最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第319號
上 訴 人 蔡佳樺
陳昱舟
唐素慧
共 同
訴訟代理人 劉禹劭 律師
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月2
日臺北高等行政法院108年度訴字第665號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一 平，茲由新任代表人於民國110年2月26日具狀向本院聲明承 受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人蔡佳樺所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000號6樓之7 建物；上訴人陳昱舟所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000號6 樓之1建物；上訴人唐素慧所有門牌號碼臺北市○○區○○○路00 0號8樓之8建物（上開3建物下合稱系爭建物），坐落於同區 ○○段00-00地號土地，領有94使字第0000號使用執照。依臺 北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂○○ ○（○○○至○○○段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案 」（下稱83年計畫案）、92年1月7日府都二字第0912615970 0號公告之「修訂臺北市○○○（○○○至○○○段）附近地區細部計 畫暨配合修訂主要計畫案內『○○○（○○○至○○○段）附近地區土 地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案） 及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺 北市『○○○（○○○至○○○段）附近地區土地使用分區與都市設計 管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（ 下稱105年計畫案），均明訂系爭建物所在商業區（街廓編 號A8）不得供作住宅使用。被上訴人查得系爭建物係按住家 用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年5月17日北市都築字第10 633925600號、第10633925100號及106年5月24日北市都築字 第10634118700號函（上開3函下合稱106年函）通知上訴人 改善，繼分別以107年2月14日北市都築字第10730187100號 、107年2月9日北市都築字第10730186800號及107年2月14日
北市都築字第10730188500號函（上開3函下合稱107年2月函 ）通知上訴人將派員至現場勘查，再分別以107年3月13日北 市都築字第10730194500號、107年3月12日北市都築字第107 30194200號及107年3月13日北市都築字第10732334200號函 （上開3函下合稱107年3月函）通知上訴人陳述意見後，審 認系爭建物違規作為住宅使用，依都市計畫法第79條第1項 前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都 市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則） 等規定，分別以107年11月27日北市都築字第10760416561號 、第10760416531號及107年11月29日北市都築字第10760416 681號裁處書（上開3裁處書下合稱原處分）各處上訴人新臺 幣（下同）60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止 違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願 決定及原處分均撤銷。經原審法院判決駁回後，乃提起本件 上訴。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決 所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠臺北市政府所擬定 、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更 計畫及個案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不 同之使用區外，尚可視實際需要，再將各使用區予以劃分， 分別予以不同程度之使用管制，且臺北市政府於「都市計畫 」所發布之管制命令，有都市計畫法第6條、第22條第1項第 3款及第32條第2項規定之明確授權，自屬於同法第79條第1 項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍 內土地及建築物之使用，均應受各該管制命令之限制，與法 律保留原則並無違背。按都市計畫法第4條規定該法在直轄 市之主管機關為直轄市政府。次按臺北市都市計畫施行自治 條例第1條之1規定及臺北市政府104年4月29日府都築字第10 433041900號公告（下稱104年4月29日公告），則關於原處 分之作成，被上訴人屬有權限之機關。又都市計畫法第79條 第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應 合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態 為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事 實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責 任」，並非「行為責任」義務。換言之，臺北市都市計畫範 圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是 都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對 建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺 北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，及對於
經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用 ，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為 ，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持 義務」，臺北市政府或其委任的被上訴人就可以依都市計畫 法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人 （即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成 計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。㈡83年計畫案附 件一「配合○○○（○○○至○○○段）整治計畫地區土地使用分區 與都市設計管制要點」一之㈢明定，街廓編號A8區是「商業 區（供一般商業使用）」，為供地區性之商業、一般零售服 務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用，且該計畫案之 附表一（即「○○○（○○○至○○○段）附近地區土地及建築物使 用組別容許表」）中，街廓編號A8區亦無容許「獨立、雙併 住宅」或「多戶住宅」之使用。嗣92年計畫案及105年計畫 案內所修訂的管制要點，均維持街廓編號A8區屬於「商業區 （供一般商業使用）」，不得供住宅使用的規定。按臺北市 都市計畫施行自治條例第26條及都市計畫法第39條規定可知 ，對都市計畫各使用分區之使用管制，並非一律「應」另訂 土地使用分區管制自治條例管理或於都市計畫法施行細則中 作必要之規定，而是由主管機關依據地方實際情況而為之。 且上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第2 2條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地 的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的 「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條 、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」 第3條規定，經依都市計畫程序（擬定、審議、公開展覽及 發布實施）所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「 土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住 宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，故上訴人 主張都市計畫上述管制命令，違反法律保留原則及授權明確 性原則等語，核屬無據，並無可採。此與99年6月23日臺北 市政府（99）府法三字第09931780400號令修正公布前之臺 北市土地使用分區管制規則（100年7月22日更名為臺北市土 地使用分區管制自治條例）第21條至第24條第一種商業區至 第四種商業區之允許使用及附條件允許使用之規定，明顯有 所區別。㈢系爭建物所坐落的土地，就位於街廓編號A8區， 而系爭建物係於94年2月22日始為建物第一次登記，並各別 於99年間登記為上訴人蔡佳樺所有、於102年間登記為上訴 人陳昱舟所有、於102年間登記為上訴人唐素慧所有。臺北 市政府於上訴人購買系爭建物前，就已經發布都市計畫，規
定系爭建物所坐落的土地不得供作住宅使用，上訴人既為系 爭建物的所有權人負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使 用類別而使用的「狀態責任」保持義務。而83年計畫案及92 年計畫案有關使用分區管制要點的內容，除了臺北市政府要 依都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布 地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主 管機關查詢。且系爭建物之使用執照存根已明白記載：「使 用分區：商業區（供一般商業使用）」。況上訴人經過被上 訴人多次通知（106年函、107年2月函及107年3月函），其 係有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的 「狀態責任」保持義務，縱使上訴人或係因鄰近區域亦有與 其情節類似之建物使用人，而基於從眾心理，選擇忽視被上 訴人之通知，惟上訴人就此乃應注意並能注意卻疏於注意， 未向被上訴人查證確認，逕自就系爭建物持續作為住宅使用 ，堪認其縱無故意，亦難謂無過失。且上訴人對於將系爭建 物供作住宅使用的「違法性」，難謂欠缺違法性認識。所以 ，上訴人既不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的 情形，當然亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件 。上訴人至少基於過失而持續將系爭建物作住宅使用，即持 續違反都市計畫法上開規定的狀態保持義務，其行為至言詞 辯論終結時，仍未終了，根本尚未起算行政罰的裁處權時效 期間，自無逾越裁處時效的問題。從而，上訴人既有違反臺 北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之過失行為， 參酌系爭建物之主要建物面積分別為40.71平方公尺、34.10 平方公尺、19.26平方公尺，屬於級距一，且之前未曾經限 期命停止違規使用之情形，則被上訴人依都市計畫法第79條 第1項前段規定，以原處分對上訴人各裁處60,000元罰鍰， 並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。再者 ，上訴人自始即應受系爭建物所坐落土地使用分區「不得供 作住宅使用」之限制。從而被上訴人依據並未修正之都市計 畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原 則，裁處上訴人將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違 反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市 政府104年4月29日公告，係將原屬臺北市政府關於都市計畫 法第79條第1項之裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始 公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告 ，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。另本件裁 處時之臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項已明文 規定，在同條第1項都市計畫範圍內所劃定使用分區，得視 需要，依都市計畫程序增減之。可見使用分區管制狀況，尚
須按照都市計畫內容優先決定。上訴人就系爭建物不得作為 住宅使用之管制，係基於臺北市政府依都市計畫法發布之命 令（即83年計畫案、105年計畫案）而來，係符合臺北市土 地使用分區管制自治條例第3條第2項規定，並無適用同條例 第93條、第94條規定之餘地。㈣稅捐機關僅係課徵房屋稅之 主管稽徵機關，非都市計畫法之主管機關，復未經主管機關 授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行 政機關分工設職之當然之理。稅捐機關核定按自用住宅稅率 課徵房屋稅之處分，僅在確認上訴人有將系爭建物供住宅使 用之事實，予以核實課稅，至於該使用事實是否違反系爭建 物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關 加以認定之權責範圍，上訴人自不能徒憑系爭建物有經稅捐 機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭 建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。戶政機關之權責為 戶籍之登記，僅為上訴人辦理戶籍遷入登記，並非都市計畫 法之主管機關，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用 的效力。系爭建物之登記謄本及所有權狀，係地政機關依法 建置之建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關非都市 計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載 土地使用分區管制之義務，故上訴人不得以系爭建物登記謄 本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字等 理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。又 所謂「使用執照」係指建築物建造完成後之使用或變更使用 ，應請領之許可執照，而系爭建物領有之使用執照，係經臺 北市政府建築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准 之建物用途為「商業區（供一般商業使用）」，並無得予作 為住宅使用之記載。準此，臺北市政府建築主管機關所表現 在外而具有法效性者，即為該使用執照之記載，則倘若上訴 人買受系爭建物時，有閱覽該使用執照，自當知悉系爭建物 不得作為住宅使用。而縱使系爭建物之使用執照有可能因符 合免辦使用執照變更之規定，以致未必能表徵核發使用執照 之後是否另有變更「使用類組」之情況，惟倘若上訴人買受 系爭建物時，並未閱覽該使用執照，或認為使用執照可能有 免辦理變更情事，則上訴人自亦無因臺北市政府建築主管機 關所表現在外而具有法效性之使用執照，而有任何系爭建物 必得作為住宅使用之信賴基礎可言。況且，因為建築物所在 的「使用分區」管制規定，並不是來自於使用執照的核定， 自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類組」的 變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力。臺北市建 築管理工程處亦非都市計畫法之主管機關，自無決定系爭建
物得否作為住宅使用之權限，自無足以援引為系爭建物得作 為住宅使用之信賴基礎。至建商出示之室內設計圖、於樣品 屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售 資訊，皆非被上訴人所為，更非對外所為具有法效性之行政 行為，更無足為上訴人之信賴基礎。況參酌上訴人蔡佳樺所 提出其母親與前手簽定之不動產買賣契約書（買賣價金信託 履約保證專用）等文件，其中目錄已載明該契約之附件內容 包括土地使用分區證明，且不動產買賣契約書之建物標示欄 亦載明建物之主要用途為「商業用」，由此益徵上訴人於購 買不動產時，並非不可藉由取得土地使用分區證明以查悉系 爭建物之分區使用狀況。基此可知，國家公權力並未對外作 出任何足使上訴人產生系爭建物得供住宅使用之信賴基礎， 上訴人根本欠缺合理的信賴基礎，自無從依主張賦予信賴保 護。上訴人為系爭建物之所有權人，其所負應遵守使用分區 限制之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發 布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關 為政令宣導，方有遵守之義務。是以，尚難謂因被上訴人未 事前告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可 免除其違規使用之責任。則被上訴人以上訴人將系爭建物供 作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市 計畫法等相關規定，對上訴人作成原處分，自然沒有違反誠 信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之可言。且原處分 作成前，被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意 見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是上訴人 不願配合），並盡可能保障上訴人的合法權益；加上原處分 已經詳細記載上訴人違規的事實、裁處的理由與法令依據、 繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等；此外，被 上訴人是在都市計畫法第79條第1項所授權範圍內，依裁處 作業原則的級距一，各裁處上訴人法定金額範圍內的最低罰 鍰60,000元。顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原 則、比例原則、行政行為明確性原則等語。
五、上訴意旨略謂：㈠原處分違反法律保留原則及授權明確性原 則：都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則實無限制 系爭建物「不得作為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願 決定違反法律保留原則。縱使認為都市計畫法第32條第2項 有授權主管機關對使用分區施以管制，但依都市計畫法第39 條及臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，管制措施應 於自治條例中明定，然遍觀臺北市都市計畫施行自治條例或 臺北市土地使用分區管制自治條例，根本沒有限制商娛區不 得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使
用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。又臺北 市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條雖有「其他經 市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公 告限制之土地及建築物使用」等規定，但臺北市政府從未依 法公告限制系爭建物不得作住宅使用。或謂105年計畫案即 可充作上揭規定所謂「公告」，但上揭規定之適用前提在於 「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，而於本件商業 區建築物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展，且105年計 畫案中也未針對「為何系爭建物作住宅使用會有礙商業之發 展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明。㈡原處分違反誠信 原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則（禁反言原則）： 按都市計畫法第79條明定之行政主體實係臺北市政府，而非 被上訴人，只是臺北市政府委由被上訴人執行而已（按臺北 市政府以概括授權方式委任被上訴人辦理重大限制人民居住 自由之行為，亦有違具體明確授權之要求）。是以，原處分 有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下 所有機關單位之行為納入考量。若被上訴人認為系爭建物不 得作為住家使用，本應聯繫臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處 ）、戶政機關等單位，不應讓上訴人長期適用住家用稅率、 設戶籍。被上訴人捨此不為，未從源頭控管，致不知情之上 訴人買受系爭建物後，依法申請適用住家用稅率、設戶籍， 均經核准。且上訴人取得之所有權狀上，原本均無記載「不 得作為住宅使用」之類似文字，而依臺北市政府81年5月19 日府工都字第81030112號公告的「配合○○○（○○○至○○○段） 整治計畫擬（修）訂主要計畫案」亦無系爭建物不得作住宅 使用之文字限制。甚至，被上訴人前代表人亦在議會接受質 詢時公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用。則就臺北 市政府左右手機關之行為，上訴人當然會信賴。又被上訴人 係於106年間，始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」 之字樣，並以此作為裁罰依據。然依臺北市一定規模以下建 築物免辦理變更使用執照管理辦法（下稱免辦使用執照辦法 ），若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上 記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。是以，被 上訴人雖辯稱使用執照上已有載明用途限制云云，但因上訴 人依法本即免辦使用執照變更，仍不影響信賴保護原則之適 用。上訴人並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原 處分之情形非不適用信賴保護原則，然被上訴人嗣後竟以上 訴人適用住家用稅率為依據裁罰上訴人，顯然違反誠信原則 及信賴保護原則。另基於行政一體原則，就臺北市政府左右 手機關之行為，法律效果終應歸於臺北市政府（按臺北市政
府始為行政主體），皆可做為人民信賴之行政慣例，故臺北 市政府讓上訴人長期適用住家稅率、設戶籍，嗣後卻又以此 為據裁罰上訴人，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則） 。㈢原處分違反比例原則、有利不利一體注意原則、明確性 原則及法律不溯及既往原則：被上訴人核照、發照程序有嚴 重瑕疵，加諸上訴人係信賴臺北市政府轄下所有單位之作為 基礎，此皆為對上訴人有利之事項，原處分卻都不予考量， 自有違誤。被上訴人裁罰上訴人主要係根據105年計畫案， 惟相關法令均無禁止商業區建物作為住宅使用之明文，僅在 計畫案中以寥寥數語做此限制，且臺北市土地使用分區管制 自治條例係於100年7月22日發布施行，皆晚於上訴人購買使 用系爭建物時點，依臺北市都市計畫施行自治條例第21條、 臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款、都市計畫 法第41條規定，縱上訴人使用系爭建物有不合分區使用限制 之情形，應得繼續為原有之使用、或得繼續使用至新建止、 或應給予上訴人適當之補償。即便認為本件無臺北市土地使 用分區管制自治條例第94條第2款規定之適用，依同條第4款 規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用，而非不問成因 ，一概禁止上訴人為原本之使用。又臺北市政府目前就大彎 北段地區之爭議已提出回饋金方案，其最終行政目的仍係要 輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用，則在此行政目的下 ，被上訴人卻又作成原處分禁止上訴人繼續使用系爭建物， 其手段顯然無助於行政目的之達成，除違反相關法令明文規 定外，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則。另原處分 未能說明上訴人於現況下，究竟應如何依法辦理變更稅率， 反倒係以誘導上訴人變更稅率配合規避檢查之方式為之，業 已嚴重違反明確性原則，且原處分所謂停止違規使用所指為 何，亦語意不明，自有違明確性原則。況原處分所據之法令 為105年計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日 公告等，均在上訴人買受系爭建物之後，自不得溯及既往適 用。㈣原處分已逾越3年裁處時效，且有未盡舉證責任之違誤 ：都市計畫法第79條第1項規定之要件，係著重於「違規行 為」，故依該規定所為之裁處應屬「行為責任」（或至少係 同時具有行為責任及狀態責任性質）。上訴人買受使用系爭 建物之行為，係延續建商所規劃建造之格局、設備等。被上 訴人認定上訴人有無違規使用之情事，並非以上訴人實際上 有無居住於系爭建物為據，而係根據上訴人目前依自用住宅 稅率納稅乙節，即遽以認定上訴人有居住使用行為。亦即被 上訴人裁罰的重點是事實狀態（系爭建物格局「可」供住宅 用）的延續，而非行為（上訴人實際上有無居住使用，並非
被上訴人關注的重點）之延續。從而即便認為上訴人有違反 都市計畫法第79條第1項之情事，上訴人之使用行為早已完 成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀 態之繼續」而非行為之繼續，仍應於行為完成時（即上訴人 買受使用系爭建物時）起算時效，則自上訴人買受系爭建物 使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處 分當屬違法。且上訴人有無具備故意過失，及有無違法性認 識之時點，應以「行為完成時」（即上訴人買受系爭建物時 ）為準。是以，縱被上訴人辯稱已透過行政指導要求上訴人 停止違規使用，上訴人於接受行政指導時已有違規故意云云 ，係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。況被上 訴人並未舉出任何實證證明上訴人有違法使用之行為，而臺 北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點， 也並未強制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被上 訴人僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反 都市計畫法情事，顯非適法。㈤上訴人就所謂「違規使用」 乙節並無故意或過失，本件實為違法性認識錯誤，都市計畫 法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性 ，且本件應有行政罰法第8條但書之適用：按都市計畫法第3 5條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1、臺北市土地 使用分區管制規則第21條至第24條規定，皆未明定商業區不 得作為住宅使用。尤其，參諸77年7月18日修正發布之臺北 市土地使用分區管制規則第21條、第30條，明定商業區內得 為住宅使用；參諸82年11月2日修正發布之臺北市土地使用 分區管制規則第21條至第24條、第30條規定，亦明定商業區 內得為住宅使用。於83年計畫案當時法令之時空背景下，根 本未限制商業區不得有住宅。上訴人當初購買系爭建物時， 建商或房仲從未告知有「不得作為住宅使用」之特別限制， 甚至強調係「住商兩用」，故上訴人從未意識到系爭建物可 能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題，實未能知 悉都市計畫竟有不得作住宅之要求，足徵都市計畫對人民所 為之規制，根本不能期待人民遵守。且稅捐處與被上訴人編 制上同屬臺北市政府，左手認為是自用住宅而課稅，而右手 卻認為住家使用為違法而應受罰，一般民眾如何能預料到同 一公法人竟有如此精神錯亂之情。則上訴人對於遷入系爭建 物作為住宅使用具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁 止）之認知當然會有錯誤，故上訴人實不具故意過失，也無 期待可能性。再者，被上訴人雖辯稱使用執照上有限制使用 用途云云，姑不論上訴人買受系爭建物時根本未看過使用執 照，依免辦使用執照辦法，既然上訴人本無須變更使用執照
即可作為其他用途，自不得據此認為只要使用執照上有限制 ，即認為上訴人有故意過失。又被上訴人雖稱上訴人於接獲 行政指導時即知系爭建物不得作為住宅使用。惟上訴人接獲 行政指導當時，臺北市政府已公開宣稱大彎北段地區爭議甚 大，並允諾將暫緩開罰，同時也力推回饋金方案，最終行政 目的皆是要輔導大彎北段地區之人民得將該地區建物作為住 宅使用。是以，上訴人認知系爭建物仍得作為住宅使用，只 是將來可能會有繳納回饋金的問題而已，並不得據此認為上 訴人已具有故意。本件實係肇因於臺北市政府長年來之違法 失職，上訴人信賴臺北市政府轄下機關之行政行為，認為系 爭建物係可作為住宅使用。被上訴人雖辯稱已有行政指導給 予上訴人改善機會，但系爭建物價值不菲，尤其在爆發本件 爭議後，上訴人連要脫手系爭建物都極為棘手，上訴人如何 能於短時間內改善？因此本件實應有行政罰法第8條但書減 輕或免除處罰規定之適用等語，為此請求廢棄原判決，並就 廢棄部分，撤銷訴願決定及原處分。
六、本件相關法規如附表，茲援引論究如下：
㈠按地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市政府本於其自 治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外， 還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條 第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使 用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地 使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺 北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治 條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，同細則（條例 ）第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨 礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例） 第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，且依 同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土 地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細 部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法 第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予 劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管 制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北 市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及 建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱 直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物 之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按 臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定類別使用，倘於商 業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的
使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據 以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令 停止違規使用。
㈡次按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土 地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計 畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人 、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。 因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79 條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，及管制性不利處分 性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不 利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於 故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分 則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理 由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建 築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自 得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行 政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項 規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計 畫之實現。
㈢又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制 行為範圍內，為積極有效處理大彎北段商業區及娛樂區違規 作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業 原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距） 、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等 因素，訂定裁罰金額原則及管制改正期限與手段，以利不同 案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾 越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另 臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年 4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴 人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰及作成管 制處分。
㈣經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之土地 位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的 商業區內，係供一般商業使用，不得作為住宅使用。上訴人 購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定 按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人以107年3月函知系爭建 物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍供住宅使 用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物 之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用 分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商
業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴 人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人所為違反商業區 管制法令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分各裁 處上訴人罰鍰60,000元並限於文到次日起9個月內停止違規 使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得 心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採 取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違 反論理法則、經驗法則及證據法則。
㈤臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之 使用限制規定（即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公 共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方 式而言，並未允許得作住宅使用，且同條例第26條亦有重申 臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不 同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計 畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落之土地 位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制 命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變 更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經 臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條 、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依 都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計 畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北 市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃 定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使 用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命 令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張都市計 畫法第79條第1項前段、裁處作業原則實無限制系爭建物「 不得作為住宅使用」之明文規定，臺北市都市計畫施行自治 條例或臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商業 區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制系爭建 物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用根本不會妨 礙商業之發展，原處分違反法律保留原則及授權明確性原則 云云，尚無足採。
㈥72年4月25日訂定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」， 後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地 使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日) ，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容 大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新 、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。 因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前
已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新 定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建 止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但上訴人 就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市 政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案 、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治 條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定 之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定 之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情 形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為 住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之 問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例係於 100年7月22日發布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點 ，依該條例第94條第2款規定，上訴人自得繼續使用至新建 止。即便認為本件無該條例第94條第2款規定之適用，依同 條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害較輕之使用云云， 尚無足採。臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24 條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相 同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法 使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管