最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第1174號
上 訴 人 諸昌後
鄧質文
鄧宏大
鄧劉華容
劉瑞枝
共 同
訴訟代理人 馬在勤 律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 林傳哲 律師
張晉嘉
董妍均
參 加 人 巧洋實業股份有限公司
代 表 人 張敏雄
上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國108年10月23
日臺北高等行政法院108年度訴字第11號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
1.參加人於民國92年間向被上訴人申請擬劃定「臺北市內湖區 康寧段三小段469等38筆地號土地為更新地區（更新單元） 」計畫案，經被上訴人於93年1月19日以府都四字第0930203 9600號公告（下稱93年1月19日公告）發布實施「擬劃定臺 北市內湖區康寧段三小段469等38筆地號土地為更新地區（ 更新單元）案」：
⑴更新單元內包括內湖區康寧段三小段430-48、466-1、469 、470-1、471、472、473-2、475-3、483-5、484、484-1 、485、485-2、486-1、487-1、488-1、549-5、550-2及 康寧段四小段11、15、16、17、18、19、20、21、22、23 、24、25、26、27、28、29、30、36、36-1、37地號等共 計38筆土地，計畫面積8,029平方公尺。其中上開484地號 土地為北側道路用地，屬誤植地號，並未包含於本更新單 元內，另上開469地號尚未依照土地使用分區作逕為分割 ，因此誤植為469地號分割前之面積，導致面積多了484地 號191平方公尺及469地號位於公園用地之面積26平方公尺
，總計多出217平方公尺，因此實際更新單元面積應為7,8 12平方公尺，土地筆數37筆。
⑵嗣後於99年康寧段三小段469、470-1與康寧段四小段11、1 5、30、36、36-1地號等7筆土地，因為其土地使用分區及 公共設施用地面積分割有誤，由改制前臺北市政府地政處 測量大隊逕為分割，分割出469-2、470-7、11-3、15-2、 30-2、30-3、36-5、36-6地號為公園用地，但另增加一筆 自30-1地號公共設施用地分割出之30-4地號為第三種住宅 區，計算增減後面積共減少144.74平方公尺，更新單元依 照第三種住宅區面積變為7,667.26平方公尺。另康寧段三 小段486-1地號原面積為55平方公尺，經地政處面積更正 為52平方公尺，面積減少3平方公尺，導致最終更新單元 面積為7,664.26平方公尺。
⑶上開37筆土地，因三小段466-1、470-1、471、475-3、484 -1、485、486-1、487-1、四小段17、29、30等地號地籍 分割共增加29筆土地地號，目前共計66筆地號土地。更新 單元內公私有土地夾雜，公有地計有40筆地號土地，公私 共有土地計有1筆地號土地，私有地計有25筆土地。 2.因上訴人所有土地有屬道路用地及土地分割等情事，且被上 訴人自97年起要求都市更新相關計畫書必須以最小地號為代 表地號，參加人就上開更新單元之都市更新案件改以「擬訂 臺北市內湖區康寧段三小段430-48地號等66筆土地都市更新 事業計畫案」（下稱系爭計畫案）為名，於101年11月26日 自辦事業計畫公聽會，並於101年11月30日向被上訴人申請 報核，公開展覽期間為102年12月13日起至103年1月11日止 ，期間被上訴人並於103年1月9日舉行公辦事業計畫公聽會 。系爭計畫案經被上訴人於103年5月30日召開幹事會，104 年5月29日召開幹事複審會，要求參加人補正，於104年9月1 8日起至104年10月17日進行第二次公開展覽期間，被上訴人 於104年10月2日舉行第二次公辦公聽會，於105年6月13日舉 辦聽證，105年11月1日將申請案送交臺北市都市更新及爭議 處理審議會（下稱審議會）專案小組審核，於106年5月4日 舉辦第二次聽證後，案經審議會106年9月11日第294次會議 決議要求參加人補正後再提會送審，經參加人補正後，再經 審議會107年4月30日第325次會議決議准予修正後通過，被 上訴人遂依審議會決議以107年11月6日府都新字第10760029 803號函（下稱原處分）核准參加人提出之系爭計畫案。上 訴人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟 ，並聲明：原處分應予撤銷。經原審108年度訴字第11號判 決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之 記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判決駁回上訴人於 原審之訴，略以：
㈠參照行為時都市更新條例(97年1月16日修正公布)第10、11條之規定，第11條係針對未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元，須依第10條規定，申請實施該地區之都市更新事業。因此需要申請核准者為「都市更新事業」。亦即對於未經劃定應實施更新之地區，自行劃定更新單元，就劃定更新單元無需第10條第2項所定比例之同意；若「未經劃定」應實施更新之地區，就劃定更新單元無需第10條第2項所定比例之同意；則「經劃定」應實施更新之地區，自行劃定更新單元，就劃定更新單元而言，更是無需第10條第2項所定比例之同意，方符合事理。如此解釋，亦能符合都市更新之程序，蓋都市更新事業之核准，將影響更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人之權利義務，自應經其同意，惟劃定更新單元則無此問題。 ㈡就行為時都市更新條例第22條規定，實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人一定比例之同意，此同意比例應以何時點為準，應本於該規定之規範結構判斷，就都市更新事業之安定性而言，越早處理同意比例之審核，就越具安定性，但都市更新事業計畫之擬定或變更，或有資訊不對稱之事實存在，應容許原先同意者得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。準此，上開規定之比例原則上是以「報核時」為準，而因出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務有所調整，自應認同得於「公開展覽期滿前」撤銷其同意。至於，有民法第88條、第89條、第92條規定情事，應以該除斥期間為準，如該撤銷權之除斥時間已經過，不問是否「公開展覽期滿」，均無法為同意權之撤銷；但若公開展覽期滿後，有民法第88條、第89條、第92條規定情事，如該撤銷權之除斥時間尚未經過者，即使公開展覽期滿，亦得撤銷之。而雙方合意撤銷者，也不受公開展覽期滿前之限制。 ㈢本件並未發生「出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權 利義務有所調整」或「有民法第88條、第89條、第92條規定 情事」及「雙方合意撤銷」，故自無行為時都市更新條例第 22條第3項之情事，自當以「報核時」為準。至於，行為時 都市更新條例施行細則第15條第2項之修正，則與原審對行 為時都市更新條例第22條第1項、第3項之理解不生影響，就 此爭議無再予審認之必要。
㈣關於行為時都市更新條例第22條同意比例之計算，被上訴人 如將上訴人第二次補登的面積不予計入，則應扣除77.11平 方公尺，總共面積為464.88平方公尺，補登的時間點決定補 登的面積是否計入，如計入就跟上訴人所稱相同，則所採為 公開展覽期滿時；如不計入（扣除77.11平方公尺），則被 上訴人所述者以報核時為準，應屬可採（經計算結果為78.2 1%，已經超過3/4），則被上訴人所稱於法有據，當無疑義 等由為據。
四、上訴意旨略以：
㈠依行為時都市更新條例第22條第3項之文義，同條第1項同意 比例之審核，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準，自 應以都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同意比例為審核時 點。且立法者於97年訂立都市更新條例第22條第3項時，已 於該項之立法理由表示「惟公開展覽期滿後，除……者外，不 容任意撤銷，以維都市更新事業推動之安定性，爰增訂第三 項」，此情足證立法者明文表示推動都市更新事業之安定性 於公開展覽期滿後方發生，於都市更新事業計畫公開展覽期 前尚不具安定性。原判決以都市更新事業之安定性為由，將 第22條第1項同意比例之審核時點，提前至都市更新計畫報 核時，顯與立法者之立法意旨不同，實有所違誤。輔以主管 機關為審核時應以當下最新之狀況做判斷，而都市更新事業 計畫公開展覽期滿時與報核時（上訴理由誤植為公開展覽期 滿時）相距相當之時間（於本件為6年），若主管機關於都 市更新事業計畫公開展覽期滿審核時係考究多年前之資訊， 忽略系爭都市更新土地之現況或變動，僅審查過往報核時有 同意之人之意思，實難為合理正確之審查。
㈡至被上訴人答辯狀引用之行為時都市更新條例施行細則第15
條、內政部96年1月10日台內營字第0960800188號及98年5月 19日台內營字第0980804691號函釋，並陳稱以都市更新事業 計畫報核時之比例作為認定同意比例之基準時點，可維持都 市更新事業之安定性。然行為時都市更新條例第22條第3項 立法理由既已表示應以公開展覽期滿時為準，且被上訴人所 提出之三者法位階均為命令，其內容與法律牴觸者，應屬無 效，故被上訴人陳稱上述三者可證明原判決以都市更新事業 計畫報核時之比例作為認定同意比例之基準時點云云，實有 行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違誤。 ㈢本件都市更新事件，因合法建築物之總樓地板面積有補登之 變動情事，致都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同意比例 為66.11%，與都市更新事業計畫報核時之同意比例78.21%二 者並不相同，從而被上訴人核准參加人實施本件都市更新事 業計畫，顯然違反行為時都市更新條例第22條第1項及第3項 合法建築物總樓地板面積之同意比例，該行政處分確有違誤 。
㈣上訴人就參加人申請劃定都市更新單元一事，曾主張參加人 除違反行為時都市更新條例第10條及第11條外，另有違反94 年2月18日修正前之台北市都市更新自治條例第11條之規定 ，以參加人申請劃定時並未取得合法建築物所有權人之申請 ，僅有土地所有權人之申請，而有劃定違反相關法令之情事 。然原判決就該攻擊方法隻字未提，更遑論記載理由，即逕 對上訴人為敗訴之判決，有「判決不備理由」該當然違背法 令之情事。
五、本院查：
(一)按行為時都市更新條例第10條：「（第1項）經劃定應實施 更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃 定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單 元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄申請當地 直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該 地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施 之。（第2項）前項之申請應經該更新單元範圍內土地及合 法建築物所有權人均超過10分之1，並其所有土地總面積及 合法建築物總樓地板面積均超過10分之1之同意……」，第11 條：「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有 權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機 關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定 ，申請實施該地區之都市更新事業。」同條例第22條第1項 規定：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬 依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7條劃
定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合 法建築物所有權人均超過2分之1，並其所有土地總面積及合 法建築物總樓地板面積均超過2分之1之同意外，應經更新單 元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過5分之3 ，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3 分之2之同意；其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事 業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有 權人均超過3分之2，並其所有土地總面積及合法建築物總樓 地板面積均超過4分之3之同意。但其私有土地及私有合法建 築物所有權面積均超過5分之4同意者，其所有權人數不予計 算。」又行為時都市更新條例施行細則第15條規定「(第1項 )土地及合法建築物所有權人或實施者，依本條例第10條第2 項或第22條第1項規定取得之同意，應檢附下列證明文件： 一、土地及合法建築物之權利證明文件：（一）地籍圖謄本 或其電子謄本。（二）土地登記謄本或其電子謄本。（三） 建物登記謄本或其電子謄本，或合法建物證明。二、私有土 地及合法建築物所有權人出具之同意書。(第2項)前項第一 款謄本及電子謄本，以於都市更新事業概要或都市更新事業 計畫報核之日所核發者為限。……」依行為時都市更新條例施 行細則第15條規定條文修正說明，載明：「配合地政機關電 子謄本之核發，修正第一項第一款規定，明定土地及合法建 築物之權利證明文件，亦得以電子謄本提出。二、各級主管 機關確認同意比例是否達法定門檻，係以實施者提出土地及 合法建築物權利證明文件為查核依據，如非檢具都市更新事 業概要或都市更新事業計畫報核日核發之地籍圖謄本、土地 登記謄本、建物登記謄本、或其電子謄本，各級主管機關難 以確實檢核報核當時正確之所有權狀態。爰修正第二項，明 定第一項第一款之謄本及電子謄本之有效期限，以都市更新 事業概要或都市更新事業計畫報核之日所核發者為限。」(二)本件關於參加人於92年間向被上訴人申請擬劃定「臺北市○○ 區○○段三小段469等38筆地號土地為更新地區（更新單元） 」計畫案，經被上訴人於93年1月19日公告發布實施「擬劃 定臺北市○○區○○段三小段469等38筆地號土地為更新地區（ 更新單元）案」。上開土地嗣因誤植地號及分割增加地號等 原因變動，目前共計66筆地號土地（詳如本件都市更新事業 計畫核定版地籍分割增加地號，參原審證物袋所附光碟標示 ：表2-4地籍分割造成之土地筆數變動整理表）。因上訴人 等所有土地有屬道路用地及土地分割等情事，且被上訴人自 97年起要求都市更新相關計畫書必須以最小地號為代表地號 ，參加人就上開更新單元之都市更新案件改以系爭計畫案為
名，於101年11月26日自辦事業計畫公聽會，並於101年11月 30日向被上訴人申請報核，公開展覽期間為102年12月13日 起至103年1月11日止，期間被上訴人並於103年1月9日舉行 公辦事業計畫公聽會。系爭計畫案經被上訴人於103年5月30 日召開幹事會，104年5月29日召開幹事複審會，要求參加人 補正，於104年9月18日起至104年10月17日止進行第二次公 開展覽期間，被上訴人於104年10月2日舉行第二次公辦公聽 會，於105年6月13日舉辦聽證，105年11月1日將申請案送交 審議會專案小組審核，於106年5月4日舉辦第二次聽證後， 案經審議會106年9月11日第294次會議決議要求參加人補正 後再提會送審，經參加人補正後，再經審議會107年4月30日 第325次會議決議准予修正後通過，被上訴人依審議會決議 以原處分核准參加人提出之系爭計畫案等情，為原審依法確 定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。(三)上訴人雖主張依行為時都市更新條例第22條第3項之文義， 同條第1項同意比例之審核，以都市更新事業計畫公開展覽 期滿時為準，自應以都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同 意比例為審核時點。本件因合法建築物之總樓地板面積有補 登之變動情事，致都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同意 比例為66.11%，與都市更新事業計畫報核時之同意比例78.2 1%二者並不相同，從而被上訴人核准參加人實施本件都市更 新事業計畫，顯然違反行為時都市更新條例第22條第1項及 第3項合法建築物總樓地板面積之同意比例，該行政處分確 有違誤等等。
(四)經查，行為時都市更新條例第22條第3項規定：「各級主管 機關對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、 第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫 公開展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新 事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但出具同 意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此 限。」依該條項於97年1月16日增訂之立法理由：「考量更 新案件操作實務，所有權人於簽訂更新同意書後，始由實施 者擬定都市更新事業計畫報核，並由主管機關辦理公開展覽 ，民眾於公開展覽期間對於計畫內容如認為有影響其權益， 應有撤銷原簽訂同意書之權利，惟公開展覽期滿後，除有民 法第88條、第89條及第92條規定撤銷原因或經雙方達成協議 者外，不容任意撤銷，以維都市更新事業推動之安定性，爰 增訂第3項。」因此，該條項所指各級主管機關對第1項同意 比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或 雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為
準。係指有民眾於公開展覽期間對於計畫內容如認為有影響 其權益，有撤銷原簽訂同意書之情形，則各級主管機關對第 1項同意比例之審核應以都市更新事業計畫公開展覽期滿時 為準。若民眾於公開展覽期間並未有撤銷原簽訂同意書之情 形，則同條第1項之同意比例既未有因撤銷而變動之情形， 則應經更新單元範圍內之私有土地及私有合法建築物所有權 人，與其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均同意 比例之計算之基準日，依照行為時都市更新條例施行細則第 15條第2項明定，土地及合法建物所有權人或實施者，依行 為時都市更新條例第22條第1項規定取得之同意，所檢附土 地及合法建築物之權利證明文件，有關土地登記及建物登記 之謄本或其電子謄本，以於都市更新事業概要或都市更新事 業計畫報核之日所核發者為限之情形，自應以都市更新事業 概要或都市更新事業計畫報核之日為準。
(五)上訴人雖主張依行為時都市更新條例第22條第3項之文義， 同條第1項同意比例之審核，以都市更新事業計畫公開展覽 期滿時為準，自應以都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同 意比例為審核時點，將第22條第1項同意比例之審核時點， 提前至都市更新計畫報核時，顯與立法者之立法意旨不同； 若主管機關於都市更新事業計畫公開展覽期滿審核時係考究 多年前之資訊，忽略系爭都市更新土地之現況或變動，行為 時都市更新條例施行細則第15條為命令，其內容與法律牴觸 者，應屬無效等等。經查，行為時都市更新條例第22條第3 項所指各級主管機關對第1項同意比例之審核，以都市更新 事業計畫公開展覽期滿時為準，參照其立法說明，係指於公 開展覽期間，有撤銷原簽訂同意書之情形，應以都市更新事 業計畫公開展覽期滿時為準，已如前述。本件於公開展覽期 間，並無土地及合法建築物所有權人有撤銷原簽訂同意書之 情形，亦即並無應扣除撤銷原簽訂同意書之土地及合法建築 物所有權人面積，而應以都市更新事業計畫公開展覽期滿時 之面積重新計算比例之問題。自應依行為時都市更新條例施 行細則第15條第2項規定，以都市更新事業概要或都市更新 事業計畫報核之日為準之土地及合法建築物之所有權人，與 其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積計算同意比例 ，始符立法意旨。而行為時都市更新條例施行細則第15條規 定，依上所述，亦符合都市更新條例第22條之立法意旨，並 無牴觸法律規定，自得予以適用。上訴人主張該細則規定內 容與法律牴觸者，應屬無效一節，並非可採。
(六)本件依參加人101年11月30日向被上訴人申請報核系爭計畫 案之合法建築物所有權狀態為準，經計算結果為78.21%，系
爭計畫案之實施都市更新事業，已經超過所有土地總面積及 合法建築物總樓地板面積均超過3/4之同意，為原審確定之 事實。且依行為時都市更新條例第22條第3項之立法意旨及 同條例施行細則第15條第2項規定，應以都市更新事業概要 或都市更新事業計畫報核之日為準之土地及合法建築物所有 權人，與其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積計算 同意比例，始符立法意旨，均如前述。上訴人仍執詞主張本 件都市更新事件，因合法建築物之總樓地板面積有補登之變 動情事，致都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同意比例為 66.11%，與都市更新事業計畫報核時之同意比例78.21%二者 並不相同，被上訴人核准參加人實施本件都市更新事業計畫 違反行為時都市更新條例第22條第1項及第3項規定，原處分 確有違誤等等，自非有據。
(七)復按，都市更新條例關於實施都市更新程序之規範，係採取 多階段行政程序的方式，包括都市更新地區單元劃定階段、 都市更新事業概要核准階段、都市更新事業計畫核定階段與 權利變換階段等多個行政程序階段。主管機關對私人所擬具 之都市更新單元劃定所為之核准，影響更新單元內所有居民 之法律權益，居民如有不願被劃入更新單元內者，得依法定 救濟途徑謀求救濟。本件參加人於92年間向被上訴人申請擬 劃定「臺北市○○區○○段三小段469等38筆地號土地為更新地 區（更新單元）」計畫案，經被上訴人93年1月19日公告發 布實施「擬劃定臺北市○○區○○段三小段469等38筆地號土地 為更新地區（更新單元）案」，依上說明，當時居民如有不 願被劃入更新單元內者，本得依法定救濟途徑謀求救濟。本 件參加人於92年間向被上訴人申請擬劃定「臺北市○○區○○段 三小段469等38筆地號土地為更新地區（更新單元）」計畫 案，被上訴人於93年1月19日公告發布實施，業歷經10餘年 未經居民依法定救濟途徑救濟而告確定。則上訴人自不能另 於都市更新事業計畫核定階段，復以參加人申請劃定時並未 取得合法建築物所有權人之申請，僅有土地所有權人之申請 ，有違反相關法令之情事，據此請求撤銷其後階段都市更新 事業計畫之原處分。上訴人主張都市更新事業計畫，須先申 請劃定更新單元，復得申請實施都市更新事業，前後經數階 段審查，係多階段行政處分，應以最後階段之行政處分為救 濟對象，被上訴人指都市更新程序為多階段行政程序，而非 多階段行政處分，實有違誤一節，核非可採。復查，「市政 府未劃定為應實施都市更新之地區，其土地及合法建築物所 有權人自行劃定更新單元，申請實施該地區之都市更新事業 者，更新單元内重建區段之建築物及地區環境狀況應符合附
表一所列規定，並於更新事業概要内載明。」雖為94年2月1 8日修正前之臺北市都市更新自治條例第11條第1項所規定， 但此僅係表示要求申請實施該地區都市更新事業之人，就土 地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元時，應於更新事 業概要内載明更新單元内重建區段之建築物及地區環境狀況 須符合附表一所列規定之情形。該規定並非足以表示申請劃 定更新單元必須均由土地及合法建築物所有權人共同申請。 原判決就上訴人此部分之主張雖未予論駁，但並不影響原判 決依101年11月30日參加人向被上訴人申請報核系爭計畫案 之合法建築物所有權狀態為準計算，系爭計畫案之實施都市 更新事業，已經所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積 均超過3/4之同意之合法性判斷，與所謂判決不備理由尚不 該當，上訴人以此指原判決有理由不備之違法部分，非為可 採。從而，上訴人主張原處分違法均非可採，原判決以原處 分並無違誤，駁回上訴人在原審之訴，依上說明，應屬合法 。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由， 應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 13 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 林 惠 瑜
法官 高 愈 杰
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 5 月 13 日 書記官 廖 仲 一
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