最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第516號
上 訴 人 謝燿祺
黃慈懿
共 同
訴訟代理人 林明侖 律師
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年3月19
日臺北高等行政法院108年度訴字第1091號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一 平，茲由新任代表人於民國110年2月26日具狀向本院聲明承 受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人共有門牌號碼臺北市○○區○○○路000號4樓建物（下 稱系爭建物），坐落於同區○○段00-0地號土地，領有97使字 第0000號使用執照。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83 027894號公告之「擬訂○○河（○○橋至○○橋段）附近地區細部 計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）、92年1 月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市○○河（ ○○橋至○○橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內 『○○河（○○橋至○○橋段）附近地區土地使用分區與都市設計 管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規 字第10539571200號公告之「修訂臺北市『○○河（○○橋至○○橋 段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地 區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案） ，均明訂系爭建物所在商業區（街廓編號A3）不得供作住宅 使用。被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅， 乃於106年4月26日函通知上訴人改善，繼於107年5月18日函 通知上訴人將派員至現場勘查，再於107年6月14日函通知上 訴人陳述意見後，審認系爭建物違規作為住宅使用，依都市 計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區 作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下 稱裁處作業原則）等規定，以107年12月5日北市都築字第10 760615001號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同 ）60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用
。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原 處分均撤銷。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。三、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決 所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠直轄市政府為規範 都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市 計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管 制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本 法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使 用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項 所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件。 依83年計畫案明定街廓編號為A3區（下稱系爭區域）係「供 一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即 ○○河（○○橋至○○橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許 表中，系爭區域內亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住 宅」之使用。又92年計畫案明定「（四）街廓編號A3-A13之 商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服 務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓 地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除 不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業 使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使 用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用）， 比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別 。」另105年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在系爭 區域街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街 廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之 商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除 不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例 第三種商業區之使用組別。」且系爭建物坐落之土地之都市 計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業 使用，不得作住宅使用）」。㈡上訴人所有系爭建物坐落之 土地，位於系爭區域，故系爭建物確實不得供住宅使用。上 訴人於收受106年4月26日函後，仍將系爭建物充作住宅使用 迄今，且曾向臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）申報系爭建 物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案，明 顯與被上訴人發布92年計畫案一、關於系爭建物所在街廓之 系爭區域土地及建築物使用管制之用途相違，其行為自該當 於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市 計畫法發布之命令，且構成故意違反行政法上義務之行為， 並具違章行為人之地位甚明。則被上訴人依都市計畫法第79
條第1項前段規定，對於違反行政法上義務人即上訴人，適 用臺北市政府於106年10月5日以府都築字第10637816000號 函所發布裁處作業原則，依系爭建物面積，適用級距二之裁 罰基準，以原處分處上訴人60,000元罰鍰，並限於文到次日 起9個月內停止違規使用，於法並無不合。另都市計畫法第7 9條第1項自89年1月26日修正時即定明，之後都市計畫法雖 歷經多次修正，但該條文僅略為文字修正，法律構成要件及 效果實質上均無不同；而裁處作業原則係臺北市政府基於主 管機關之職責，為對轄區內大彎北段商業區及娛樂區作住宅 使用違反都市計畫法第79條第1項事件，裁處罰鍰時，能合 於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂 定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之地位， 就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰，為簡化執 行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則」之行政規 則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。依 此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形， 上訴人自非得主張依法規而取得有利之法律地位或有可合理 預期取得利益之可言，上訴人主張原處分違反信賴保護、法 律不溯及既往原則云云，容有誤會。㈢稅捐處因上訴人將系 爭建物作住宅使用，而認符合按住家用稅率課徵房屋稅之要 件，准予按住家用稅率課稅，僅是基於實質課稅原則，肯定 其實現租稅構成要件而已，並未使上訴人非法使用系爭建物 之行為合法或正當化。況臺北市都市計畫範圍內土地及建物 之使用是否符合都市計畫相關法令及土地使用分區管制之相 關規範，臺北市政府以104年4月29日府都築字第1043304190 0號公告（下稱104年4月29日公告）「都市計畫法第79條」 有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理在案，故被上訴人始 為認定系爭建物是否合法使用之權責機關，而非屬稅捐處之 權責，稅捐處自無從代被上訴人為認定。再者，上訴人於購 買系爭建物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建物所在區域 有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係 「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬上訴人與 建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將上訴人誤信建 商、房仲廣告系爭建物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於 被上訴人之行政行為所致。又系爭建物之建物所有權狀主要 用途均會登載「商業用」，及使用執照上建物用途亦載明「 一般事務所」等文字，該等公文書縱無明文登載「不得作住 宅使用」，亦應足以使上訴人知悉系爭建物應供作一般事務 所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向 被上訴人及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，
故尚難認系爭建物權狀或使用執照之核發有何違法或不當之 處，亦不足供上訴人援引為信賴之依據。至被上訴人縱有如 上訴人所指諸多失職之處，畢竟從未對外作出任何足使人民 產生系爭區域可供自用住宅使用該等信賴之表示，無信賴保 護原則可於本案援用之餘地。㈣都市計畫為促進都市發展與 國家進步的重要機制，都市計畫一經公告確定，即發生規範 之效力，且都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，為 都市計畫法第26條第1項所明定。因此都市計畫除依循通盤 檢討之機制，依據都市發展情況，並參考人民建議作必要之 變更外，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受 都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重 要基礎，故斷非可容許上訴人泛稱被上訴人怠於執行職務， 違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不 利事項一體注意原則、明確性原則等，以求豁免其上開違規 行為之處罰，否則都市計畫法制將蕩然無存，遑論計畫目的 之達成。而上訴人據以指摘原處分違反誠信原則、行政自我 拘束原則及有利不利事項一律注意原則等之理由，究其實際 ，也無非以被上訴人之失職，正當化並合理化自己之違章行 為而已，如予採納，無異使系爭建物違規作為住宅使用事實 因公權力之怠惰，就地合法，進而取得豁免受都市計畫法管 制之權利，坐享優於其他國民之經濟利益，於其他遵循法律 恪守義務，期以全民共享優良生活品質之國民，不公平處明 甚，該等主張難以採擇。另被上訴人係為了解上訴人是否已 停止前述違法使用之行為，立於都市計畫主管機關地位為調 查，合乎行政行為前需掌握正確事實之要求，且依107年5月 18日函及勘查行為，並未強制要求上訴人配合接受現場勘查 ，亦無其他違法採證之情事，被上訴人屢次發函請上訴人提 供系爭建物使用現況之資訊，應屬了解上訴人是否有停止違 法使用行為之必要方法，屬任意性調查，並無違反行政調查 需遵守之有利及不利一體注意原則等要求等語。五、上訴意旨略謂：㈠原處分違反法律保留原則及授權明確性原 則：都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則實無限制 系爭建物「不得作為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願 決定違反法律保留原則。縱使認為都市計畫法第32條第2項 有授權主管機關對使用分區施以管制，但依都市計畫法第39 條及臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，管制措施應 於自治條例中明定，然遍觀臺北市都市計畫施行自治條例或 臺北市土地使用分區管制自治條例，根本沒有限制商娛區不 得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使 用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。又臺北
市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條雖有「其他經 市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公 告限制之土地及建築物使用」等規定，但臺北市政府從未依 法公告限制系爭建物不得作住宅使用。或謂105年計畫案即 可充作上揭規定所謂「公告」，但上揭規定之適用前提在於 「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，而於本件商業 區建築物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展，且105年計 畫案中也未針對「為何系爭建物作住宅使用會有礙商業之發 展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明。㈡原處分違反誠信 原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則（禁反言原則）： 按都市計畫法第79條明定之行政主體實係臺北市政府，而非 被上訴人，只是臺北市政府委由被上訴人執行而已（按臺北 市政府以概括授權方式委任被上訴人辦理重大限制人民居住 自由之行為，亦有違具體明確授權之要求）。是以，原處分 有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下 所有機關單位之行為納入考量。若被上訴人認為系爭建物不 得作為住家使用，本應聯繫稅捐處、戶政機關等單位，不應 讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍。被上訴人捨此不為 ，未從源頭控管，致不知情之上訴人買受系爭建物後，依法 申請適用住家用稅率、設戶籍，均經核准。且上訴人取得之 所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文 字，而依臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公 告的「配合○○河（○○橋至○○橋段）整治計畫擬（修）訂主要 計畫案」亦無系爭建物不得作住宅使用之文字限制。甚至， 被上訴人前代表人亦在議會接受質詢時公開表示大彎北段地 區已開放作為住宅使用。則就臺北市政府左右手機關之行為 ，上訴人當然會信賴。又被上訴人係於106年間，始於建物 執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰 依據。然依臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照 管理辦法（下稱免辦使用執照辦法），若一戶小於500平方 公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使 用，免辦使用執照變更。是以，被上訴人雖辯稱使用執照上 已有載明用途限制云云，但因上訴人依法本即免辦使用執照 變更，仍不影響信賴保護原則之適用。上訴人並無行政程序 法第119條所規定之各項情形，原處分之情形非不適用信賴 保護原則，然被上訴人嗣後竟以上訴人適用住家用稅率為依 據裁罰上訴人，顯然違反誠信原則及信賴保護原則。另基於 行政一體原則，就臺北市政府左右手機關之行為，法律效果 終應歸於臺北市政府（按臺北市政府始為行政主體），皆可 做為人民信賴之行政慣例，故臺北市政府讓上訴人長期適用
住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違 反行政自我拘束原則（禁反言原則）。㈢原處分違反比例原 則、有利不利一體注意原則、明確性原則及法律不溯及既往 原則：被上訴人核照、發照程序有嚴重瑕疵，加諸上訴人係 信賴臺北市政府轄下所有單位之作為基礎，此皆為對上訴人 有利之事項，原處分卻都不予考量，自有違誤。被上訴人裁 罰上訴人主要係根據105年計畫案，惟相關法令均無禁止商 業區建物作為住宅使用之明文，僅在計畫案中以寥寥數語做 此限制，且臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月 22日發布施行，皆晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依臺 北市都市計畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管 制自治條例第94條第2款、都市計畫法第41條規定，縱上訴 人使用系爭建物有不合分區使用限制之情形，應得繼續為原 有之使用、或得繼續使用至新建止、或應給予上訴人適當之 補償。即便認為本件無臺北市土地使用分區管制自治條例第 94條第2款規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人 改為妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止上訴人為原 本之使用。又臺北市政府目前就大彎北段地區之爭議已提出 回饋金方案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建 物作為住宅使用，則在此行政目的下，被上訴人卻又作成原 處分禁止上訴人繼續使用系爭建物，其手段顯然無助於行政 目的之達成，除違反相關法令明文規定外，亦有違比例原則 及有利不利一體注意原則。另原處分未能說明上訴人於現況 下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導上訴人變 更稅率配合規避檢查之方式為之，業已嚴重違反明確性原則 ，且原處分所謂停止違規使用所指為何，亦語意不明，自有 違明確性原則。況原處分所據之法令為105年計畫案、裁處 作業原則、臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買 受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。㈣原處分已逾越3年 裁處時效，且有未盡舉證責任之違誤：都市計畫法第79條第 1項規定之要件，係著重於「違規行為」，故依該規定所為 之裁處應屬「行為責任」（或至少係同時具有行為責任及狀 態責任性質）。上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建 商所規劃建造之格局、設備等。被上訴人認定上訴人有無違 規使用之情事，並非以上訴人實際上有無居住於系爭建物為 據，而係根據上訴人目前依自用住宅稅率納稅乙節，即遽以 認定上訴人有居住使用行為。亦即被上訴人裁罰的重點是事 實狀態（系爭建物格局「可」供住宅用）的延續，而非行為 （上訴人實際上有無居住使用，並非被上訴人關注的重點） 之延續。從而即便認為上訴人有違反都市計畫法第79條第1
項之情事，上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅 是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」而非行為之 繼續，仍應於行為完成時（即上訴人買受使用系爭建物時） 起算時效，則自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰 法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。且上訴人 有無具備故意過失，及有無違法性認識之時點，應以「行為 完成時」（即上訴人買受系爭建物時）為準。是以，縱被上 訴人辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人 於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」有 責性之判斷時點，當無可採。況被上訴人並未舉出任何實證 證明上訴人有違法使用之行為，而臺北市稅捐稽徵處房屋使 用情形變更申報案件處理作業要點，也並未強制要求房屋使 用情形變更者均須赴現場勘查，被上訴人僅以系爭建物係按 住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非 適法。㈤上訴人就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失， 本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民 所為之規制，也並無任何期待可能性，且本件應有行政罰法 第8條但書之適用：按都市計畫法第35條、臺北市都市計畫 施行自治條例第10條之1、臺北市土地使用分區管制規則第2 1條至第24條規定，皆未明定商業區不得作為住宅使用。尤 其，參諸77年7月18日修正發布之臺北市土地使用分區管制 規則第21條、第30條，明定商業區內得為住宅使用；參諸82 年11月2日修正發布之臺北市土地使用分區管制規則第21條 至第24條、第30條規定，亦明定商業區內得為住宅使用。於 83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得 有住宅。上訴人當初購買系爭建物時，建商或房仲從未告知 有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調係「住商兩 用」，故上訴人從未意識到系爭建物可能有使用上之限制， 更未檢視其中有無違規問題，實未能知悉都市計畫竟有不得 作住宅之要求，足徵都市計畫對人民所為之規制，根本不能 期待人民遵守。且稅捐處與被上訴人編制上同屬臺北市政府 ，左手認為是自用住宅而課稅，而右手卻認為住家使用為違 法而應受罰，一般民眾如何能預料到同一公法人竟有如此精 神錯亂之情。則上訴人對於遷入系爭建物作為住宅使用具有 處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知當然會有 錯誤，故上訴人實不具故意過失，也無期待可能性。再者， 被上訴人雖辯稱使用執照上有限制使用用途云云，姑不論上 訴人買受系爭建物時根本未看過使用執照，依免辦使用執照 辦法，既然上訴人本無須變更使用執照即可作為其他用途， 自不得據此認為只要使用執照上有限制，即認為上訴人有故
意過失。又被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導時即知系爭 建物不得作為住宅使用。惟上訴人接獲行政指導當時，臺北 市政府已公開宣稱大彎北段地區爭議甚大，並允諾將暫緩開 罰，同時也力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎 北段地區之人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，上訴 人認知系爭建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納 回饋金的問題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。本 件實係肇因於臺北市政府長年來之違法失職，上訴人信賴臺 北市政府轄下機關之行政行為，認為系爭建物係可作為住宅 使用。被上訴人雖辯稱已有行政指導給予上訴人改善機會， 但系爭建物價值不菲，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要 脫手系爭建物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善？ 因此本件實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之 適用等語，為此請求廢棄原判決，並就廢棄部分，撤銷訴願 決定及原處分。
六、本件相關法規如附表，茲援引論究如下：
㈠按地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市政府本於其自 治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外， 還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條 第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使 用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地 使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺 北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治 條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，同細則（條例 ）第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨 礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例） 第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，且依 同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土 地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細 部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法 第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予 劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管 制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北 市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及 建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱 直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物 之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按 臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定類別使用，倘於商 業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的 使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據
以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令 停止違規使用。
㈡次按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土 地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計 畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人 、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。 因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79 條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，及管制性不利處分 性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不 利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於 故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分 則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理 由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建 築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自 得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行 政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項 規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計 畫之實現。
㈢又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制 行為範圍內，為積極有效處理大彎北段商業區及娛樂區違規 作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業 原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距） 、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等 因素，訂定裁罰金額原則及管制改正期限與手段，以利不同 案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾 越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另 臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年 4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴 人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰及作成管 制處分。
㈣經查，上訴人2人均為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之 土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫 案的商業區內，係供一般商業使用，不得作為住宅使用。上 訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請 核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年6月14日函 知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍 供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為 系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之 土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務， 將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，
經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人所為違 反商業區管制法令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原 處分裁處上訴人共60,000元罰鍰並限於文到次日起9個月內 停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審 已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何 以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符 ，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
㈤臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之 使用限制規定（即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公 共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方 式而言，並未允許得作住宅使用，且同條例第26條亦有重申 臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不 同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計 畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落之土地 位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制 命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變 更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經 臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條 、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依 都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計 畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北 市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃 定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使 用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命 令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張都市計 畫法第79條第1項前段、裁處作業原則實無限制系爭建物「 不得作為住宅使用」之明文規定，臺北市都市計畫施行自治 條例或臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商業 區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制系爭建 物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用根本不會妨 礙商業之發展，原處分違反法律保留原則及授權明確性原則 云云，尚無足採。
㈥72年4月25日訂定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」， 後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地 使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日) ，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容 大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新 、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。 因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前 已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新
定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建 止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但上訴人 就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市 政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案 、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治 條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定 之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定 之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情 形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為 住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之 問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例係於 100年7月22日發布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點 ，依該條例第94條第2款規定，上訴人自得繼續使用至新建 止。即便認為本件無該條例第94條第2款規定之適用，依同 條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用云云， 尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24 條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相 同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法 使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管 制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業 區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「 商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理 基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與系爭建物 之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條 例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區 可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說 明書明示「系爭建物所在街廓編號之土地不得供作住宅使用 」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用 之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬 定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特 定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市 土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存 續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物 所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時法 令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅云云，自無 足採。
㈦上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴 人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條 第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時 之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原
則、臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受系爭 建物之後，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日 公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違 規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採 。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2 項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，上訴人之 違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於 時效而消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用後，已逾 越3年裁處時效云云，自不足採。又系爭建物使用執照存根 已載明使用分區為「商業區（供一般商業使用）」（原審行 政訴訟卷證第69頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉 系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否 得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有 義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢 ，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主 觀上即可歸責。況被上訴人自106年4月26日起，即對上訴人 就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善（原審行政訴 訟原處分卷證第1至7頁），自斯時起，上訴人即明知系爭建 物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自 具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭 櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公 共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的； 房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都 市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計 畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建 築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登 載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主 管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制 之可能，是以臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得 據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務之正當理 由。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反 都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、 誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但 書規定之適用云云，自不足採。
㈧綜上，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之 訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄 ，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 27 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 5 月 28 日 書記官 楊 子 鋒