公 告香港為疫情不明地區之效力。因此，自香港地區輸入之 動物產品，均需接受檢疫。本件被上訴人違反動傳條例之 違法態樣，為「自疫情不明或已發生疫病等國家（地區） 輸入檢疫物，而入境時未依規定申請檢疫」，縱使香港並 未發生疫情，但仍屬於疫情不明之國家（地區），依法仍 應申請檢疫，108年4月8日函將香港列為非洲豬瘟疫區之 認定，並無額外創設法律所無之規範，影響人民之權利義 務，因此尚難謂不適法。又動傳條例第45條之1所處罰者 ，為「未依規定申請檢疫」，而依據「動物及動物產品輸 入檢疫條件」第6條第1項第1款規定，來自疫區之肉品是 完全禁止輸入，因此，是否為疫區，依據動傳條例第33條 規定，僅影響該動物產品是否得輸入我國，至於違反申請 檢疫規定，係動傳條例第45條之1規定之範疇。旅客只要 攜帶應實施檢疫物品入境，都要申請檢疫，至於該國家是 否發生疫情與是否需檢疫，要屬二事，足見原判決適用法 規不當。
3、85年1月31日修正公布動傳條例第33條授權中央主管機關 公告之範圍，為「外國動物傳染病之疫區與非疫區」，而 非「政治狀態」，原判決僅以上訴人未將中國大陸與香港 視作不同之主體予以區隔，徑以兩地人口出入境及物流等 經貿交流密切即認定香港為疫區，有不當連結禁止原則之 違反，尚嫌速斷。又所謂「錯誤之事實認定」應指所認定 之事實與客觀上發生之事實也不一致之情形。香港、澳門 與中國大陸於許多國際組織中分列不同主體，實乃因複雜 之政治與歷史因素，但不能否認於現實中同屬一個國家之
「政治現實」，上訴人並無「誤認事實」，而此一「政治 現實」亦非動傳條例授權主管機關裁量之範圍。動傳條例 第33條所授權主管機關者，係針對「外國動物傳染病之疫 區與非疫區」進行判斷，而主管機關係本於專業認定，依 據「香港活豬有9成係由中國大陸供應至香港屠宰」、「 中國大陸自107年8月發生非洲豬瘟疫情」及「兩岸三地交 流頻繁」等客觀事實，判定香港具備高風險，而香港既與 中國大陸同屬一個國家，自應被列入「近3年發生非洲豬 瘟之國家（地區）」，並無原判決所謂「誤認事實」之情 形。原判決未詳加調查國際組織係將中國大陸與香港視作 不同之主體予以區隔之原因及對疫情認定之影響，即認定 防檢局108年4月8日函有誤認事實乙事，違反不當連結禁 止原則，將不具事理上關連之政治因素與主管機關針對疫 情認定之結果相互結合，顯有適用法規不當之錯誤。況且 ，香港與澳門並非OIE之會員，縱使OIE將中國大陸及與香 港視作不同之主體，但仍由中國大陸代替香港為相關組織 之參與，本質上為同一主體，原判決未詳加查證，即基於 「錯誤之事實」認定上訴人「誤認事實」，原判決有認定 事實不依證據之違背法令。
4、原判決認定縱認香港確為非洲豬瘟疫區，上訴人依動傳條 例第45條之1及裁罰基準第2點第1款作成之原處分仍有裁 量怠惰之違法部分，有適用法規不當之違背法令： ⑴裁罰基準第2點第1款、第4點規定已針對次數、檢疫物之 種類及例外情狀，均有特別規定，代表主管機關訂定裁罰 基準時，已將例外情形考量在內。其次，裁罰基準之訂定 ，係主管機關為統一法令適用，及下級檢疫機關決定違章 案件處罰金額時，有較具體之標準可供依循，並避免相同 案件處罰數額因機關、承辦人員主觀認知之不同而有高低 差異，其法律性質屬於裁量性行政規則，因此倘該裁量基 準表無裁量違法之情事，檢疫機關依據該標準所為之裁罰 決定，應認為其屬於合法之裁量決定。且即使被上訴人攜 帶入境之系爭檢疫物，原產地為泰國，而泰國於當時並未 經防檢局以函令宣告為非洲豬瘟疫區，但因其非密閉式包 裝，且是在香港購買，故未能確認豬肉鬆蛋捲來自泰國， 而應認定來自香港（「偶蹄類動物肉類之輸入檢疫條件」 第3點及第13點：輸出國應為非疫區，且符合「密閉式貨 櫃運送動物產品輸入檢疫作業辦法」，嚴格言之，其應受 責難程度與一般攜帶來自疫區之肉製品並無不同，對於非 洲豬瘟侵入國境所生影響亦無不同，適用行政罰法第18條 規定之結果並無不同。原處分既然是依據合法之裁罰基準
所作成，難認有裁量逾越或怠惰之情事。
⑵動傳條例第45條之1所處罰之違法態樣為「攜帶檢疫物入 境而未依規定申請檢疫」，因此在認定上訴人於裁罰時， 有關行政罰法第18條裁量權之行使是否洽當，所應考量者 應為動傳條例第45條之1之立法目的。依據動傳條例第45 條之1於97年11月25日增訂立法理由及107年12月12日修正 立法理由，行為人「主觀上」對於檢疫物來源之認識，並 非其免除申請檢疫義務之法定要件，且立法者針對動傳條 例第45條之1之處罰，主要是針對「旅客或服務於車、船 、航空器人員攜帶檢疫物入境，而未申請檢疫」進行處罰 ，而107年12月12日修正提高罰鍰金額時，立法者亦在立 法理由強調中央主管機關將按行為人之違規次數、攜帶數 量、檢疫物之來源、違規行為等風險，配合修正相關裁罰 基準，本案裁罰基準均依立法意旨訂定，並對攜帶動物傳 染病高風險動物產品者予以重罰。且除航空公司多次宣導 外，從空橋至出關處均有眾多宣導，根本沒有所謂「未」 行經上訴人所為攜帶檢疫物應申報檢疫之相關宣導路徑之 存在，被上訴人不可能從空橋走到航空公司櫃台中間看不 到任何非洲豬瘟的宣導，本件被上訴人當為裁罰基準第2 點第1款所欲規範之典型違規案例，自應有裁罰基準之適 用。
⑶何況依據動傳條例第34條、第45條之1均未授權主管機關 針對行政罰法第7條、第8條有關行為人主觀上可歸責性進 行裁量，原判決稱上訴人未針對行為人主觀上可責性進行 審酌，而有裁量怠惰，顯與法未合。實際上，防檢局及被 上訴人已函請交通部民用航空局、高雄航空站及高雄國際 機場航空公司代表聯席會轉知航空公司於兩岸及國際線航 班降落前加強向旅客廣播宣導相關檢疫規定，依往例行為 人攜帶豬肉產品入境且未申報檢疫，除非符合法規屬非應 施檢疫物，同期間相同情狀之個案皆依裁量基準第1次裁 處20萬元罰鍰，本件被上訴人無年齡、不知法令或責任能 力等問題，然若行為人符合行政罰法第7條、第8條、第9 條之規定，將予以減輕或免除罰款，非如原判決所稱未就 特殊個案行使裁量權，而有裁量怠惰之情形。
⑷旅客入境時攜帶應申請檢疫之豬肉產品，縱僅攜帶少量， 其仍有造成動物傳染病傳播之可能，依法本負有據實申請 檢疫之法定義務，此係落實防免境外動物傳染病傳入我國 ，對我國農畜產業、自然環境乃至國民身體、健康及生命 之社會公益造成重大影響之目的，自不待言，若苛求機關 須當場檢驗旅客所攜帶之檢疫物，確認原料實際來源，並
待後檢疫出傳染疾病，始得裁罰者，此不僅令主管機關針 對疫情及檢疫物之公告完全失去意義，更違反動傳條例之 明文規定，且國家將付出巨大之社會成本，卻造成旅客抱 持僥倖心態，使動傳條例有關為防治動物傳染病之發生、 傳染及蔓延之立法目的全然落空。因此，檢疫物是否經實 驗結果證明其未含有傳染病源，或行為人主觀認定檢疫物 非來自於疫區，應無造成疾病傳染或對他人造成危害云云 ，均非行為人得脫免申報檢疫責任之事由。原判決認定上 訴人有裁量怠惰，顯違背法令。
（二）上訴聲明：
1、原判決廢棄。
2、被上訴人在第一審之訴駁回。
四、被上訴人答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、在108年4月24日被上訴人行為發生日前，由香港及國際上 各項客觀事實與科學證據，「香港尚未有非洲豬瘟病例」 ，皆無法證明香港為「疫區」。依據我國法律規範、國際 共識、與OIE疾病通報慣例，香港與中國大陸不屬同一地 區。被上訴人所攜之物品為密封包裝，清楚標示「產地來 自非疫區的泰國」，與香港或中國大陸的豬肉沒有任何連 結，更與非洲豬瘟疫區無任何關連。
2、行政程序法第159條立法意旨僅是告知行政機關必須訂立 裁量基準，並非告訴行政機關在訂立裁量基準時可以不須 任何法源依據，若任何裁量基準皆來自行政程序法第159 條，無須依據裁罰事項所關連之法律條文規範作為法源依 據，無疑行政機關可以因喜好與管理便利任意訂定裁量基 準，無須受任何母法之約束，任意裁罰。107年12月18日 公布之裁罰基準第2點第1款提到「行為人自近3年發生非 洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境……」，而發 生非洲豬瘟之國家（地區），即是所謂的「疫區」，「疫 區」之公告正是來自動傳條例第33條之授權，也因為公布 疫區名單使裁罰基準有所依據，上訴人竟稱不相及，令人 錯愕。又裁罰基準並非來自行政程序法第159條之授權， 而是經由動傳條例第33條授權公布非洲豬瘟疫區名單，從 而使裁罰基準能有所依據，自當受憲法第23條法律保留原 則所約束。另上訴人認定香港為「疫情不明，即等同於疫 區」，卻選擇罰款最重的非洲豬瘟疫區處罰而非較輕的口 蹄疫疫區，不僅違反母法，更是違憲。此外，對個人行為 限制的裁罰基準，裁罰金額高達20萬至100萬，其內容豈 可稱僅為細節性、技術性等次要事項而已。
3、上訴人認為原處分與108年4月22日公告無關，但裁罰基準 有20萬、3萬、及1萬元3種罰鍰，若「與香港是不是疫區 無關」，為何對被上訴人選擇最重的20萬元罰鍰，上訴人 認為「香港從未向我國申請成為非洲豬瘟非疫區」，故無 法列於「非疫區名單當中」，必須當作是「疫情不明」或 「已發生疫病」的國家或地區，進而「直接視為疫區」處 罰。然疫情不明不等同於「疫區」，縱使香港等同於「疫 區」，是等同於「非洲豬瘟疫區」或「口蹄疫疫區」，全 世界未向我國申請成為非洲豬瘟非疫區之國家不計其數， 難道上訴人也把這些國家都視為非洲豬瘟疫區。全世界大 約有226個國家（地區），根據非疫區公告所列，只有29 個國家（地區）為非洲豬瘟之非疫區，而非洲豬瘟疫區一 覽表只列出45個國家（地區），其餘152個國家（地區） 皆屬疫區不明，則這152個國家（地區）也應該跟港澳一 樣被列為疫區，來自這152個國家（地區）之豬肉類檢疫 物入境皆應同樣處以20萬元罰鍰，然事實是僅有來自港澳 地區之入境是如此被處罰，且依上訴人公告的非洲豬瘟邊 境管制旅客違規統計資料，在107年12月18日至108年6月2 日間，除香港（已被計入於中國大陸）外，未見上訴人將 任何「疫情不明國家」處以20萬元罰鍰，顯示上訴人執法