臺北高等行政法院判決
108年度訴字第800號
110年5月6日辯論終結
原 告 黃正芳
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平（局長）
訴訟代理人 陳錦豪
吳妙惠
徐昀沅（兼送達代收人）
上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國
108年4月12日府訴二字第1086101498號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告臺北市政府都市發展局代表人原為黃景茂， 於訴訟進行中變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受 訴訟（本院卷第374、375頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：
㈠原告黃正芳所有坐落臺北市中山區金泰段83地號、門牌號碼 臺北市○○區○○路OOO 巷OO號6 樓建築物（主要建物面積 44.05平方公尺，下稱系爭建物），領有民國93年2月27日93 使字第0072號使用執照，位於都市計畫商業區。依臺北市政 府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日 公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部 計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫 圖說，以及臺北市政府105年11月9日府都規字第1053957120 0 號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆 河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計 管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（ 下稱105 年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業 區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建 物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率 課徵房屋稅，乃以106年5 月23日北市都築字第10634183200
號函（下稱106年5月23日函）通知原告略以：系爭建物涉違 規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況 已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核 定稅率等語。
㈡因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被告乃以107年2月 5日北市都築字第10730204100 號函（下稱107年2月5日函） 通知原告將於107 年3月1日派員至現場會勘，如系爭建物實 際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，以 作為非住宅使用認定之依據等語。惟屆期未獲原告配合無法 進入，被告乃以107年3月5日北市都築字第10730211400號函 （下稱107 年3月5日函）通知原告檢附具體事證並陳述意見 。嗣被告審認原告未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證 供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在 土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1 項 前段（下稱系爭規定）及「臺北市中山區大彎北段商業區及 娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作 業原則」（下稱裁處作業原則），以107 年11月26日北市都 築字第10760417391號裁處書，處原告新臺幣（下同）6萬元 罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用（下稱原處 分）。原告不服，提起訴願，復經臺北市政府以108年4月12 日府訴二字第1086101498號訴願決定書駁回其訴願。原告仍 不服，乃提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠被告不具有作成原處分之權源：
⒈依行政程序法第15條第1 項規定，關於權限委任，必須法 有明文授權始得為之，否則即屬違法委任，下級行政機關 違法受任所為之行政處分亦屬違法。查都市計畫法第79條 第1 項前段明定裁處權限主體為當地地方政府（於本件中 即為臺北市政府），且並無任何得為權限委任之規定，則 臺北市政府以104年4 月29日府都築字第10433041900號公 告（下稱104年4月29日權限委任公告），將都市計畫法第 79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，實於法相違。 ⒉臺北市政府組織自治條例第2條第2項固規定：「中央法令 規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下 級機關辦理。」然參諸法務部96年12月14日法令字第0960 700882號令意旨，因權限委任涉及對外行使公權力之權限 移轉，關涉人民權益重大，自應有具體明確之個別授權規 定，而不許以概括規定便宜行之。104年4月29日權限委任 公告既欠缺具體明確之法律依據，被告實不具作成原處分 之事務處理權限，原處分應予撤銷。
㈡系爭規定、裁處作業原則並無限制「不得作為住宅使用」之 明文規定，原處分違反法律保留原則：
⒈依系爭規定所為之處罰，必須人民違反都市計畫法明文規 定課予人民之義務，或直轄市依該法所明確授權就都市計 畫事項發布之命令，始得為之。惟都市計畫法第35條僅規 定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之 使用，不得有礙商業之便利。」並無明文禁止商業區或娛 樂區之建築物作為住宅使用。事實上，早於94年間，臺北 市政府即基於都市土地及房地產多元化發展等趨勢，認為 「商務居住機能」並不違背都市計畫目的，並取消大彎北 段部分區域不准許住宅使用之限制。可見，商務機能與居 住機能混合為都市多元化發展趨勢，自無任何有礙商業之 便利可言。
⒉又自法條文義而言，自治條例與法律授權主管機關發布之 行政命令並不相同，系爭規定之構成要件，乃以違反主管 機關依都市計畫法所發布之「行政命令」為限，不包含臺 北市政府制定之自治條例；縱認自治條例可涵攝在內，觀 諸臺北市都市計畫施行自治條例（下稱都計施行自治條例 ），亦無禁止商業區或娛樂區之建築物作為住宅使用之明 文規定，其第10條之1 亦僅規定商業區以建築商場（店） 及供商業使用之建築物「為主」，並非完全禁止商業使用 外之其他不違反商業便利的目的使用。再參臺北市土地使 用分區管制自治條例（下稱分區管制自治條例）第3 條、 第4 條規定，將商業區分為4種，其第21條至第24條關於4 種商業區「不允許使用」之規範，僅禁止類如歌廳、夜總 會、俱樂部、電子遊戲場、舞場、夜店業等組別，但皆未 明文規範商業區不得作為住宅使用。
⒊上述規定，皆無任何限制商業區不得作為住宅使用之明文 規範，原處分顯然違反法律保留原則。實則，依臺北市向 來之規範，反而是明文肯認商業區得作為住宅使用，包括 77年7 月18日版之臺北市土地使用分區管制規則（下稱分 區管制規則）第21條、第30條；82年11月2 日版之分區管 制規則第21條至第24條、第30條；85年7 月12日版之分區 管制規則第21條至第24條、第30條；88年4 月30日版之分 區管制規則第21條至第24條；89年1 月26日版之分區管制 規則第21條至第24條；91年8 月27日版之分區管制規則第 21條至第24條；94年12月7 日版之分區管制規則第21條至 第24條；95年9 月18日版之分區管制規則第21條至第24條 ；97年1 月24日版之分區管制規則第21條至第24條等。以 上長達20幾年之規範，都明文肯認商業區內得為住宅使用
，且均為正面表列。至於99年6 月23日版本後之分區管制 規則（現行名稱為分區管制自治條例）相關規範，則改採 「負面表列」之方式，且有關商娛區「不允許使用」之規 範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。依文義解 釋，負面表列以外項目，自應為非禁止項目，此亦為原告 信賴基礎之一。
⒋臺北市政府在法無明文授權下，竟自行發布都市計畫限制 人民之財產權及居住自由，核該都市計畫性質，顯屬臺北 市政府未經法律授權，而逕依職權訂定頒布之職權命令， 自屬違法、違憲。且查本件最早出現「不得供作住宅使用 」文字之都市計畫，應為83年計畫案，然該計畫案顯與當 時82年11月2 日版之分區管制規則第21條至第24條等規定 相牴觸，依法律優位原則，自屬無效；而現行105 年計畫 案一樣也是在現行分區管制自治條例沒有限制不得作住宅 使用情況下，恣意增加法無明文之限制。
⒌縱使都市計畫法第32條第2 項授權主管機關得對使用分區 施以管制，但依都計施行自治條例第26條規定可知，管制 措施須於分區管制自治條例內明訂。然如上述，分區管制 自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用，自不應 援引該條規定作為法律保留之根據。實則，都市計畫法第 32條第2 項所指分別予以不同程度之使用管制，仍需在法 律規範範圍內為之，而依都計施行自治條例予以檢視。依 該自治條例第10條、第10條之1 規定，商業區以商用建築 為主，其他不妨礙商業之便利、發展之使用為輔，具體管 制措施則限於分區管制自治條例第21條至第24條就商業區 所劃定之4 種分類（商一至商四）及相應之「不允許使用 」、「不允許使用，但得附條件允許使用」等限制而已。 ⒍依地方制度法第25條、第28條第2 款規定，地方自治團體 就其自治事項，或依法律及上級法規之授權，於合理範圍 內必須以自治條例方式始能限制居民之基本權，若非訂立 自治條例，即牴觸憲法第23條所規定之法律保留原則。查 臺北市政府依都市計畫法第85條概括授權規定，訂定都計 施行自治條例，又依都計施行自治條例第26條概括授權規 定，訂定分區管制自治條例。105 年計畫案在分區管制自 治條例無限制不得作住宅使用情況下，恣意增加對人民居 住自由、財產權之限制，而非技術性或細節性次要事項， 顯已違反憲法第23條之法律保留原則。
㈢105 年計畫案中「限制不得作住宅使用」之管制，性質應屬 行政處分，該行政處分違反法律保留原則應屬違法，被告據 以認定原告構成系爭規定之處罰要件，自於法未合：參諸司
法院釋字第742 號解釋意旨可知，都市計畫中個別項目之具 體內容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權 益或增加負擔，即具有行政處分性質。查本件105 年計畫案 中「限制不得作住宅使用」之管制，係直接限制大彎北段地 區居民之居住自由及財產權，當屬行政處分性質，而非一般 的法規命令，該部分管制並無法源依據，也有違分區管制自 治條例採行負面表列之立法意旨，已違反法律保留。 ㈣原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、 有利及不利事項一體注意原則及明確性原則等，依法應予撤 銷：
⒈本件大彎北段自開發初期起，建商、代銷公司無不於各大 媒體上強力放送，鼓吹兼具住宅品質與商業發展等賣點， 相關建案的樣品屋也均係採住家格局規劃，以行銷一般住 宅之手法，吸引大批民眾購屋進駐。是大彎北段「商業宅 」現象乃臺北市政府應為而不為，消極放任，拖延經年， 坐視違規事態擴張蔓延，肇致現今難以收拾、進退失據之 困境。
⒉原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因稅捐處之法 令宣導說明，非原告本即計畫申請變更；且原告申請變更 後，稅捐處不僅未告知系爭建物所在區域有不得作為住宅 使用之限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人 民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。被告無視原告長 久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以住宅違規使用等寥 寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，自有違誤。 ⒊原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄本及建 物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字， 81年5 月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山 橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文 亦無不得作住宅使用之文字限制，原告理解系爭建物可作 為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。被告 於106 年9月7日為預備開罰作準備，而開始於建物執照上 加註「不得作為住宅使用」等字樣，並以此作為裁罰依據 ，其疏失違法之處至明。
⒋又依都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2條等規 定，可知都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時 ，呈報上級機關所檢附之資料，其對象自非一般民眾。一 般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義 務與規定，只能參考分區管制規則，概略了解所在土地使 用分區之規定，根本無法得知大彎北段有不能作為住宅使 用之限制，是市府部門關於大彎北段商業區之資訊，並未
完整揭露，亦未充分告知民眾。
㈤原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷：原處分乃 係依據105年計畫案、裁處作業原則（106年10月發布）及系 爭規定等，然該等法令規範皆屬「新法規範」，而原告取得 系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實均係於「新法規範 」制訂前早已終結，依司法院釋字第574 號解釋意旨，自有 禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲 對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要 求。又裁處作業原則並未說明其法律授權之依據，依其內容 亦非普遍抽象性之規定，法律上性質定位不明，卻足以限制 人民之自由權利，包括罰鍰及其他諸多公法上之義務，然未 經法律之授權，被告縱依其組織法有主管都市計畫職權，亦 不得據以訂定法規範，限制人民之自由權利，是裁處作業原 則顯有違憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款之誡命， 原處分以之為裁處依據，自應予以撤銷。
㈥原告使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應 得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予 原告適當之補償。原處分直接禁止原告繼續使用，有違信賴 保護原則及比例原則：稽諸都市計畫法第41條、都計施行自 治條例第21條及分區管制自治條例第93條、第94條規範意旨 ，乃係鑒於都市計畫更迭快速，且一般民眾察知不易（連臺 北市政府各局處首長幾乎均坦承不會查閱、也不知道相關都 市計畫內容，遑論一般民眾），基於對合法信賴之保護，以 及輔導不知情民眾之目的，特別立法予以保障。如建築物有 不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或 改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，始為 衡平。本件被告即便認定系爭建物不得作住宅使用，然依上 開規定，仍應容許原告繼續使用至新建止，或是改為妨害較 輕之使用，或給予適當之補償，此為信賴保護及比例原則之 當然要求。然被告無法說明何以原告不能依上開規定繼續使 用，卻執意作成原處分，直接禁止原告繼續使用，除違反相 關法令明文規定外，亦有違信賴保護原則及比例原則。 ㈦本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民 所為之規制，也無任何期待可能性可言：
⒈凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契 約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均 須以有期待可能性為前提。
⒉依與被告同級單位一級主官之發言，渠等皆表示有過買房 經驗，但也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，足 徵都市計畫法第79條規定對人民所為之規制，根本不能期
待人民遵守。近日臺北市都市計畫委員會亦審議通過中山 區都市計畫通盤檢討案，提出有條件放寬住宅使用規定及 配套回饋金機制，經委員會議審議通過，足見被告作成原 處分，僅是為應付監察院之糾正，隨意將責任加諸於民， 實有違法可議之處。
⒊原告當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知所在區域有 「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係 「住商兩用」，以類此含糊話術誤導原告，故原告從未意 識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違 規問題。而行政法規關於違規裁罰之規定太多，且處罰規 定之文義又時常不明確或不精準。如本件都市計畫或都市 使用分區等相關規定，住宅區以住宅為主，而商業區以商 業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「 為輔」或「例外」情況；尤其，如前述77年7 月18日版之 分區管制規則第21條、第30條及82年11月2 日版之分區管 制規則第21條至第24條、第30條等規定，亦明文肯認商業 區內亦得為住宅使用，該等規定符合一般人民之認知，即 商業區並未限制不得作為住宅使用，加上系爭建物既經稅 捐處核定按住家用稅率課徵房屋稅，就表示稅捐處認同系 爭建物為自用住宅，原告對於其行為具有處罰法上效果之 認知當然會有錯誤，是原告實不具故意過失，也無期待可 能性。
㈧聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠原處分依系爭規定裁處，並無違法：
⒈83年計畫案明訂街廓編號A9區係「供一般商業使用」，而 非供住宅使用。該計畫案表一「基隆河（中山橋至成美橋 段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」中，A9區亦 無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，而系 爭建物所坐落之臺北市中山區金泰段83地號土地，即位於 A9 區；又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700 號公告之「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近 地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋 至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點 』案」（下稱92年計畫案），明訂「（四）街廓編號A3- A13 之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一 般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使 用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二 分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1 之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管
制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12- A13之商 業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制 規則第一種商業區之使用組別。」另105 年計畫案維持92 年計畫案關於系爭建物所在之A9區不得供住宅使用之規定 ，明訂「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供 一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及 辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比 照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用 組別。」且系爭建物坐落土地之都市計畫使用分區圖分區 說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅 使用）」，故系爭建物確實不得供住宅使用。
⒉本件系爭建物不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用 ，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案 及92年計畫案所定土地使用分區之管制（屬於都市計畫法 第79條第1 項所稱直轄市政府依都市計畫法所發布之命令 ），被告依系爭規定及裁處作業原則予以裁罰，並無違法 。
⒊至原告主張早於94年間，臺北市政府即取消大彎北段部分 區域不准許住宅使用之限制一節，查臺北市政府94年7月1 日府都規字第09413518800 號公告之「修訂臺北市基隆河 （中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫娛樂區（供觀光 旅館使用）街廓編號C2基地土地使用分區管制規定計畫案 」，該案坐落街廓編號C2區與系爭建物所在街廓A9區係屬 不同區域，土地使用分區亦有區別，且該案業經臺北市都 市計畫委員會審核通過，非屬行政機關得以裁量之行政處 分，故原告上開主張，容有誤會。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈參諸司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字 第427 號判決意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機 關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如授益 行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適 用。本件係原告違反83年計畫案及92年計畫案，將位於都 市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰 並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行 政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。 ⒉83年計畫案之土地使用分區管制，原即不得作住宅使用， 被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告 任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱 接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一 再強調住家使用類似字眼等語，惟建商出示之室內設計圖
、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相 關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效 性之行政行為，自不得作為信賴基礎。
⒊原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意 ，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」 ，原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為 合法，且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何 置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅 使用之處分，自無拘束被告之效力可言。
⒋又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建 築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無 載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱 其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類 似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本應遵守，而 非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。 另被告於106 年9月7日開始在建造執照上所為「不得作為 住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說 明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規 之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分並無違反法治國原則及法律不溯及既往原則： ⒈83年計畫案已明訂系爭建物所在之A9街廓係商業區，為供 一般商業使用，未容許供住宅使用，92年計畫案亦明訂A9 街廓不准許住宅使用；嗣105 年計畫案關於「不准許住宅 使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。故 關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫 案及92年計畫案即已規定，系爭建物於103 年1月7日登記 為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯 及既往原則。
⒉另裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義 務之依據；104年4月29日權限委任公告亦僅係將裁處權交 由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條規定，該 條於89年1 月26日修正施行後即有適用，故上開規定皆非 屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益 有影響之情形，與法治國、法律不溯及既往原則無涉。 ⒊至原告雖主張綜觀建築法及分區管制自治條例之規定，第 一種至第四種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等 語，惟系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業 使用），其係屬依都市計畫法第32條第1 項及分區管制自 治條例第3條第2項劃定之其他使用區域，故原告上開主張 ，容有誤會。再者，依分區管制自治條例第21條至第24條
之第3 款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用， 經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得 公告限制其土地及建築物使用，故商業區亦非均得作為住 宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、 有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖 都市計畫法未有相關規定，然被告本即有權依行政程序法 第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之 方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7 條之 比例原則及同法第9 條之有利及不利一體注意原則。又依 107 年3月1日現場使用情形訪視表記載，被告所屬人員至 系爭建物訪視時，現場大門深鎖，按門鈴無人應答，保全 表示不便上樓等語。而原告嗣後亦未提出系爭建物未作為 住宅使用之具體事證，故被告係斟酌調查事實及證據之結 果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。 ⒉又系爭建物面積為44.05 平方公尺，屬級距一，被告依系 爭規定及裁處作業原則第5 點等規定予以裁罰，於法並無 不合，亦與行政程序法第9 條、第36條、第43條等規定及 依法行政原則、明確性原則無違。又裁處作業原則係依主 要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不 同之處罰，被告為合義務性裁量，並無違法。
⒊稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告 之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市 計畫法規核屬二事；況系爭建物領有之建造執照、使用執 照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照 核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反 誠信原則、禁反言原則等語，難謂有理。
㈤原告不適用分區管制規則（已修正為分區管制自治條例）第 93條、第94條規定：上開規定係專指「適用本自治條例後， 不符本自治條例規定之原有土地及建築物」，即該自治條例 適用前即已存在之原有土地及建築物，始得依該自治條例第 94條規定之方式辦理。然查，系爭建物係於93年2 月27日取 得使用執照，且原告遲至106 年間仍維持住宅使用；而上開 規定早自72年間即發布施行，足見系爭建物並非該自治條例 適用前即已存在之原有建築物，並不適用上開第93條、第94 條規定，是原告此部分主張，顯無理由。
㈥原告有違規之故意且無違法性認識錯誤：
⒈被告於作成原處分前，曾發文原告告知系爭建物已涉違規 作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為
住宅使用，被告將依相關規定辦理，並告知相關違反之法 令及裁罰規定內容。嗣再通知原告將於指定之期日至系爭 建物現場勘查，復發文原告於文到後10日內檢附系爭建物 使用現況之具體事證並陳述意見在案。之後被告始就系爭 建物仍違規作為住宅使用者之違規情形，對原告裁罰；換 言之，原告至遲在收到被告通知系爭建物有違規作為住宅 使用情事後，猶未改善違規使用情形之時，主觀上即有仍 繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在，遑論在 此之後，原告都有可不作違規使用之決定權。是原告主觀 上對於系爭建物繼續作為住宅使用、已違反都市計畫法相 關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告 主觀具有故意之違法，至為灼然。
⒉按受處分人主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意 識，均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準。被 告於作成原處分前，在行政指導函、領勘函及陳述意見函 通知原告，皆提醒原告該分區不准作住宅使用，原告猶繼 續將系爭建物違法作為住宅使用，原告實難謂無不法意識 。又本件係一繼續違規之事實，其非價重點，在於行為人 以其意思決定此一違法狀態的持續時間，本件原告經被告 告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持 續下去，其自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意 識，倘其可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責， 無異鼓勵違法、輕率，視被告作成處分前之行政指導於無 物，實未符合社會良性及公允之期待。
㈦聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠如事實概要欄所載之事實，有建物所有權相關部別列印本（ 《卷證》卷第9、10頁）、使用執照存根（《卷證》卷第67 頁至第69頁）、83年6月1日公告及其83年計畫案都市計畫圖 說（《卷證》卷第11頁至第18頁）、105年11月9日公告及其 105 年計畫案都市計畫書（《卷證》卷第41頁至第52頁）、 106年5 月23日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第1頁至 第5頁）、107年2月5日函及其送達證書（《原處分卷證》卷 第7頁至第9頁）、現場使用情形訪視表（《原處分卷證》卷 第11頁至第13頁）、107 年3月5日函及其送達證書（《原處 分卷證》卷第15頁至第19頁）、原處分及訴願決定書（《原 處分卷證》卷第23頁至第26頁；本院卷第23頁至第31頁）在 卷可稽，上開事實，可以認定。
㈡按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市 政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」都市計
畫法第4 條定有明文。上開規定乃都市計畫法就該法明定之 權責事項所為管轄權層級分配之規定，其僅在表明相關地方 自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣 （市）政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦事 項的規定，其均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團體 權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行 機關（最高行政法院103年2月份第1 次庭長法官聯席會議決 議意旨，亦同此見解），若直轄市政府或縣（市）政府擬將 此權限委由所屬下級機關行使，自應踐行行政程序法第15條 所定管轄權移轉之程序。次按「（第1 項）行政機關得依法 規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。…。（第 3 項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之 ，並刊登政府公報或新聞紙。」「（第2 項）中央法令規定 市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關 辦理。…。（第5 項）前三項情形，應將委任或委託事項及 法規依據公告之，並刊登市政府公報。」行政程序法第15條 第1項、第3項及臺北市政府組織自治條例第2 條第2項、第5 項分別定有明文。經查，「都市計畫法第79條」有關臺北市 政府權限，業經該府委任所屬都市發展局（即被告）辦理， 並經公告在案等情，有104年4月29日權限委任公告在卷可稽 （《卷證》卷第7 頁），是關於直轄市政府執行系爭規定之 裁罰權限，業由臺北市政府委任所屬下級機關即被告執行之 ，本件被告自得以自己名義作成原處分，故原告主張都市計 畫法第79條並無任何得為權限委任之規定，104年4月29日權 限委任公告欠缺具體明確之法律依據等語，尚有誤會。 ㈢原處分並無違反法律保留原則：
⒈按「直轄市之自治，以法律定之。」憲法第118 條定有明 文，是直轄市之自治事項，乃係由國家法律所賦予。於83 年7月29日制定公布、88年4月14日公布廢止之直轄市自治 法，於第11條第10款規定：「下列各款為市自治事項：… 。十、市都市計畫。」於88年1 月25日制定公布之地方制 度法第14條亦規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市） 為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府 委辦事項。」第18條第6款第1目規定：「下列各款為直轄 市自治事項：…。六、關於都市計畫及營建事項如下：（ 一）直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。」是直轄市就 其地域內之都市計畫擬定、審議及執行，為其法定之自治 權限。次按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫 範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。 」（第6 條）、「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣
轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市 政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市 、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。」（ 第13條）、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一 、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。」（ 第20條）、「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣 （市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日 內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，…。」（第21 條）、「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事 項表明之：…。三、土地使用分區管制。」（第22條）、 「（第1 項）細部計畫擬定後，除依第十四條規定由內政 部訂定，及依第十六條規定與主要計畫合併擬定者，由內 政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核 定實施。…。（第5 項）細部計畫之擬定、審議、公開展 覽及發布實施，應分別依…及第二十一條規定辦理。」（ 第23條）、「（第1 項）都市計畫得劃定住宅、商業、工 業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定 專用區。（第2 項）前項各使用區，得視實際需要，再予 劃分，分別予以不同程度之使用管制。」（第32條）、「 商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，