臺中高等行政法院裁定
110年度訴字第54號
原 告 蔡賢忠
詹素芬
梁黃雪美
柯瑞旺
姚雪玉
謝忠和
謝梅玲
謝惠美
莊太郎
曾再傳
陳家和
徐有楠
王清
吳文彬
共 同
訴訟代理人 梁徽志 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 王惠美
訴訟代理人 黃雅慧
上列當事人間承租國有土地事件，原告不服財政部中華民國109
年12月25日台財法字第10913943120號訴願決定，提起行政訴訟
，本院裁定如下︰
主 文
本件移送至臺灣彰化地方法院。
理 由
一、按行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟 移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告 有指定者，移送至指定之法院，行政訴訟法第12條之2第2項 定有明文。
二、本件原告起訴主張：
㈠原告等使用坐落彰化縣中華段1117、1117-1、1117-2、1120 、1121等縣有土地（下稱系爭土地），遭被告訴請拆屋還地 ，經民事法院判決確定原告等應拆除占用建物、返還系爭土 地，被告並聲請民事強制執行。經原告等於民國（下同） 109年9月24日向被告申請承租系爭土地，被告則以109年9月
26日府財產字第1090349823號函覆歉難同意（下稱原處分） ，經原告提起訴願後不受理，遂提起本件行政訴訟。 ㈡「就人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公 用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服， 應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。 」大法官釋字772號解釋在案。又「行政院農業委員會林務 局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理 作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質， 申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應 由行政法院審判。」大法官釋字695號解釋在案。故申請讓 售國有非公用財產類不動產及依據國有林地濫墾地補辦清理 作業要點申請訂立租地契約等均屬公法性質，由行政法院審 判；本件原告等申請承租國有非公用財產類不動產之系爭土 地，其准駁決定若認定非屬公法性質，恐有割裂適用法律之 疑問，且違反憲法平等原則。
㈢原告等均係自日據時期前開始使用系爭土地，且參照水電申 登資料，原告等確實係於82年7月21日前已實際使用，並已 繳清歷年使用補償金。
㈣揆諸前揭法律說明，原告於82年7月21日前已實際使用，並 繳清歷年使用補償金，依前揭司法院大法官釋字第540號就 公私法區別之「雙階理論」，原告申請承租國有非公用不動 產，係本於「國有非公用不動產出租管理辦法」作審查，此 為公法事件；至於確定有承租權後如何訂立租賃契約，則屬 私法事件。原處分未及採取前揭「雙階理論」認定原告公法 上之承租請求權，且原告等公法上之承租請求權於本事件中 確實亦未受到保障，為此提起訴訟撤銷原處分及訴願決定， 並請求作成適當之處分。
三、被告則以：
㈠查系爭土地所有權人為彰化縣，管理者為被告，屬縣有土地 ，並非國有土地，故不適用國有財產法及國有非公用不動產 出租管理辦法等規定，合先敘明。
㈡縣有土地之出租屬私經濟行為，有契約自由原則之適用，彰 化縣縣有財產管理自治條例第37條第1項第2款規定係就申請 承租縣有土地之資格、要件予以限制，使符合資格、要件之 人取得請求承租縣有土地即為要約之地位而已，至於是否出 租，被告仍有審酌及決定之權限，非謂一經申請，被告即負 有承諾出租之義務。復依司法院釋字第448號解釋意旨，本 件非屬行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，亦 即非為行政處分，是訴願決定不受理，洵屬無誤。 ㈢另司法院釋字第540號解釋係指國民住宅條例中申請承購、
承租或貸款者，經主管機關認定依相關法規或行使裁量權之 結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形；司法院 釋字第695號解釋理由則係以國有林地濫墾地補辦清理作業 要點，或涉安定國民生活、增進社會福祉之目的，或涉國土 保安之重大公益之情形；司法院釋字第772號解釋理由係指 國有財產法第52條之2規定具有強烈之政治色彩。因而，前 述各該情形與本件單純為公有土地之申租不同，原告逕予援 引適用，實有誤解。
㈣又被告已循民事訴訟程序對原告等（無權占有人）提起拆屋 還地訴訟，經法院裁判勝訴確定，並聲請強制執行拆屋還地 ，自無可能同意原告等之申租案件，請求駁回原告之訴。四、本件爭議關鍵即為：本件原告等請求承租系爭土地，是否係 屬公法事件，而應由行政法院管轄？經查：
㈠按司法院釋字第466號解釋之意旨：「憲法第十六條規定人 民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公 平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴 訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既 有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴 訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理， 係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所 生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由 行政法院審判之。」次按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之 審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，行政訴訟與 民事訴訟分由不同性質之行政法院及普通法院審理。關於因 公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之 爭執，則由普通法院審判，各有所司，不容混淆。行政機關 代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法 律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約 行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」業 經司法院釋字第448號解釋有案。
㈡原告等主張按司法院釋字第540號、第695號及第772號解釋 ，申請承租系爭土地應屬公法性質等語。經查，釋字第540 號解釋意旨，係認國民住宅條例之政策目的涉及安定國民生 活及增進社會福祉，而關乎解決收入較低家庭之居住問題之 公益目的；釋字第695號解釋文則針對國有林地之使用，認 為基於復育造林、提高林地國土保安等公益功能及解決國有 林地遭人民濫墾問題，涉及國土保安長遠利益之公益目的； 釋字第772號解釋則因土地登記為國有，本為國家統治權之 行使，國有土地允許人民向國家申請讓售已登記為國有之土 地，亦具有強烈之政策色彩。可見上述大法官解釋係基於「
國民住宅條例」、「國有林地使用」及「國有土地讓售」等 具有公益目的及政策取向，故認係屬公法事件。然查，系爭 土地係屬縣有土地，原告等請求承租系爭土地之爭議，並無 如同「國民住宅條例」、「國有林地使用」或「國有土地讓 售」事件之公益目的或政策取向，而係涉屬財產管理之私權 爭議，無論被告是否同意出承系爭土地，均非基於公權力之 高權作用，而係立於私法地位，契約自由之原則所為決定， 核與公權力之作用無涉。揆諸釋字第448號解釋意旨，自屬 私權爭議，應循民事訴訟程序解決。從而，被告所為拒絕締 約之函文通知，係屬私法上之意思表示，並非基於公權力所 為之行政處分。
五、綜上，本件依行政訴訟法第12條之2第2項之規定，應將本件 移送至有受理訴訟權限之臺灣彰化地方法院，爰裁定如主文 。
中 華 民 國 110 年 6 月 2 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。中 華 民 國 110 年 6 月 2 日 書記官 凌 雲 霄