高雄高等行政法院判決
110年度簡上字第2號
上 訴 人 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局高雄分局
代 表 人 傅學理
訴訟代理人 葉張基 律師
林韋甫 律師
被 上訴 人 陳慕貞
上列當事人間動物傳染病防治條例事件，上訴人對中華民國109
年10月30日臺灣高雄地方法院108年度簡字第88號行政訴訟判決
，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、被上訴人在第一審之訴駁回。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。 理 由
一、被上訴人於民國108年4月22日自香港搭乘飛機由高雄國際機 場入境，未主動申報檢疫，逕由財政部關務署高雄關高雄機 場分關（下稱高雄機場分關）之綠線免申報檯通關，案經高 雄機場分關查獲其行李內攜帶豬肉產品（計0.12公斤，下稱 系爭檢疫物），遂移由上訴人處理，上訴人認被上訴人未依 規定申請檢疫，違反行為時動物傳染病防治條例第34條第2 項規定，依同條例第45條之1及違反動物傳染病防治條例第 34條第2項規定案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點第1款 規定，以108年4月22日編號第QS-108-7A-01081047號裁處書 （下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰 ，並依行為時旅客及服務於車船航空器人員攜帶或經郵遞動 植物檢疫物檢疫作業辦法第7條規定，將系爭檢疫物併予銷 燬。
被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟， 經原審法院以108年度簡字第88號行政訴訟判決（下稱原判 決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴 。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明 ，均引用原判決所載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：
(一)行政院農業委員會（下稱農委會）108年4月22日農防字第10 81481435號公告（下稱108年4月22日公告）之法律性質為法 規命令，授權母法為行為時動物傳染病防治條例第33條。依 該條之文義解釋，僅授權農委會得公告外國動物傳染病之疫 區與非疫區，並未授權農委會對於來自疫情不明或已發生疫 病之檢疫物得以上開108年4月22日公告自訂裁罰規定。又依 司法院釋字第313號解釋之文義解釋，其授權範圍並未及於 攜帶檢疫物入境卻未依規定申報檢疫行為之處罰權限與裁罰 金額。該違規行為之裁罰為動物傳染病防治條例第45條之1 所規範，是以倘農委會108年4月22日公告所稱「其他檢疫法 規中疫區相關規定辦理」，包含裁罰基準之適用，無異公告 攜帶自疫情不明或高風險國家地區之檢疫物入境卻未依規定 申報檢疫之違規行為者，適用較重之規定（裁罰基準第2點 第1款），間接違反前揭母法之授權範圍，更違反憲法第23 條揭示之法律保留原則。是以農委會108年4月22日公告關於 所謂其他疫區相關規定，並不包括裁罰基準之適用。(二)經查，香港在本件被上訴人違規行為發生之前即108年4月22 日之前並未發生任何非洲豬瘟病例等情，有世界動物衛生組 織（下稱OIE）之疫情通報資料、中央災害應變中心之網站 資料可據。另原審於審理另案（108年度簡字第96號）時， 曾依職權函詢行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（下稱防 檢局）認定香港為近3年發生非洲豬瘟之依據為何，據該局 函覆略稱：該局非以OIE通報資料作為建立近3年發生非洲豬 瘟國家（地區）名單之唯一依據，自農委會公告重大動物傳 染病非疫區迄今，中國大陸（含香港、澳門）未曾列為非洲 豬瘟之非疫區國家（地區），香港屬於疫情不明或已發生疫 病之狀態，並非清淨之非疫區；又香港與中國大陸地區關係 密不可分，其活豬有9成係由中國大陸供應至香港屠宰，而 中國大陸自107年8月發生非洲豬瘟疫情，由於港澳同屬中國 大陸且為中國大陸來臺旅客重要轉機點，鑑於自香港攜帶豬 肉及其製品入境我國，其來源無法排除自中國大陸，基於非 洲豬瘟入侵之風險考量，有必要將之列為非洲豬瘟疫區；又 針對我國幾個機場港口邊境查獲違規輸入旅客攜帶（或自行 棄置）或主動送檢豬肉產品進行非洲豬瘟病毒核酸檢測之案 件，其中來自香港之肉品，於108年2月23日及5月9日共檢出 非洲豬瘟病毒核酸陽性2件，早於香港通報OIE之5月12日， 而澳門迄今未有通報OIE紀錄，顯示旅客自香港及澳門進入 我國之豬肉產品有高度傳播非洲豬瘟之風險。綜上，香港地 區在正式向OIE通報前，已遭我國驗出非洲豬瘟病毒核酸陽 性案例，顯示其發生疫情狀態，不應僅以該地向OIE通報為
唯一標準，該局將香港與澳門與中國大陸並列入近3年發生 非洲豬瘟之國家（地區）一覽表，確有必要性等情，固有該 局109年5月29日防檢二字第1091407537號函（下稱防檢局10 9年5月29日函）可稽。惟上開108年2月23日發生之案例（即 「中國大陸邊境查獲違規輸入、旅客攜帶(或自行棄置)或主 動送檢豬肉產品檢測陽性案例現況表」第29號案例），係中 國大陸旅客經香港轉機至臺灣所攜帶之檢疫物，有中央災害 應變中心108年2月23日報導第29號案例是由高雄機場檢疫站 於2月17日採樣來自香港的中國大陸旅客違規攜帶之豬肉餛 飩，該旅客經裁罰20萬元未繳清遭拒絕入境之網站資訊截圖 一紙可查，足認該豬肉製品之來源地並非香港。更何況在該 案之前，香港已早經防檢局以107年12月14日防檢二字第107 1482450號函、108年1月16日防檢二字第1081480882號函列 入近3年發生非洲豬瘟病例之疫區，足認防檢局此項認定不 僅違反科學邏輯，且於香港無任何實證病例下，僅因香港為 高風險地區，即將香港列為近3年發生非洲豬瘟之疫區。誠 然防檢局未以OIE之通報資料作為認定之唯一依據，固無可 議，然系爭一覽表既標示近3年發生非洲豬瘟之國家（地區 ），顧名思義，自以已發生非洲豬瘟病例為入列之唯一標準 。是以防檢局108年4月8日防檢二字第1081481360號函（下 稱防檢局108年4月8日函）將高風險區之香港列入近3年發生 非洲豬瘟疫病之疫區，即屬名實不符，此並非反應實際情況 之事實認定，就此香港部分，係有瑕疵之行政規則，原審自 得拒絕適用。從而，上訴人對於被上訴人本件違規行為，適 用裁罰基準第2點第1款規定裁處，於法有違，被上訴人訴請 撤銷原處分，為有理由。
(三)又上訴人對於未依規定申報檢疫物之違規行為，應如何裁處 ，固有裁量基準所定之統一規範可資遵循，然於個案之具體 情節，與裁量基準所定之典型案例情節有所不同時，參酌動 物傳染病防治條例第45條之1立法理由，得就行為人之違規 次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險及行政罰 法第18條所定應審酌之事項，例如違反行政法上義務行為應 受責難程度、所生影響及因違反行政法義務所得之利益，並 得考量受處罰者資力等因素，妥適行使裁罰權。查，被上訴 人將飛機上航空公司所發放之點心（即系爭檢疫物）攜帶下 機，並非基於預謀之行為，而係一時不捨丟棄包裝良好未曾 食用之食物而攜帶入境，且其相信國泰航空公司不會提供違 法之食物供乘客食用一節，亦有國泰航空公司宣示臺港線飛 機餐豬肉非來自豬瘟疫區之新聞報導一則可查，足認被上訴 人可責性甚低，顯非裁罰基準第2點第1款所欲規範之典型違
規案例，況系爭檢疫物最後經檢驗結果，確如上開國泰航空 公司廣告所言，未含非洲豬瘟病毒，以上情節係上訴人行使 裁量權時，可審酌之法定事項，惟上訴人於原審審理時坦承 本件裁處僅考量被上訴人違規次數為1次，及入境國門所搭 航空器起飛地為香港，即予裁罰定額20萬元之裁罰，顯未就 本件特殊個案行使裁量權時，審究上開有利被上訴人之因素 ，而有裁量怠惰之情形，其裁量權之行使，顯有瑕疵，被上 訴人訴請撤銷，為有理由。
四、上訴人上訴主張及聲明：
(一)上訴要旨：
1、原判決認定農委會108年4月22日公告所稱「其他檢疫法規中 疫區相關規定」如包括防檢局107年12月18日防檢二字第107 1482455號令（下稱防檢局107年12月18日令）修正發布之裁 罰基準，將間接違反母法即行為時動物傳染病防治條例第33 條之授權範圍，更違反憲法第23條揭示之法律保留原則，有 適用法規不當之違背法令：
(1)本件防檢局107年12月18日令修正發布之裁罰基準為行政程 序法第159條授權制定之裁量性行政規則，並無違法之處： 依據最高行政法院93年度判字第309號、104年度判字第239 號判決意旨，司法針對性質上屬於行政規則之裁量基準表進 行適法性審查時，審查標準應視「該表除訂定原則性或一般 性裁量基準外，另訂有例外情形之裁量基準，與法律授權之 目的，並無牴觸」而定，符合前開標準，裁量基準表本身即 與法律授權之目的無牴觸。而裁量性基準表制定之依據，係 源自於行政程序法第159條第2項第2款之規定，假若母法之 規定已授權行政機關執行法規之裁量空間（註：本件即為動 物傳染病防治條例第45條之1規定罰則「1萬元以上1百萬元 以下罰鍰」之裁量空間），行政機關自得依據該規定制定裁 量性基準表，統一法令之適用。再者，裁罰基準第2點第1款 註1之記載：「考量非洲豬瘟係具高度動物傳染性之惡性豬 隻疫病，目前尚無藥物可供治療及無疫苗可供預防，且非洲 豬瘟病毒可極長時間存在於豬肉類產品中，基於豬肉類產品 為傳播非洲豬瘟之高風險產品，依上表規定裁處違規行為人 ，以有效達到防疫之目的，並收嚇阻之效。」可知裁罰基準 係防檢局基於檢疫主管機關地位，為統一法令適用，並使下 級檢疫機關（各分局、各檢疫站）決定違章案件處罰金額時 ，有較具體之標準可供依循，避免相同案件處罰數額因機關 、承辦人員主觀認知之不同，而有高低差異所訂定，其性質 屬於裁量性行政規則。此外，裁罰基準第2點第1款、第4點 分別規定：「行為人自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）
違規攜帶檢疫物入境……。」「經審酌依本基準裁罰仍屬過 輕或過重者，得於法定罰鍰額度內，予以加重或減輕處罰， 並應敘明加重或減輕之理由。」已有明定原則性或一般性裁 量基準，並針對例外情形設立裁量基準，依據前揭最高行政 法院判決意旨，應與法律授權之目的無牴觸。裁罰基準係根 據行政程序法第159條規定之授權，而非動物傳染病防治條 例第33條之授權，85年1月31日修正公布之動物傳染病防治 條例第33條所規定者為「為維護動物及人體健康之需要，中 央主管機關訂定檢疫物之檢疫條件及公告外國動物傳染病之 疫區與非疫區，以禁止或管理檢疫物之輸出入」，與裁罰基 準之授權無關，故裁罰基準為行政程序法第159條授權制定 之裁量性行政規則，符合動物傳染病防治條例第45條之1規 定「1萬元以上1百萬元以下罰鍰」之裁量空間，並無違法之 處。
(2)裁量基準與農委會108年4月22日公告發布香港是否為疫區無 關連，裁罰基準並無原判決所稱間接違反母法動物傳染病防 治條例之授權範圍之問題：
A、按農委會108年4月22日公告載明：「公告事項：一、……； 未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國 家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條 件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」表示表格本身 採取嚴格之正面表列，即科學上確定沒有非洲豬瘟的國家或 地區才可以列在表一上。反過來說，只要無法從科學上確定 沒有非洲豬瘟的國家或地區，就無法列在表一上，就通通算 到「疫情不明」或「已發生疫病」的國家或地區，此為農委 會108年4月22日公告之架構，具有科學上之根據： (A)因每個國家地區之獸醫服務體系及能力不一，且履行OIE會 員國通報疫情義務之能力也不一，對於疾病之監測及管理措 施是否具可信性？及我國之疾病監測與管理措施是否施行標 準或作法一致或相近（等效性）？
(B)為保護我國產業，農委會根據91年2月6日農授防字第091147 8015號函修正發布之「申請公告為動物傳染病非疫區之作業 程序」，採取申請審核制，其中第4點規定：「申請國申請 公告為動物傳染病非疫區時，應檢具中文或英文之下列文件 資料：（一）申請國最高獸醫當局致本會申請公告函。（二 ）申請國最高獸醫當局依第3點條件簽署之動物傳染病非疫 區宣告書。（三）申請公告為動物傳染病非疫區之防疫、檢 疫及檢驗文件資料1式3份，綱要如附件。（四）其他臨時指 定之資料及證明文件。」並填寫「非疫區國家肉品輸入問卷 調查－偶蹄類」後，向農委會提出申請，經過3個月國際疫
情調查後，如果依國際動物疫情資訊，顯示申請國為動物傳 染病之疫區，得列述事實逕復不予公告（第5點第1款）；如 申請公告案文件資料完整且其動物疫情明確而無申請公告之 動物傳染病時，提送防檢局動物防疫檢疫諮議委員會審議， 並得作各種不同之處置（包括不予公告、再提請審議、附條 件公告或准予公告等，參見第5點第4款）。易言之，我國公 告非疫區國家（地區）作業方式，是由對方國家官方以國家 名義來對我國提出申請，我國會先確認對方之疾病疫情在OI E上狀態是否為非疫區，如果不是非疫區，將直接拒絕。如 果是非疫區，將審查對方國家送來之國家動物健康問卷，包 含該國家地理及行政區概況、獸醫人數、獸醫教育方式、官 方及兼職獸醫人數分布，該種動物之飼養數量、飼養方式、 地區分配、對特定疾病監測方式、監測範圍、實驗室能力檢 測、相關法源、屠宰場及分切場管理機制，及輸出入動物及 產品數量等資訊。
(C)國際上，除我國外，如日本、美國、歐盟等國亦是採申請審 核制，並非僅依OIE認定之非疫區即採認為非疫區國家（地 區）。為管理動物檢疫物輸入，避免非洲豬瘟傳入我國風險 ，防檢局僅能同意由我國審核通過之非洲豬瘟非疫區國家（ 地區）輸入豬肉類製品，因此採取公告非洲豬瘟非疫區國家 （地區）進行貨品貿易管制，符合行為時動物傳染病防治條 例第33條授權由中央主管機關公告外國動物傳染病疫區及非 疫區，以管理檢疫物輸出入之目的。查香港從未向我國提出 成為非洲豬瘟非疫區之申請，故無法從科學上確定香港是沒 有非洲豬瘟的國家或地區，無法列在表一，就必須當作是「 疫情不明」或「已發生疫病」的國家或地區。
B、查香港有9成活豬係自中國大陸進口，為發生非洲豬瘟疫情 之高風險地區（參見防檢局109年5月29日函），故在判斷非 洲豬瘟影響性之科學觀點，香港之肉品與中國大陸係相同來 源，而中國大陸早在107年8月就已經有非洲豬瘟之通報，另 中國大陸於107年8月4日向OIE通報發生非洲豬瘟疫情，農委 會107年8月13日農防字第1071481846號公告（下稱農委會10 7年8月13日公告）未將香港列為非洲豬瘟非疫區之國家（地 區），惟依據該公告事項一後段，未列於表一之國家（地區 ）屬於疫情不明或已發生疾病等國家（地區），農委會108 年4月22日公告不過是重申其旨，並無創設任何處罰之規定 ，均仍在行為時動物傳染病防治條例第33條之授權範圍內， 並無逾越母法之授權。
C、此外，農委會108年4月22日公告載明：「公告事項：一、… …未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等
國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫 條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」其前後文義 ，應係指此等屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區）的 檢疫物輸入，要根據其他檢疫法規當中關於「疫區」之規定 ，並未規定此等屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區） 的檢疫物輸入必須適用裁罰基準。故原審法院設定「農委會 公告非非洲豬瘟疫區國家（地區）之一覽表中公告事項欄一 公告所稱『其他檢疫法規中疫區相關規定』如包括防檢局裁 罰基準者」，此一前提本身已有錯誤，即更無討論在此一錯 誤前提下，是否有間接違反行為時動物傳染病防治條例第33 條之授權範圍之爭論。再者，動物傳染病防治條例第45條之 1規定係針對行為人違反同條例第34條第2項之「申請檢疫義 務」，而非針對行為人「攜帶來自於疫區之檢疫物」處罰。 依據85年1月31日修正公布之動物傳染病防治條例第5條規定 ，肉類食品輸入時為動物傳染病防治條例所稱之「檢疫物」 ，攜帶者應於入境時依同條例第34條第2項之規定申請檢疫 。至於行為人自「近3年發生非洲豬瘟疫病國家（地區）違 規攜帶檢疫物入境」只是動物傳染病防治條例第34條第2項 違反之「其中一種違規態樣」，並無額外創設動物傳染病防 治條例所無之規範。換言之，若行為人自「非疫區」國家違 規攜帶檢疫物入境，仍應受到動物傳染病防治條例第45條之 1規定之處罰，僅為不適用裁罰基準中有關非洲豬瘟疫區之 規定而已，並不會因為裁罰基準之訂定，使原本非疫區國家 被視為「疫區或疫情不明地區」，進而逾越85年1月31日修 正公布動物傳染病防治條例第33條之授權範圍。 D、至於原判決有關「……依上開法條之文義解釋，其授權範圍 並未及於攜帶檢疫物入境卻未依規定申報檢疫行為之處罰權 限與裁罰金額。該違規行為之裁罰為同條例（即動物傳染病 防治條例）第45條之1所規範，是以倘系爭公告所稱其他檢 疫法規中疫區規定辦理，包含系爭裁罰基準之適用，無異公 告攜帶自疫情不明或高風險國家地區之檢疫物入境卻未依規 定申報檢疫之違規行為者，適用較重之規定（該裁罰基準第 2點第1款），間接違反前揭母法之授權範圍，更違反憲法第 23條揭示之法律保留原則。……。」等語，此處所稱其他疫 區相關規定是否包含防檢局107年12月18日令發布之裁罰基 準之命題，依據上述之說明，裁罰基準並無另外創設「自疫 情不明或高風險國家地區之檢疫物入境卻未依規定申報檢疫 之違規行為者，適用裁罰基準第2點第1款規定」之法律效果 ，亦無額外創設新的「疫區」，只是針對檢疫機關於針對行 為人違反動物傳染病防治條例第34條第2項時，依據同條例
第45條之1裁罰行為人時應如何行使裁量權，而對外發生規 制力之規定，一直都是動物傳染病防治條例第45條之1之規 定，並非同條例第33條、第34條或農委會108年4月22日發布 之公告。
E、另裁罰基準既為不對外發生規制效力之行政規則，又非根據 行為時動物傳染病防治條例第33條所授權制定之裁罰規範， 則自無「逾越法律授權」之情事。原審法院以農委會108年4 月22日公告事項一所稱「其他檢疫法規中疫區相關規定」如 包括防檢局裁罰基準者，會間接適用於主管機關針對動物傳 染病防治條例第33條所制定的「法規命令」，因此逾越該條 之法律授權，顯然混淆了法規命令及行政規則之分際，未深 究二者間之適用關係。更有甚者，倘依原判決意旨，則只要 行政法上之「義務規定」與「裁罰規定」未訂立於同一條時 ，針對裁罰規定設立之「裁罰基準表」均有違反憲法第23條 揭示之法律保留原則之疑慮，可見原審法院此見解並不可採 。因此，不論從任何國家地區之旅客違規攜帶檢疫物入境， 只要未依動物傳染病防治條例第34條第2項規定申請檢疫， 即應受到同條例第45條之1之拘束。此外，防檢局依旅客違 規次數、檢疫物之來源及違規行為等風險，訂定不同之裁罰 數額，而如果旅客是從「自近3年發生非洲豬瘟之國家（地 區）」違規攜帶檢疫物入境且未申報者，除應適用動物傳染 病防治條例第45條之1處罰規定外，同時適用裁罰基準。而 裁罰基準仍在動物傳染病防治條例第45條之1規定之範圍內 ，並無創設法律所無之裁罰規範，更與農委會108年4月22日 公告香港是否為疫區並無關連，當無原判決所稱間接違反母 法動物傳染病防治條例第33條授權範圍之情事。 (3)動物傳染病防治條例第45條之1既授與行政機關對違反同條 例第34條第2項處分之裁量空間（裁罰1萬元至1百萬元）， 則裁罰基準針對特定違法態樣於裁量空間內設立裁量準則（ 行為人自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶豬肉 類及其他豬類產品，依其違規次數裁罰範圍為20萬元至1百 萬元），難認有何違反憲法第23條揭示之法律保留原則情事 ，原判決就此部分之法律見解，顯有錯誤：
A、農委會108年4月22日公告所稱其他檢疫法規中疫區相關規定 並不包含裁罰基準之適用，故原判決認為「倘其他檢疫法規 中疫區規定包含裁罰基準之適用」，進而認定「間接違反前 揭母法之授權範圍，更違反憲法第23條揭示之法律保留原則 」此等前提並不存在。其次，裁罰基準第2點第1款註1記載 ：「考量非洲豬瘟係具高度動物傳染性之惡性豬隻疫病，目 前尚無藥物可供治療及無疫苗可供預防，且非洲豬瘟病毒可
極長時間存在於豬肉類產品中，基於豬肉類產品為傳播非洲 豬瘟之高風險產品，依上表規定裁處違規行為人，以有效達 到防疫之目的，並收嚇阻之效。。」可知裁罰基準之訂定， 係防檢局基於檢疫主管機關地位，為統一法令適用，並使下 級檢疫機關（各分局、各檢疫站）決定違章案件處罰金額時 ，有較具體之標準可供依循，避免相同案件處罰數額因機關 、承辦人員主觀認知之不同，而有高低差異所訂定，其性質 屬於裁量性行政規則，屬於司法院釋字第443號解釋所稱「 與執行法律之細節性、技術性次要事項」，而得由主管機關 發布命令為必要之規範，並無違反憲法第23條法律保留原則 。
B、又防檢局將裁量基準裁罰數額提高至20萬元，其原因在於考 量中國大陸為3年內發生非洲豬瘟之地區，而香港自中國大 陸於107年8月3日爆發非洲豬瘟後仍持續自中國大陸引進活 豬，且未符合OIE陸生動物衛生法典所訂之國際規範，因臺 灣、香港與中國大陸三地距離相近，往返三地之旅客甚多， 豬肉又為我國人民主食之一，若不嚴加規範，易生防疫漏洞 ，始將裁罰數額提高，此符合動物傳染病防治條例法定之裁 量範圍，並應符合法規授權之目的。再者，原判決稱：「無 異公告攜帶自疫情不明或高風險國家地區之檢疫物入境卻未 依規定申報檢疫之違規行為者，適用較重之規定（該裁罰基 準第2點第1款）」等語。惟裁量基準之設立本為統一法令適 用，並使執法人員於裁罰時，有較具體之標準可供依循，避 免「相同案件」處罰數額有不同之裁罰結果，而非避免「所 有案件」，違法之態樣本有不同，也因此需要裁量基準表之 設立。而裁罰基準第2點第1款僅為針對「自近3年發生非洲 豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境」之違規態樣，並 非針對「自疫情不明或高風險國家（地區）違規攜帶檢疫物 入境」，原判決之認定顯逾越裁量基準之文義記載。此外， 自近3年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境 相較其他違規攜帶檢疫物入境，本屬較嚴重之違規態樣，但 二者絕非「相同案件」，自應處以較重之處分，然並未逾越 動物傳染病防治條例第45條之1所定之裁罰範圍，要無直接 或間接違反母法授權之虞。
C、根據上開說明，裁罰基準是否違反憲法第23條法律保留原則 ，應直接檢視裁罰基準是否有法律授權（行政程序法第159 條），其內容是否僅為細節性、技術性等次要事項而已。與 原審法院認為「倘其他檢疫法規中疫區規定包含裁罰基準之 適用，間接違反前揭母法之授權範圍，更違反憲法第23條揭 示之法律保留原則」之見解完全無涉。此外，臺灣基隆地方
法院108年度簡字第12號、109年度簡字第2號、109年度簡字 第4號行政訴訟判決、臺灣桃園地方法院108年度簡字第66號 行政訴訟判決、原審法院108年度簡字第48號、108年度簡字 第68號行政訴訟判決均未認定裁罰基準有任何違法之問題， 亦無所謂間接違反母法即行為時動物傳染病防治條例第33條 之授權範圍，或者違反憲法第23條揭示之法律保留原則之見 解，可見原判決就此部分之法律見解應有可議。 2、關於原判決以防檢局108年4月8日函將香港列入近3年發生非 洲豬瘟之國家（地區），係屬誤認事實而拒絕適用，進而認 定原處分違法部分，有適用法規不當之違背法令： (1)防檢局108年4月8日函之性質為行政規則： 按動物傳染病防治條例第33條屬補充條款，係以「外國動物 傳染病之疫情狀態」此一不確定法律概念定之，主管機關基 於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行 政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。而依 據動物傳染病防治條例第33條第3項授權主管機關針對應施 檢疫物應採取之檢疫措施之規範，即農委會108年3月5日農 防字第1081480924號公告之動物及動物產品輸入檢疫條件第 6點第1項第1款、第2項規定，足徵法律針對來自疫區之應施 檢疫物檢疫條件，已有明文規定。農委會雖另有依據動物傳 染病防治條例第33條公告外國非洲豬瘟疫情狀態，惟僅公告 非疫區之表列名單，對於近3年發生非洲豬瘟疫病國家（地 區）（即疫區）之事實認定，則委由防檢局發布解釋性行政 規則。而防檢局依動物傳染病防治條例第33條之概括規定， 以108年4月8日函訂定「近3年曾發生非洲豬瘟之國家（地區 ）一覽表」認定非洲豬瘟疫區，作為適用之範圍，以便利及 統一下級機關人員適用法律時對於疫區之「事實認定」依據 ，於法應無不合。行政命令雖不直接對外發生規制效力，但 作成對人民仍有可能造成影響。因此，關於「近3年曾發生 非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」係由防檢局以108年4月8 日函通知各所屬機關世界各地疫情發生之狀態，作為執法時 之依據，並未逾越動物傳染病防治條例第33條之範圍，亦無 創設法律所無之規範。而該函文所檢附之「近3年曾發生非 洲豬瘟之國家（地區）一覽表」，亦有中央災害應變中心網 站公告，且於新聞媒體、航空公司及機場入境之路徑上均有 大量的廣告宣導，使人民有所預見，被上訴人不得推諉不知 。故防檢局108年4月8日函及其所檢附「近3年曾發生非洲豬 瘟之國家（地區）一覽表」，具有行政規則之效力。 (2)原判決以防檢局108年4月8日函將香港列入近3年發生非洲豬 瘟病例之國家，係屬誤認事實，而拒絕適用上開防檢局函文
，實有適用法規顯有不當之情事：
A、原判決既將防檢局108年4月8日函之性質定性為「行政規則 」，則針對行政規則適法性之審查，按中央法規標準法第4 條、第5條及行政程序法第159條之規範意旨，應以行政規則 有無就人民權利義務加以規定，是否違反法律保留原則為其 依據。換言之，應針對該行政規則針對法律要件進行闡釋之 結果，是否逾越母法授權行政機關得行使裁量權之範圍或違 反一般法律原則進行審查，並不涉及個案事實之認定，因此 原判決以「誤認事實」而拒絕適用行政規則，並不符合司法 權針對行政規則適法性之審查，更與裁量權之行使無涉。 B、上訴人係本於科學判斷認為香港應列為近3年發生非洲豬瘟 之國家（地區），茲就其理由詳細說明如下，
(A)依據OIE網站公告陸生動物衛生法典（Terrestrial Animal Health Code），其中Article15.1.9規定：「自非洲豬瘟非 疫區國家（地區）進口疫區活豬之檢疫程序建議如下：請輸 出國家或地區檢附輸出檢疫證明書並加註以下條件：1.當日 裝載運輸前，活豬需無非洲豬瘟臨床症狀。2.及以下任一條 件：（a）自出生以來或3個月未發生非洲豬瘟國家（地區） 輸入；（b）輸出前先於來源地國家隔離檢疫中心隔離檢疫 30日，並於第21日做病毒學檢測及血清學檢測，檢測結果需 為陰性。」次按OIE公告之非洲豬瘟疾病介紹內容中，非洲 豬瘟病原潛伏期最高為19日，而OIE的通報，係由非洲豬瘟 發生之國家或地區自行向OIE所為之通報，而此等通報所謂 「發生」，並非指該國家或地區自行養殖之豬隻罹患非洲豬 瘟而已，尚包括該國家或地區從其他國家或地區進口豬隻在 運送或屠宰的階段發現非洲豬瘟時，也有通報之義務。再者 ，OIE對於非洲豬瘟此一傳染病只有通報制度，並無認定非 洲豬瘟的疫區，上訴人當然不可以以此等通報資料作為判斷 近3年發生非洲豬瘟國家（地區）之唯一依據，仍應本於動 物傳染病防治專業慎重評估判斷之。
(B)查，中國大陸瀋陽市瀋北新區於107年8月3日發生非洲豬瘟 首例疫情，因為中國大陸省份間並無管制豬隻進出，故防檢 局107年12月13日防檢二字第1071482431號函送近3年發生非 洲豬瘟之國家一覽表，並將中國大陸列入時，並不會只將有 實際發生非洲豬瘟的省份列入而排除其他省份，而是將整個 中國大陸都全部列入（遼寧省有疫情視為中國大陸全部有疫 情）。至於香港與澳門地區，因為其與中國大陸各省份間亦 無管制豬隻進出，不若我國是完全禁止進口，中國大陸任何 省份的豬隻，除了曾經爆發非洲豬瘟之養豬場及其方圓10公 里半徑範圍內之養豬場豬隻外，都可以任意進口至香港屠宰
（只有做簡單消毒與檢測而已），就動物傳染病防治專業而 論，香港與澳門地區跟中國大陸任何一個省份爆發非洲豬瘟 的風險一致，而與其是省份或特別行政區之政治概念無涉。 次查，香港與中國大陸地域關係密不可分，其活豬有9成係 由中國大陸供應至香港屠宰，107年有146萬隻，108年仍有 84萬隻，且自香港108年5月通報檢出非洲豬瘟後，仍自中國 大陸輸入活豬供屠宰，至109年5月24日當日香港豬隻來源超 過8成仍由中國大陸供應可稽，顯見香港地區豬肉及其製品 來源絕大部分來自中國大陸。且中國大陸自107年8月發生非 洲豬瘟疫情，5個月內迅速蔓延至其國內23省（巿）轄區， 香港亦未中斷自中國大陸輸入活豬。有鑑於香港屬於中國大 陸特別行政區，且為中國大陸旅客來臺重要轉機點，從而， 自香港攜帶豬肉及其製品入境我國，其來源無法排除自中國 大陸。
(C)根據上開說明，香港地區豬肉及其製品皆無法排除在非洲豬 瘟病毒潛伏期間（最高19天）輸入當地及輸出至其他國家， 且香港政府對輸入香港活豬之非洲豬瘟檢測標準，並未符合 OIE公告之陸生動物衛生法典之基本規範，市民買到的豬肉 及其製品並非百分之百安全，亦表示香港地區對中國大陸之 防疫規格未達國際規範之基本要求，香港地區市售豬肉及其 產品已具有傳染非洲豬瘟之高度風險。查香港第1次通報OIE 發生非洲豬瘟疫情係於108年5月12日，其檢出非洲豬瘟豬隻 也是自中國大陸進入香港屠宰之豬隻，顯見香港無法有效阻 絕中國大陸罹染非洲豬瘟豬隻進入香港地區。防檢局針對我 國各機場港口邊境查獲違規輸入、旅客攜帶（或自行棄置） 或主動送檢豬肉產品進行非洲豬瘟病毒核酸檢測之案件，其 中來自香港之肉品，於108年2月23日及5月9日共檢出非洲豬 瘟病毒核酸陽性2件，早於香港通報OIE之同年5月12日，顯 示旅客自香港攜入我國之豬肉產品有高度傳播非洲豬瘟風險 。
(D)基上，上訴人認為防檢局非以OIE通報資料作為建立近3年發 生非洲豬瘟國家（地區）名單之唯一依據，並一再說明自農 委會公告重大動物傳染病非疫區迄今，中國大陸（含香港、 澳門）未曾列為非洲豬瘟之非疫區國家（地區），香港屬於 疫情不明或已發生疫病之狀態。又香港與中國大陸地區關係 密不可分，其活豬有9成係由中國大陸供應至香港屠宰，而 中國大陸自107年8月發生非洲豬瘟疫情，由於港澳同屬中國 大陸且為中國大陸來臺旅客重要轉機點，鑑於自香港在中國 大陸爆發疫情後仍有8成活豬從中國大陸進口之事實，故旅 客從香港攜帶豬肉及其製品入境我國，其來源無法排除自中
國大陸，基於非洲豬瘟入侵之風險考量，有必要將之列為非 洲豬瘟疫區。因此，防檢局108年4月8日函所檢附「近3年曾 發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」，將香港列為非洲豬 瘟疫區，符合科學上專業之判斷，並無誤認事實之情形，原 判決拒絕適用上開防檢局108年4月8日函，顯有行政訴訟法 第235條所稱判決違背法令之情事。
C、再者，農委會107年8月13日公告，與防檢局108年4月8日函 無涉，上開防檢局108年4月8日函只是將當時世界各地之疫 情狀態，告知各所屬機關，並無直接對外發生效力，縱使拒 絕適用，亦不影響農委會107年8月13日公告香港為疫情不明 地區之效力。因此，自香港地區輸入之動物產品，均需接受 檢疫。本件被上訴人違反動物傳染病防治條例之違法態樣， 為「自疫情不明或已發生疫病等國家（地區）輸入檢疫物， 而入境時未依規定申請檢疫」，縱使香港並未發生疫情，但 仍屬於疫情不明之國家（地區），依法仍應申請檢疫，防檢 局108年4月8日函將香港列為非洲豬瘟疫區之認定，並無額 外創設法律所無之規範，影響人民之權利義務，因此尚難謂 不適法。又動物傳染病防治條例第45條之1所處罰者，為「 未依規定申請檢疫」，而依據「動物及動物產品輸入檢疫條 件」第6點第1項第1款規定，來自疫區之肉品是完全禁止輸