最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第418號
上 訴 人 林珈宏
訴訟代理人 林明侖 律師
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月15
日臺北高等行政法院108年度訴字第687號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一平，已據其具狀聲 明承受訴訟在卷，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：
㈠上訴人於民國97年1月28日買受之門牌號碼臺北市○○區○○○路0 00巷0號5樓建築物（使用執照核發機關、日期及字號：被上 訴人96年11月27日96使字第0493號使用執照，下稱系爭建物 ）所坐落之臺北市○○區○○段85-7地號土地位於臺北市政府83 年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告 ）「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨 配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案）與 105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11 月9日公告）「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附 近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內 商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫 案）劃定之商業區範圍內（A3街廓區），依各該計畫案之規 定，商業區之土地及建築物應供一般商業使用，不得作為住 宅使用。
㈡被上訴人因查悉系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐 處）勘查現場認定確實供住宅使用，而按住家用稅率課徵房 屋稅之情事，乃以106年5月9日北市都築字第10633906300號 函（下稱106年5月9日函）通知上訴人略謂：系爭建物坐落 之土地使用分區為「商業區（供一般商業使用）」，依都市 計畫書規定不准作住宅使用，涉及違反都市計畫法規定，得 裁處新臺幣（下同）6萬元以上30萬元以下罰鍰，並停止供 水電，倘現況實際已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用
情形變更，重新核定稅率，以符合規定，被上訴人將於文到 次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用 現況仍維持作住宅使用，未變更成非住家稅率，則視為繼續 作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並列示相關都市計 畫法令規定內容予以行政指導。隨後，被上訴人續以107年5 月18日北市都築字第10735133600號函（下稱107年5月18日 函）通知上訴人，將於同年6月11日派員至系爭建物現場會 勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營 業登記等資料，憑為非住宅使用認定之依據，惟屆期未獲上 訴人配合無法進入勘查。被上訴人乃以107年6月20日北市都 築字第1076004314號函（下稱107年6月20日函）通知上訴人 就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述 意見，上訴人則未予置理。
㈢嗣經被上訴人審認上訴人將系爭建物作為住宅使用，違反系 爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時（下同 ）都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段 商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁 處作業原則」（下稱大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁 處作業原則）等規定，作成107年12月4日北市都築字第1076 0613971號裁處書（下稱原處分）處上訴人10萬元罰鍰，並 限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序 提起訴願後向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政 訴訟，訴請撤銷原處分及訴願決定。經原審法院以108年度 訴字第687號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上 訴。
三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。 四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下： ㈠臺北市政府依都市計畫法授權訂定之臺北市土地使用分區管 制自治條例（含100年7月22日修正前之臺北市土地使用分區 管制規則），將商業區分為第一種至第四種使用管制，並無 禁止為一般住宅使用，然仍無礙臺北市政府於擬定都市計畫 細部計畫時，得視個別區域實際需要，就特定商業區作「更 嚴格」之使用管制，以達都市計畫法第32條關於土地使用分 區管制因地制宜之立法目的。本件臺北市政府83年6月1日公 告之83年計畫案、92年1月7日府都二字第09126159700號公 告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細 部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋 段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下 稱92年計畫案）及105年11月9日公告之105年計畫案，均為 該府視個別都市計畫區域之實際需要，就系爭建物坐落商業
區為「更嚴格」（禁止作一般住家使用）之使用管制，並依 都市計畫法公告發布實施，核屬直轄市政府依都市計畫法第 79條第1項所發布的合法命令。
㈡本件上訴人自97年1月登記所有迄108年7月出售系爭建物前， 均充作住宅使用，且出售系爭建物時，亦適用自用住宅稅率 等情，業經上訴人陳述明確，堪認其有持續將系爭建物充作 住宅使用之事實，因此被上訴人先以106年5月9日函告知系 爭建物涉及違反其分區依都市計畫書規定不准作住宅使用， 復以107年5月18日函通知訂於同年6月11日派員現場會勘， 上訴人仍不改正對系爭建物為住家使用之違法狀態，其違反 都市計畫法第79條第1項前段所為，自屬故意。則被上訴人 依都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條 第1項裁處作業原則，以上訴人為第1階段違規，且違規使用 系爭建物面積屬級距三，爰以原處分裁罰10萬元，並限期令 停止違規使用，以利都市計畫實現，核未違法。上訴人無論 主張被上訴人提出之證據不足證明其將系爭建物違規作住宅 使用；抑或主張臺北市都市計畫施行自治條例第10條、修正 前臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條等關於商業 區規定，認83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案違反法 律保留等情，均無足採。
㈢本件上訴人所違反都市計畫法第79條第1項規定，應負行政法 上責任乃是狀態責任，也就是課予都市計畫範圍內土地及建 物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力之人，負有 就物之使用保持狀態合於都市計畫法與依都市計畫法所發布 之命令之管制秩序狀態的義務，並非行為責任義務。因此， 上訴人自取得所有權即持續將系爭建物作住宅使用迄108年7 月售出止，即持續違反都市計畫法上開規定之狀態保持義務 ，故上訴人認都市計畫法第79條第1項屬行為責任義務，進 而主張其取得系爭建物即作住宅使用時，行為就已終了，原 處分追溯上訴人違規行為處罰而違法，顯屬誤會而不足採。 ㈣系爭建物之使用執照存根及所有權標示部資料均載明使用分 區為「商業區」、主要用途為「商業用」，足證上訴人購買 系爭建物之初，已然知悉其坐落於商業區，當受商業區使用 限制。且系爭建物所在街廓，早經83年計畫案即公告不得供 作住宅使用，迄今迭經92年計畫案、105年計畫案均未予變 更；而上開計畫案均經依法律規定程序公告發布，屬公開政 府資訊，上訴人欲購買系爭建物成為所有權人，對「商業用 」是否得為自用住宅使用，本有義務透過公開管道查詢，但 上訴人於商業區為自用住宅使用，可能構成違反使用限制之 認知下，仍未進行必要查詢，且至遲於收受被上訴人106年5
月9日函時已明確知悉，逕將系爭建物充為自用住宅使用， 乃具容任違規結果發生之未必故意或不確定故意。再者，系 爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就土地登記或房屋稅 所顯示之資料加以判斷，蓋土地登記主要目的，乃在促進私 法上交易安全，使私法買賣雙方在物權法交易秩序能有公示 效力，地政機關並無將都市計畫法對土地或建物之管制內容 轉載於不動產物權證明書狀之公法上義務；房屋稅則是以土 地上房屋價值及其實際使用情形，定其課徵（不同）稅率， 核與都市計畫管制內容無涉，稅務機關亦無代都市計畫主管 機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之 可能，上訴人自不得據以主張有信賴系爭建物得供作住宅使 用之基礎，進而脫免其違反都市計畫法之主觀責任。又被上 訴人及臺北市政府縱有如上訴人所指放任系爭建物建商申請 建照、使照未加審查把關，經監察院介入調查後予以糾正等 坐視違規事態擴張蔓延，肇致現今難以收拾、進退失據之窘 境等諸多違失，畢竟從未對外作出任何足使人民產生信賴該 商業區可供自用住宅使用之表示，故上訴人主張本件可適用 信賴保護原則，因無信賴基礎而無理由。至臺北市政府業以 104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4 月29日公告）將都市計畫法第79條有關權限，委任被上訴人 辦理，揆諸上開說明，上訴人以相同事實指摘原處分違反誠 信、行政自我拘束、禁反言、有利不利事項一律注意及比例 等原則，亦無理由。
㈤原處分已載明受處分人、處分內容、違反事項、違反法令之 依據等，已足使上訴人瞭解違反事項及其依據之法令，並無 其所指違反行政程序法第5條規定之明確性原則。又觀臺北 市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，係為保 障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂 定，有關合法使用者係指行為符合行為時之使用管制規定依 法申請者，或領有臺北市政府營利事業登記證者，則系爭建 物位於83年計畫案街廓編號A3區，而上訴人遲至97年後始登 記為系爭建物所有權人並違規作住宅使用，核與上開規定情 境有別，自無足以為原處分有違誠信原則之論據。五、上訴意旨略以：
㈠依都市計畫法第32條及第39條規定，可知都市計畫管制措施 應於臺北市土地使用分區管制自治條例或其他自治條例中明 訂，方屬正辦；然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或 其他自治條例之規範中，根本沒有限制商業區建物不得作為 住宅使用。或謂105年計畫案可充作臺北市土地使用分區管 制自治條例第21條至第24條之「公告」，但商業區建物作住
宅使用並無該等規定適用之前提，即「有礙商業發展或妨礙 公共安全及衛生」，故原處分逕以都市計畫法第79條第1項 及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定 為據，自有違法律保留及授權明確性原則。
㈡臺北市土地使用分區管制規則及臺北市土地使用分區管制自 治條例之明文規範中，並未限制商業區建物不得作住宅使用 ；且稅捐處認可上訴人就系爭建物得據住家用稅率納稅、臺 北市中山區戶政事務所（下稱中山區戶政事務所）認可上訴 人於系爭建物設立戶籍、臺北市建築管理工程處（下稱建築 管理工程處）許可系爭建物以住家規格販售之廣告暨被上訴 人前代表人許志堅在議會中公開表示大彎北段地區已開放作 為住宅使用等情，均足為上訴人信賴系爭建物得作住宅使用 之基礎；況原處分亦非不適用信賴保護原則、上訴人亦無信 賴不值得保護之情，又系爭建物面積小於500平方公尺，依 規定即便使用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用， 免辦使用執照變更。則原處分僅憑系爭建物斯時適用住家用 稅率課徵房屋稅即認定上訴人違規使用，自有違信賴保護、 誠信、禁反言等原則暨未盡舉證能事之違法。
㈢被上訴人對大彎北段建案申請核照、發照之初，即未依相關 法規確實稽查，形同放任建商得以住宅名義開賣位處商業區 內之建物，上訴人復信賴臺北市政府轄下稅捐處、中山區戶 政事務所及建築管理工程處等認定系爭建物為住宅之一系列 作為，凡此均屬對上訴人有利事項。又上訴人購買系爭建物 時，105年計畫案、大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處 作業原則及臺北市土地使用分區管制自治條例等均尚未公布 施行，是縱使其使用系爭建物有不符分區使用限制之情，依 前揭自治條例第94條第2款、第4款規定，亦得繼續使用至新 建止，或得改為妨礙較輕之使用。則原處分逕予裁處上訴人 罰鍰並限期停止違規使用，除違反相關法令明文外，亦有違 比例、有利不利一體注意暨法律禁止溯及既往等原則。 ㈣原處分除未能說明上訴人應如何依法辦理變更稅率外，其所 謂「停止違規使用」何指亦語意不明，蓋被上訴人認定上訴 人將系爭建物作為住宅使用係以其斯時適用住家用稅率納稅 ，則是否只要上訴人變更系爭建物房屋稅稅率後，即屬非住 宅使用而無違規使用？抑或係上訴人必須搬離系爭建物方屬 停止違規使用？又或上訴人必須將系爭建物內家具、衛浴設 備等空間規劃全部拆除，且必須將戶籍遷出，方屬停止違規 使用，以上皆無從由原處分內容中得知，自有違明確性原則 。
㈤上訴人買受使用系爭建物之行為，乃就建商所規劃建造建物
格局、設備等事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故起算對 上訴人違反行政法上義務之裁處時效暨判別其有無故意過失 、有無違法性認識之時點，均以買受系爭建物時為準。則原 處分於107年12月間作成，已逾行政罰法第27條所定3年裁處 時效，當屬違法。至被上訴人辯稱已透過行政指導要求上訴 人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時亦有違規故意等 語，顯係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。況 上訴人購買系爭建物時之氛圍，賣方係以住宅為標示出售、 當時並無唾手可得查閱都市計畫相關資訊之方法，斯時相關 規範亦無限制商業區內建物不得作住宅使用，且建物面積小 於500平方公尺，即便使用用途與執照所載有別，仍可免辦 變更繼續使用，凡此均難認其對系爭建物作住宅違規使用之 行為具有故意過失，亦無任何期待可能性可言，實應有行政 罰法第8條但書規定之適用。
六、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法並無違誤。茲 就上訴理由，再予論述如下：
㈠按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建 築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法 或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命 令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建 築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以 下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除 、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水 、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費 用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」 ㈡觀諸地方制度法第18條第6款第1目「下列各款為直轄市自治 事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：(一)直轄市都 市計畫之擬定、審議及執行。……」及都市計畫法第4條「本 法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府； 在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條「直轄 市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限 制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款「 細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之： ……三、土地使用分區管制。」第32條「（第1項）都市計畫 得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定 其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得 視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」 第35條「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之 使用，不得有礙商業之便利。」暨臺北市政府依都市計畫法 第85條規定授權訂定之臺北市都市計畫施行自治條例（100
年7月22日修正前原名稱為都市計畫法臺北市施行細則）第1 0條第2款「本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分 別限制其使用。……二、商業區。……」第10條之1第2款「前條 各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店 ）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發 展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」臺北市土地使用分區 管制自治條例第3條第1項第2款及第2項「（第1項第2款）本 市都市計畫範圍內劃定下列使用分區：……二、商業區：（一 ）第一種商業區。（二）第二種商業區。（三）第三種商業 區。（四）第四種商業區。……（第2項）前項各使用分區得 視需要，依都市計畫程序增減之。」等規定意旨，可知直轄 市都市計畫之擬定、審議及執行皆屬於直轄市自治事項範疇 ；直轄市政府就其轄區為都市計畫法之主管機關。而都市計 畫細部計畫書、圖俱為實施都市計畫之依據，既經發布實施 ，即發生規制都市計畫範圍內人民對土地使用行為，必須符 合其規劃與規定內容之法律效果。直轄市政府為達成都市計 畫之目的，對於計畫範圍內土地，本得限制使用人為妨礙都 市計畫之使用。其經核定實施都市計畫細部計畫範圍土地， 基於促進商業發展目的，而劃定使用分區為商業區者，復得 就該使用分區土地，視實際需要再予以不同程度之使用管制 ，該範圍之土地及地上建築物之使用，俱應受其規範，不得 為有礙商業之使用。
㈢準此以論，臺北市政府就所轄基隆河（中山橋至成美橋段） 附近地區，業已核定公告實施83年計畫案及105年計畫案， 其細部計畫書圖對於該地區內商業區土地及建築物所為容許 使用類別之限制規定，即屬於都市計畫法第79條第1項規定 所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建 築物之使用所發布之命令，位於此商業區內之土地及建築物 即應依命令所容許之使用組別而為使用，違反命令供作容許 使用組別以外之其他用途者，即符合臺北市都市計畫施行自 治條例第10條之1第2款所稱有礙商業之便利、發展或妨礙公 共安全、衛生的使用之情形，主管機關自得依據都市計畫法 第79條第1項規定對於違規使用之土地或建築物所有權人、 使用人或管理人裁處罰鍰，並勒令停止違規使用。 ㈣再者，主管機關依據都市計畫法第79條第1項規定所為之裁罰 處分與「勒令停止使用或恢復原狀」處分，俱為維持都市計 畫空間使用秩序之必要手段，前者乃對於違反行政法上義務 且主觀上具有可非難性者予以制裁，屬於行政罰性質；而後 者則為維持將來行政秩序所必要之措施，屬於管制性不利處 分性質，並不以受處分人主觀上具有故意或過失為要件。故
主管機關對於因故意或過失，而違反直轄市、縣（市）（局 ）政府依都市計畫法所發布之土地及其建築物分區使用管制 命令者，自得依據都市計畫法第79條第1項規定，裁處罰鍰 ，並作成限期令其停止使用或恢復原狀之管制處分，以利都 市計畫目的之實現。
㈤又臺北市政府因監察院作成糾正案文認定其對於大彎北段商 業區及娛樂區違規移作自用住宅使用，遲未能有效管理、遏 止及查處，顯有違失，依監察法第24條規定予以糾正，移送 行政院督飭確實改善處置，為積極有效處理，乃訂頒大彎北 違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，觀其規定內容 係於都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍 內，臚列不同違規使用態樣及情節（依建物面積分級距）、 經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因 素，訂定裁罰金額標準及管制改正期限與手段，俾執行機關 能有具體客觀之一致性裁量標準可循，避免造成裁量恣意輕 重之情形，以符合平等原則，核未逾越法定授權範圍，被上 訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15 條第1項規定，以104年4月29日公告將都市計畫法第79條有 關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人自得本於執行權限機 關，依照大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則 所訂基準作成原處分就上訴人上開違規行為為裁處。 ㈥查上訴人自97年1月28日起，迄108年7月3日將系爭建物移轉 登記予第三人沈青燕取得以前，係系爭建物之所有權人，系 爭建物之基地位於臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案 及105年11月9日公告之105年計畫案之商業區內（A3街廓區 ），係供一般商業使用，不得供住宅使用。而上訴人取得系 爭建物後，供作住家使用，並依據稅捐處核定按住家用稅率 課徵房屋稅，經被上訴人以107年6月20日函通知其對於上開 違規情事陳述意見，並請檢附系爭建物已變更為非住宅稅率 之課徵房屋稅資料供審酌，然上訴人並未提出已變更成非住 家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實， 核與卷附證據資料無違，自得作為本院判決之基礎。是以， 系爭建物及其坐落基地既位商業區範圍，上訴人為所有權人 ，即有按都市計畫法及臺北市政府本於該法發布之83年計畫 案及105年計畫案，關於商業區土地容許使用組別管制規定 為使用之行政法上義務，其違反義務將位於商業區之系爭建 物作為自用住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續原來之違規 使用行為，原審核認被上訴人就上訴人上開違反商業區土地 管制法令行為，適用都市計畫法第79條第1項規定，並依據 大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所示裁量
標準，審酌系爭建物主要建物面積為119.91平方公尺，未達 165平方公尺，屬於級距三，於107年12月4日作成原處分對 上訴人裁處罰鍰10萬元並限於文到次日起9個月內停止違規 使用，揆諸前開規定及說明，認事用法並無違誤，應予維持 ，於法並無不合。
㈦上訴意旨雖謂：遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或其 他自治條例之規範，並未有限制商業區建物不得作為住宅使 用，原處分逕以都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市 計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定為據，自有違法律 保留及授權明確性原則云云。惟臺北市政府本於都市計畫法 第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項之授權規定，為合 理使用土地的必要，依臺北市都市計畫施行自治條例第10條 第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條 例（原名稱：臺北市土地使用分區管制規則）第3條規定， 於公告之都市計畫細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」之 特定「商業區（供一般商業使用）」，核無違背法律保留原 則與授權明確性原則。系爭建物所坐落之街廓區既劃定為商 業區，明訂不得供作住宅使用，上訴人身為所有權人自應受 其規範。
㈧上訴人復謂：稅捐處認可上訴人就系爭建物得據住家用稅率 納稅，而中山區戶政事務所亦認可得於系爭建物設立戶籍、 建築管理工程處許可系爭建物以住家規格販售之廣告及被上 訴人前代表人許志堅曾於議會表示大彎北段地區已開放作為 住宅使用，上訴人有信賴保護原則之適用，原處分有違信賴 保護、誠信、禁反言等原則；且上訴人買受使用系爭建物之 行為，乃就建商所規劃建造建物格局、設備等事實上狀態之 繼續而非行為之繼續，故上訴人違規行為之裁處時效期間之 起算始點及主觀上有無故意過失、有無違法性認識，均以買 受系爭建物時為基準，原處分於107年12月4日作成已逾3年 裁處時效云云。然系爭建物於97年1月28日辦竣第一次登記 為上訴人所有時，其建物標示部即記載主要用途為商業用， 此有系爭建物所有權相關部別登記列印資料及系爭建物暨其 基地所有權狀影本在卷可按（分見原處分卷乙第9至11頁、 原審卷第29至30頁），而被上訴人核發之系爭建物使用執照 亦記載使用分區：商業區（供一般商業區使用），地上5層 建物用途：一般事務所，顯見已公示系爭建物之使用管制。 衡諸稅捐稽徵機關核課房屋稅乃就房屋價值與實際使用情形 之客觀事實作課徵稅率之中性評定；戶政機關辦理戶籍設立 登記則僅查驗申請人提出房屋所有權證明文件、居住證明文 件，並有居住事實，各該機關均非本於都市計畫法主管機關
地位就房屋使用有無違反都市計畫土地使用分區管制規定為 認定，亦未合法化上訴人之違規使用行為，更無賦予其免負 行政責任之法律效果。故系爭建物前雖已經稅捐稽徵機關與 戶政登記機關分別核定按住家用稅率課徵房屋稅與依上訴人 之申請為戶籍設立登記在案，均無從據為上訴人違規使用系 爭建物之信賴基礎。關於上訴意旨主張：建築管理工程處許 可系爭建物以住家規格販售之廣告乙節，按臺北市廣告物管 理自治條例第3條第1項第1款「廣告物之管理，其主管機關 如下：一、招牌廣告及透視膜廣告：臺北市建築管理工程處 ……」及第4條前段「廣告物應經主管機關審查許可後，始得 設置。」之規定，固可見建築管理工程處係管理招牌廣告及 透視膜廣告之主管機關，且廣告物未經審查許可不得設置， 但依同法第1條規定：「臺北巿（以下簡稱本巿）為管理廣 告物，以維護公共安全、交通秩序及都巿景觀，特制定本自 治條例。」之意旨，足認建築管理工程處審查房屋販售廣告 物之設置目的在維護公共安全、交通秩序及都巿景觀，房屋 可否供住宅使用之事項並非其審查權限範圍，故其所為許可 廣告物設置之行政處分，並無規制該廣告房屋得作為住宅使 用之法律效果，買受人無從憑為得違反都市計畫法令規定使 用房屋之信賴基礎至明。至於上訴人所稱：被上訴人前代表 人曾於議會表示大彎北段地區已開放作為住宅使用乙節，核 屬個人認知之表述，不具規範效力，不能作為上訴人從此可 以繼續違規使用系爭建物之信賴基礎。再者，系爭建物位於 都市計畫商業區，依據83年計畫案及105年計畫案均不得作 為住宅使用，而上訴人之違規使用系爭建物行為則繼續至被 上訴人作成原處分時仍在進行中，並未終了，被上訴人就其 全部違規行為，依都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都 市計畫法第79條第1項裁處作業原則所定級距三之裁量標準 作成原處分，自無逾裁處時效期間與違反法律禁止溯及既往 原則可言。又系爭建物之使用分區為「商業區（供一般商業 使用）」，上訴人所有樓層建物之用途為「一般事務所」， 可見諸其使用執照所載，上訴人購買系爭建物之初，本應注 意系爭建物係位於商業區及相關使用管制之規定，且非不能 經由政府資訊公開途徑查詢系爭建物可否作為住宅使用，上 訴人身為土地及建物之所有權人與使用人，未善盡注意義務 為必要查詢，逕自違規將系爭建物作為住宅使用，主觀上即 具有可非難性及可歸責性，無從卸免應負之行政法上責任。 況且，被上訴人就上訴人將系爭建物違反都市計畫法規定作 自用住宅使用之法律效果，於106年5月間即致函上訴人予以 行政指導之事實，為原判決所認定，核與卷附各該函文及送
達證書相符（見原處分卷甲第1至3頁及第5頁）。則上訴人 收悉被上訴人之行政指導以後，已明知系爭建物位於都市計 畫商業區範圍，不得作自用住宅使用，卻未終止原來違規使 用行為，而仍繼續為之，其就此部分違規行為事實顯係明知 且有意使其發生，主觀上自屬故意範疇。此外，本件上訴人 從取得系爭建物起，即違反都市計畫法令規定之義務，將系 爭建物作住宅使用，迄原處分作成時，違規行為仍在繼續中 ，尚未終了，而應依都市計畫法第79條規定予以論處，並非 就系爭建物違法使用狀態之發生無形成原因行為，僅因對系 爭建物具有事實上管領力，而須負排除危害或回復安全之義 務。故上訴人之責任態樣屬於學理所稱之「行為責任」，而 非「狀態責任」。則原判決將都市計畫法第79條規定之行政 責任定性為「狀態責任」，並評價上訴人就物之使用保持狀 態合於都市計畫法令之管制秩序狀態的義務，並非行為責任 義務乙節，固容欠允洽，惟就上訴人主觀上具有可責性並無 影響。是以，上訴人否認其主觀上具有可責難性及期待可能 性，並羅列行政法上之信賴保護、誠信、禁反言、法律禁止 溯及既往原則等一般法律原則，憑以指摘原處分違法云云， 容欠允洽，不能採取。
㈨上訴意旨另謂：系爭建物面積小於500平方公尺，依規定即便 使用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用，免辦使用 執照變更；且縱使系爭建物之使用有不符分區使用限制之情 ，依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款及第4款 規定，亦得繼續使用至新建止，或得改為妨礙較輕之使用云 云。惟臺北市主管建築機關依建築法第73條第3項授權訂定 之臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法 就何等條件下之建築物變更用途，得以免辦理使用執照變更 程序之規定，性質上屬於建築管理之法令規範，核與都市計 畫法關於土地與其上空間（建築物）之使用管制無關；又系 爭建物符合上開管理辦法所定之條件為變更用途時，固免經 申請辦理使用執照變更之程序，但仍不能免除其依都市計畫 法令不得供住宅使用之管制。再者，臺北市土地使用分區管 制自治條例第93條第3款及第94條第2款、第4款固分別規定 ：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及 建築物，區分為下列3類：……三、第3類：設於各種分區內不 符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前2類者。」 「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、 擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第3類者，自適用本 自治條例之日起，得繼續使用至新建止。……四、原有不合規 定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。……」然上開規定乃
鑒於都市計畫之目的係為使都市內各種活動行為能有計畫之 發展，並對土地使用作合理之規劃，因此於都市計畫發布實 施後，計畫範圍內原有建築物或使用活動自應符合都市計畫 允許使用之規定。惟基於信賴保護原則，對於原有合法使用 者，政府仍應保障其權益，故將不合臺北市土地使用分區管 制自治條例之原有土地及建築物，分類管制其不得再繼續為 原來使用之期限，旨在保障原有合法使用者之權益並達到都 市計畫之使用目的。本件上訴人係在都市計畫公布施行之後 ，自始違規使用系爭建物，自無適用上開規定之餘地，附此 敘明。
㈩綜上所述，原判決斟酌全辯論意旨及調查證據結果，據以駁 回上訴人在原審之訴，於法尚無不合。上訴意旨，仍執前詞 主張原判決違背法令，應予廢棄，難認有理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 24 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 6 月 24 日 書記官 劉 柏 君