臺灣臺北地方法院行政訴訟判決
109年度簡字第236號
原 告 黃榮利
訴訟代理人 嚴奇均律師
被 告 監察院
代 表 人 陳菊(院長)
訴訟代理人 劉維倫
蔡恆真
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服監察院中
華民國109年7月28日院台訴字第1093250020號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告自民國103年12月25日起迄今擔任嘉義縣太 保市市長，為公職人員利益衝突迴避法第2條第1項第2款所 定之公職人員，而原告之胞妹黃麗貞自104年4月1日起迄108 年所擔任總幹事之嘉義縣太保市農會（簡稱太保市農會）， 為同法第3條第1項第4款所定原告之關係人。原告就該關係 人太保市農會於106年3月24日向嘉義縣太保市公所（簡稱太 保市公所）申請「太保市各界慶祝106年農民節大會」新臺 幣（下同）5萬元補助、107年5月7日申請「太保市各界慶祝 107年百周年慶農民節大會」5萬元補助及108年3月27日申請 「太保市各界慶祝108年農民節大會」5萬元補助（簡稱系爭 補助），均未依法迴避，分別於106年4月11日、107年5月15 日及108年4月12日就太保市公所各相關簽陳批示同意補助太 保市農會5萬元，並以「太保市長黃榮利」職名章核定，核 認均違反同法第6條第1項規定。被告機關即就原告上開3個 違法行為，依公職人員利益衝突迴避法第16條第1項規定， 分別處罰鍰10萬元，合計併罰30萬元（即本件原處分）。原 告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張：
（一）原處分適用法律違反不溯及既往原則
1.被告機關援引公職人員利益衝突迴避法第3條第1項第4款 規定，認因原告胞妹黃麗貞擔任太保市農會總幹事，屬公 職人員之二親等以内親屬擔任經理人或相類似職務之營利
事業，為該規定之關係人。惟該規定係107年6月13日經總 統華總一義字第10700063581號令修正公布並自公布後6個 月施行，而遍觀該規定尚無記載應予溯及既往，則適用時 自不得任意使之發生溯及既往之效力。
2.詎原處分未詳究於此，遽以108年1月始生效力之該規定， 回溯適用原告於106年4月11日、107年5月5日分別核定補 助太保市農會之行為，適用法律自有重大瑕疵。比較修法 前同法第3條第1項第4款僅謂「公職人員、第一款及第二 款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事 業」，因而原告胞妹在太保市農會的職稱係「總幹事」， 並非經理人，107年6月13日修正該規定後或能以「相類似 職務」套用，但修正前確無「相類似職務」之用語，應係 立法疏漏，此亦為該規定107年6月13日修正之理由，故自 不得認原告於106年4月11日、107年5月15日時，與擔任太 保市農會總幹事之胞妹間有符合該規定之要件。（二）原告對系爭補助預算之執行無裁量權
1.按預算制度乃行政部門實現其施政方針並經立法部門參與 決策之憲法建制，對預算之審議及執行之監督，屬立法機 關之權限與職責。預算案經立法院審議通過及公布為法定 預算，形式與法律案相當，因其内容、規範對象及審議方 式與法律案不同，司法院釋字第391號解釋曾引用學術名 詞稱之為措施性法律，其故在此。法定預算及行政法規之 執行，均屬行政部門之職責，其間區別在於：賦予行政機 關執行權限之法規，其所規定之構成要件具備，即產生一 定之法律效果，若法律本身無決策裁量或選擇裁量之授權 ，該管機關即有義務為符合該當法律效果之行為；立法院 通過之法定預算屬於對國家機關歲出、歲入及未來承諾之 授權規範（參照預算法第6條至第8條），其規範效力在於 設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執 行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序、並受決算 程序及審計機關之監督。關於歲入之執行仍須依據各種稅 法、公共債務法等相關規定，始有實現可能。而歲出法定 預算之停止執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情形 而定，在未涉及國家重要政策變更且符合預算法所定條件 ，諸如發生特殊事故、私經濟行政因經營策略或市場因素 而改變等情形，主管機關依其合義務之裁量，則尚非不得 裁減經費或變動執行，是為所謂執行預算之彈性。從而行 政院對立法院通過之預算案如認窒礙難行而不欲按其内容 執行時，於預算案公布成為法定預算前，自應依上開憲法 增修條文覆議程序處理。果如聲請機關所主張，執行法定
預算屬於行政權之核心領域，行政機關執行與否有自由形 成之空間，則遇有立法院通過之預算案不洽其意，縱有窒 礙難行之情事，儘可俟其公布成為法定預算後不予執行或 另作其他裁量即可，憲法何須有預算案覆議程序之設（司 法院大法官釋字第520號解釋理由書參照）。 2.查系爭補助預算係太保市公所於103年度總預算循例於農 業推廣經費項下編列對國内團體之捐助，經嘉義縣太保市 民代表會（簡稱太保市民代表會）審查意見：「除配合本 市農會辦理農民節慶祝大會經費配合款，其餘全數刪除」 ，太保市公所乃據以自104年起直接編列指定補助單位為 太保市農會迄至109年。又所編列之預算係經地方立法機 關即太保市民代表會審議通過，依前揭示釋字意旨，必須 未涉及重要政策變更且符合預算法所定條件，並踐行覆議 程序，太保市公所始具執行預算之彈性(即裁減經費或變 動執行），否則自應執行預算。而系爭預算未符合上開情 節，太保市公所或原告僅能依太保市民代表會審議通過之 結果執行，自不具「裁量權」，尚難認有迴避之義務。 3.至原處分略謂太保市公所104年度並未依預算科目補助太 保市農會，及108年補助雖經核定但嗣後仍得不予核銷一 節，反推認太保市公所對於是否補助及補助金額多寡仍有 相當裁量權限，並非預算審議通過後，行政機關即受絕對 之拘束等語。惟查不論實際情形為何，依前揭示釋字意旨 ，太保市公所是否具執行預算之彈性，有其法定要件，自 不能僅針對結果論，或事後諸葛之判斷，即遽謂太保市公 所仍具有相當裁量權限，而不受絕對拘束。
（三）太保市農會至多僅受有反射利益，系爭補助預算之編列與 執行對象均非團體，而係一活動，且該活動之主任委員亦 非原告胞妹，獲取預算經費者為該活動，太保市農會至多 僅因附之利益即所謂反射利益，尚難認屬法律上之利益。（四）原告不符合「知」有利益衝突或迴避義務之情形按「知」 有利益衝突或迴避義務者，係指知悉「構成公職人員利益 衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公 職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本身。又按農會應屬 非營利事業之公益社團法人性質。查本件原告曾任太保市 農會理事長及總幹事等職務，而農會係受行政院農業委員 會（簡稱農委會）監督，則該會所作上開函釋已明確揭示 農會屬「非營利事業之公益社團法人」，明顯與原處分援 引法務部廉政署101年7月24日廉利字第1010501418號函釋 互有矛盾，原告本於法之確信認定太保市農會絕非營利事 業，基於有疑利於人民解釋之觀點，應認太保市農會非屬
營利事業，並宜判斷原告根本不知該農會屬營利事業，自 難認符合「知」有利益衝突或迴避義務之情形。（五）原告106年、107年、108年之違法行為應屬同一行為，參 照行政程序法第110條第1項規定及學說實務見解，行為人 持續違反行政法上義務，其行為數區隔，自應以行為人收 受行政處分送達時為斷，即持續違反行政法上義務構成要 件行為，一經主管機關作成處分且送達於相對人，其後所 為行為即屬另一行為。原處分謂原告106年、107年、108 年分別核定補助關係人太保市農會5萬元之行為，係執行 職務時，知有利益衝突而未依法迴避，分別處罰鍰10萬元 ，合併併罰30萬元。似認原告係數行為，惟此部分關於行 為數之認定與前揭函釋不符，因對於106年、107年、108 年係持續之行為，被告機關於該期間未曾作成任何行政處 分，是定義上應屬同一行為；又如原處分認係一行為，依 法務部公職人員利益衝突迴避案件處罰鍰額度基準（簡稱 處罰鍰額度基準）第1點規定：「違反公職人員利益衝突 迴避法（以下簡稱本法）第六條第一項規定，知有利益衝 突之情事未自行迴避者，依本法第十六條第一項規定裁罰 之罰鍰基準如下：（一）財產上利益：1.可得財產上利益 一百萬元以下：十萬元」，可知原處分之裁罰金額最多為 10萬元，詎卻逕合併裁罰30萬元，亦有違誤。並聲明求為 判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以下述事由茲為置辯：
（一）原告主張原處分認定原告胞妹黃麗貞所任太保市農會總幹 事為經理人，太保市農會為原告之關係人，適用法律違反 不溯及既往原則一節。經查：
1.按107年12月13日修正施行前本法第3條第4款所定之關係 人，指「公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責人 、董事、監察人或經理人之營利事業」。所謂經理人，民 法第553條、第554條第1項分別規定「稱經理人者，謂由 商號之授權，為其管理事務及簽名之人。前項經理權之授 與，得以明示或默示為之。……」、「經理人對於第三人之 關係，就商號或其分號，或其事務之一部，視為其有為管 理上之一切必要行為之權」。準此，經商號授權管理事務 及簽名之人，即為商號之經理人，至其職稱為何，曾否登 記，均非所問。縱商號經理人未附以經理人之名稱，苟有 足以表示授與經理權之意思表示，無論其為明示或默示， 亦不妨認其有經理權。
2.查農會法施行細則第27條規定：「農會總幹事之職責如下 ：一、執行理事會之決議。二、聘、僱及解聘、僱所屬員
工。三、指揮監督所屬職員推行會務及業務。四、訓練、 考核、獎懲所屬員工。五、提報理事會審議之事項。六、 其他依職責應辦事項」；同細則第32條規定：「農會對外 行文，……其依理事會決議執行業務或會務及其他日常事務 ，由總幹事簽署……」，足認農會總幹事對内有管理權，對 外具代表及簽名權，為農會之經理人。另觀太保市農會10 5年3月3日、105年5月20日、106年3月24日、106年5月10 日、107年6月5日、108年3月27日等向太保市公所申請補 助及辦理核銷相關函文均係以「總幹事黃麗貞」名義行文 ，及相關補助核銷憑證均係由總幹事黃麗貞領銜具名，益 足徵太保市農會總幹事之經理人屬性。
3.復查96年5月11日修正施行之現行農會法第25條第1項，刪 除原條文關於總幹事續任次數之規定，其修正理由：「…… 農會總幹事依據農會法規定、及其與農會具有民法上委任 關係之司法判例而觀之，農會總幹事實際上被界定為『專 業經理人』角色。專業經理人係以其經營績效良窳，做為 決定其去留依據。基於此種認知，企業組織鮮少對專業經 理人任期作限制，甚至為避免專業經理人對委任事業之經 營權，會受到所有權改變或外力介入等干擾，難以貫徹其 經營理念，尤有進者，尚對專業經理人更施以任期保障制 度，確保其經營權得以發揮到極至。爰刪除原條文第一項 後半段有關總幹事任期制之文字」。實已明確闡明農會總 幹事之經理人性質。
4.農會之目的事業主管機關農委會104年6月9日農輔字第104 0221226號函釋：「依農會人事管理辦法第4條規定，農會 應與其總幹事訂定委任契約，並與其勞工訂定勞動契約。 爰農會總幹事為接受農會委任之專任經理人，非屬勞動基 準法之勞工。……」；農委會前副主任委員翁章梁於105年6 月16日答覆立法委員質詢時亦明確表示：「其實我們一直 把農會總幹事定位為專業經理人」，益彰主管機關農委會 對農會總幹事屬經理人性質之肯認。
5.本法之立法原意，就公職人員及關係人所任相關職務係採 實質認定，為避免受規範者拘泥於職稱而忽略其職務之權 力本質，107年6月13日修正公布之本法特於第2條及第3條 增列「或相類似職務」以資明確。此種「解釋性立法」於 法律制定或修正過程中洵屬常見，不得因此反面推論總幹 事職稱不在本法所定「經理人」概念既有涵攝範圍。 6.至本法第3條第1項第4款修正理由略以：「……三、實務上 公職人員、其配偶、共同生活之家屬或二親等内親屬擔任 社團法人、財團法人、公法人之董事、理事、監察人(監
事）或非法人團體之管理人或代表人，進而與公職人員服 務之機關或受其監督之機關交易者，所在多有。現行僅營 利事業受本法規範，而未及於其他團體型態，恐有疏漏， 爰修正第四款規定。…」，其意在說明修正前本法僅規範 營利事業而未及於其他團體，顯有疏漏，而非指未以「相 類似職務」概括職稱為立法疏漏。
7.爰此，原告胞妹黃麗貞擔任總幹事之太保市農會，該當本 法修正前後概念完全相同之「二親等以内之親屬擔任經理 人之營利事業」構成要件，為原告之關係人，自無違反法 律不溯及既往原則。
（二）原告主張依太保市民代表會審議通過之預算執行，無裁量 權限云云。經查：
1.原告援引司法院釋字第520號解釋，主張系爭補助係經太 保市民代表會審議通過，原告之核定並無裁量權限云云。 惟查民意機關依職權審議及監督行政機關所編列之預算， 經審議通過者，其内涵僅為民意機關「同意」、「授權」 行政機關按所編列之項目、方式及額度支用預算，並無干 預、侵犯行政權核心之法律意義，此為權力分立之基本原 則。民意機關所通過之預算，行政機關未能於期限内執行 完畢，僅對未來是否能說服上級機關及民意機關增加或維 持同一預算科目之預算金額產生不利益後果，並不因而生 違法效果，此觀地方制度法及財政收支劃分法僅規範各級 政府之支出需經預算程序，對預算未執行之法律效果並無 隻字片語，其意甚明。因之，太保市民代表會審議通過之 預算，太保市公所仍得視實際需要於法定項目範圍内調整 ，非預算一經通過即對執行方式、額度均無裁量餘地而予 執行，此由太保市公所歷來預算執行率均非百分之百，亦 足供佐證。
2.又司法院釋字第520號解釋理由書略以：「……。而歲出法 定預算之停止執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情 形而定，在未涉及國家重要政策變更且符合預算法所定條 件，諸如發生特殊事故、私經濟行政因經營策略或市場因 素而改變等情形，主管機關依其合義務之裁量，則尚非不 得裁減經費或變動執行，是為所謂執行預算之彈性。……」 ，實已肯定行政機關就預算執行之主導性，該解釋核心在 要求行政院停止預算之執行，如已涉國家重要政策之變更 時，行政院院長或有關部會首長應依立法院職權行使法第 17條規定向立法院院會提出報告，並備質詢，並未否定行 政院對預算執行之裁量權限。原告援引前開司法院解釋進 而主張，太保市公所編列之預算經太保市民代表會審議通
過後，僅能依太保市民代表會審議通過之結果執行，不具 裁量權限云云，容有張冠李戴之嫌。
3.按系爭補助之法令依據「嘉義縣太保市公所對民間團體及 個人之補（捐）助經費作業要點」第5點規定：「民間團 體申請補（捐）助時，應附詳細計晝送本所核定。如有特 殊情形須變更計畫者，應先陳報核定後方可辦理；計晝因 故無法執行時，除應以書面說明原因外，已請領之款項應 予繳回」，實已明示太保市公所對補助與否仍具裁量權， 太保市農會亦均依前開規定，檢送實施計晝書申請補助， 經查本件所涉106年度至108年度補助之相關簽陳均經原告 核可並具體指示補助金額，即屬原告行使市長裁量權限之 具體表現。至太保市公所104年度並未依預算科目補助太 保市農會，及108年度補助雖經核定，太保市公所嗣後仍 得不予核銷等節，更適足以作為原告及太保市公所對補助 關係人太保市農會與否仍具裁量權限之佐證。原告既有裁 量權限，其執行職務遇有涉及本人或其關係人利益衝突時 ，未依法自行迴避，顯與本法第6條第1項規定相違，被告 機關依法裁處，並無違誤。
（三）原告主張，本件系爭補助之編列與執行對象均非太保市農 會，太保市農會至多僅受有反射利益一節。惟查： 1.按本法第4條第2項所稱財產上利益，著眼於具有經濟價值 或得以金錢交易取得之利益，重在經濟上價值，非以法律 上利益為核心，亦不限於主觀公權利，縱非法所容許或違 反公序良俗，若經濟上能換算其價值，亦屬本法之財產上 利益。遑論太保市農會係以「太保市農會各界慶祝農民節 大會活動」為由向太保市公所提出補助申請，補助申請人 為太保市農會，受領補助金及檢據辦理核銷者亦為太保市 農會，此與一般民間團體向市公所申請補助並無不同。不 論活動性質為何，參與者多寡，均為太保市農會主辦之活 動，並非太保市公所之委託行政，太保市農會所獲補助經 費為具體明確之財產上利益，殊非反射利益。
2.又太保市農會為社圑法人，其人格具整體性，不論「太保 市各界慶祝農民節大會活動」之主任委員是否為原告胞妹 ，該活動即為原告之關係人太保市農會所主辦，太保市農 會為辦理活動向太保市公所申請補助，原告對補助太保市 農會與否之審查流程自應依法迴避，殊難以胞妹非該活動 之主任委員、經費用於活動等理由，主張太保市農會未獲 取財產上利益。
（四）原告主張，渠本於對法之確信認定太保市農會非營利事業 ，難認符合「知」有利益衝突或迴避義務之情形。惟查：
1.就有關農會經營事業之監督，依農會法第3條規定：「農 會之主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為 直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但其目的事業 應受各該事業之主管機關指導、監督」。查財政部組織法 第2條第2款即規定：「本部掌理下列事項：……。二、賦稅 。……」；再依公職人員利益衝突迴避法施行細則第18條第 2項規定：「本法第三條第一項第四款所稱營利事業，指 所得稅法第十一條第二項規定之營利事業」，從而依農會 法第3條但書規定，關於認定農會是否屬所得稅法第11條 第2項所謂「營利事業」之規範範疇，核屬財政部之解釋 權責。是以法務部廉政署101年7月24日廉利字第10105014 18號函釋略謂：「按信用合作社法第2條，信用合作社， 謂依該法組織登記之合作社，並經中央主管機關許可經營 銀行業務之機構；另依農會法第2條及第5條第2項，農會 係依農會法設立之法人，其信用部則係農會為辦理會員金 融事業，依農會法所設立。依此，信用合作社及設有信用 部之農會，均係以經營金融業務之營利為目的，且二者均 具備營業場所，故屬所得稅法第11條第2項規定之營利事 業，有財政部101年5月29日台財稅字第10100569020號函 可據。是以，依上開函釋，信用合作社及設有信用部之農 會核屬本法第3條第4款所稱營利事業」。
2.據太保市農會總幹事黃麗貞向被告機關陳述，太保市會於 民國7年即設有信用部，為特許之金融機構。依原告向被 告機關陳述，其自民國90年至103年擔任太保市農會總幹 事，於擔任總幹事前更曾任8年太保市農會理事長，長期 掌握太保市農會核心權力，對太保市農會具營利事業性質 之本法構成要件基礎事實自難諉稱不知，縱如其所辯稱因 農委會之函釋使其產生太保市農會非屬本法所定營利事業 之確信，亦屬其對本法是否有正確認識，即是否有不知本 法規定問題，與其是否具備違犯本法之構成要件故意無涉 。遑論依據經濟部商工登記公示資料查詢結果，太保市農 會於92年4月29日前曾登記為工廠，自71年1月5日迄今， 轄下仍有營運中之「太保市農會新埤分廠」，該農會更曾 於原告擔任總幹事期間得標政府機關採購案，從而原告對 太保市農會具營利事業屬性顯知之甚詳，卻於違反本法遭 裁處後方援引與本法立法目的無涉之農委會93年函釋抗辯 ，委無可採。
3.又原告向被告機關陳述時坦承，就任太保市市長時太保市 公所主任秘書、政風主任即有提醒，故其知道本法之規定 ，更自陳107年底太保市公所改建時，雖隔壁太保市農會
舊大樓閒置，渠仍因本法規定而未向太保市農會承租，太 保市公所主任秘書龔培森就此所述證詞亦大致相同，既然 原告知太保市公所不得與其關係人太保市農會為交易行為 ，卻主張因「確信認定太保市農會絕非營利事業」而不知 太保市農會為其關係人，足認其所謂不符「知」有利益衝 突或迴避義務之情形云云，純屬事後卸責之詞。（五）原告主張，渠106、107、108年間之違法行係持續之行為 ，被告機關於該期間對渠未曾做成任何行政處分，渠違法 行為應屬同一行為云云。惟查：
1.按行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法 上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處 。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」同 法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之 規定者，分別處罰之。」其立法理由載明「行為人所為數 個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或 數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同， 為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司 法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」 準此以論，行為人以同一行為違反數個行政法上義務規定 ，而皆應處罰鍰者，固應適用行政罰法第24條第1項之一 行為不二罰原則，從一重處罰之，但如非屬同一行為者， 即應適用同法第25條規定分別處罰。而違反行政法上義務 之行為是否為「一行為」，應依個案具體判斷，就個案具 體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能 與社會通念等因素決定之。
2.又本法第6條要求公職人員知有利益衝突之情事應自行迴 避，係指該行為人於執行職務時，認知因其擬行職務之作 為或不作為，將直接或間接使本人或其關係人獲取利益， 而生利益衝突，故有自行迴避之義務，由該職務之代理人 執行，並非限制行政機關預算之執行或剝奪關係人依法獲 取利益之機會。經查系爭補助分屬不同年度，太保市農會 亦係各別、逐一向太保市公所申請，原告係分別起意，各 於106年4月11日、107年5月15日、108年4月12日違背本法 對其迴避關係人利益衝突之期待，3度核定補助關係人太 保市農會。綜觀其意思決定數、時空區隔性及本法規範保 護目的之期待，顯為數行為，應依行政罰法第25條規定分 別處罰，此與原告所引法務部100年4月28日法律字第1000 009439號函釋針對同一意思決定，無照擅自繼續執行記帳 士業務之違章行為（即相同舉動具有反覆實施性質之營業 行為），於主管機關裁處後即切斷其單一性，區隔為數行
為，二者迥不相侔。原告執之主張於被告機關裁處前應視 為一行為，如同主張將間隔數日之3次闖紅燈行為，於被 裁處前均視為一行為，容係對行政法上一行為及數行為之 判斷基準，及本法之規範目的有所誤解。因之，原告主張 其核定系爭補助「屬同一行為」淘無足採。
3.本案經被告機關核認原告知有利益衝突而未依法自行迴避 ，分別於106年4月11日、107年5月15日及108年4月12日核 定系爭補助予其關係人各5萬元，其中原告於106年及107 年之所為核定補助，雖屬本法修正施行前所發生之未予迴 避行為，被告機關依行政罰法第5條規定，就原告3個違反 公職人員利益衝突迴避法第6條第1項規定之行為，依修正 後之本法第16條第1項及處罰鍰額度基準第1點第1款第1目 規定，分別處以罰鍰10萬元，合計併罰30萬元，係於法定 罰鍰額度内妥適裁罰，原處分核無違法或不當。並聲明求 為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按107年6月13日修正公布、自公布後6個月施行之公職人 員利益衝突迴避法第2條第1項第2款規定「本法所稱公職 人員，其範圍如下：…。二、各級政府機關（構)、公營事 業總、分支機構之首長、副首長、幕僚長、副幕僚長與該 等職務之人」；第3條第1項第2款及第4款規定「本法所定 公職人員之關係人，其範如下：…。二、公職人員之二親 等以内親屬。…。四、公職人員、第一款與第二款所列人 員擔任負責人董事、獨立董事、監察人、經理人或相類似 職務之營利事業…」；第4條第2項第2款及第4款規定「財 產上利益如下：…。二、現金…。四、其他具有經濟價值或 得以金錢交易取得之利益」；第5條規定「本法所稱利益 衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直 接或間接使本人或其關係人獲取利益者」；第6條第1項規 定「公職人員知有利益衝突之情事者，應即自行迴避」； 第16條第1項規定「違反第六條第一項規定者，處新臺幣 十萬元以上二百萬元以下罰鍰」。另按108年8月1日修正 發布、並自發布日施行之公職人員利益衝突迴避法施行細 則第18條第2項前段規定「本法第三條第一項第四款所稱 營利事業，指所得稅法第十一條第二項規定之營利事業； ……」。且按行政訴訟個案所涉事實或法規變更時，應依裁 判基準時點決定個案審判的事實基礎與法規適用，行政訴 訟裁判基準時點，應依個案所應適用行政實體法之文義與 立法目的，以及一般法規原則決定。而行政法規係以不溯 及既往為原則，而以溯及既往為例外，該原則是源自法治
國家內涵之信賴保護思想，以維持法律秩序之安定。所謂 「程序從新、實體從舊」之適用法規原則，即本此法理。 經核前揭公職人員利益衝突迴避法第2條第1項第2款、第3 條第1項第2款及第4款、第4條第2項第2款及第4款、第5條 、第6條第1項暨公職人員利益衝突迴避法施行細則第18條 第2項前段規定，與107年12月13日修正施行前之同法第2 條援用公職人員財產申報法第2條第1項第8款「依公職人 員選舉罷免法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首 長」、同法第3條第2款「公職人員之二親等以内親屬」及 第4款「公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責人 、董事、監察人或經理人之營利事業」、第4條第2項第2 款「現金」及第4款「其他具有經濟價值或得以金錢交易 取得之利益」、第5條「本法所稱利益衝突，指公職人員 執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或 其關係人獲取利益者」、第6條「公職人員知有利益衝突 之情事者，應即自行迴避」及108年8月1日修正前公職人 員利益衝突迴避法施行細則第2條第2項「本法第三條第四 款所稱營利事業，指所得稅法第十一條第二項規定之營利 事業」所規範之構成要件内容及解釋應無不同，並不生新 舊法比較與新法溯及既往問題。又按行政罰法第5條規定 「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁 處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利 於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」揭示之從新 從輕原則，係指在違反行政法上義務之行為後，如法律或 自治條例有關處罰之規定變更時，原則上「從新」，即適 用行政機關最初裁處時之法律或自治條例，僅於「裁處前 」之法律或自治條例有利於受處罰者，始例外「從輕」， 適用最有利於受處罰者之規定。同前所述，前揭修正後公 職人員利益衝突迴避法第2條第1項第2款、第3條第1項第2 款及第4款、第4條第2項第2款及第4款、第5條、第6條第1 項暨公職人員利益衝突迴避法施行細則第18條第2項前段 規定，核與修正後規定之規範構成要件内容及解釋應無不 同；況且本件處罰規定修正前公職人員利益衝突迴避法第 16條第1項原規定「違反第十條第一項規定者，處新臺幣 一百萬元以上五百萬元以下罰鍰」，修正後同法第16條第 1項則修正規定為「違反第六條第一項規定者，處新臺幣 十萬元以上二百萬元以下罰鍰」，顯見原處分適用之法律 ，係對原告最新且較有利之法律，被告依從新從優原則， 適用107年6月13日修正公布、自公布後6個月施行之公職 人員利益衝突迴避法規定為裁處，依法並無違誤。原告稱
原處分適用法律違反不溯及既往原則云云，自不足採。復 依所得稅法第11條第2項規定「本法稱營利事業，係指公 營、私營或公私合營，以營利為目的，具備營業牌號或場 所之獨資、合夥、公司及其他組織方式之工、商、農、林 、漁、牧、礦冶等營利事業」。
（二）經查，原告自103年12月25日起迄今擔任嘉義縣太保市市 長，為公職人員利益衝突迴避法第2條第1項第2款所定之 公職人員（各級政府機關首長），而原告之胞妹黃麗貞自 104年4月1日起108年所擔任總幹事之太保市農會，為同法 第3條第1項第4款所定原告之關係人。原告就該關係人太 保市農會於106年3月24日向太保市公所申請「太保市各界 慶祝106年農民節大會」5萬元補助、107年5月7日申請「 太保市各界慶祝107年百周年慶農民節大會」5萬元補助及 108年3月27日申請「太保市各界慶祝108年農民節大會」5 萬元補助等系爭補助，均未依法迴避，分別於106年4月11 日、107年5月15日及108年4月12日就太保市公所各相關簽 陳批示同意補助太保市農會5萬元，並以「太保市長黃榮 利」職名章核定，核認均違反同法第6條第1項規定等情， 有太保市公所107年度對民間團體補(捐)助經費明細表（ 原處分卷第2頁）、嘉義縣太保市106、107、108年度總預 算歲出計畫說明提要與各項費用明細表（原處分卷第37-4 3頁）、公職人員財產申報人員資料維護單（原處分卷第9 頁）、全戶戶籍資料查詢單（原處分卷第11-18頁）、太 保市農會103年度至108年度總幹事名冊（原處分卷第29頁 ）、太保市農會106年3月24日太農推字第1060001400號函 （原處分卷第48頁）、太保市農會106年5月10日太農推字 第1060001784號函（原處分卷第49頁）、太保市農會107 年5月7日太農推字第1070001587號函（原處分卷第50頁） 、太保市農會107年6月5日太農推字第1070002038號函（ 原處分卷第51頁）、太保市農會108年3月27日太農推字第 1080001189號函（原處分卷第85頁）、太保市農會辦理「 太保市各界慶祝106年農民節大會」實施計畫書（原處分 卷第65頁）、太保市農會所提太保市各界慶祝106年農民 節大會計畫各項憑證（原處分卷第69-74頁）、太保市農 會辦理「太保市各界慶祝107年百周年慶農民節大會」實 施計畫書（原處分卷第76頁）、太保市農會辦理「107年 農民節暨創會100週年慶祝大會計畫」各項支出憑證與領 據、實支經費明細表（原處分卷第77-84頁）、太保市農 會辦理「太保市各界慶祝108年農民節大會」實施計畫書 （原處分卷第86頁）、原告詢問筆錄（原處分卷第195-19
7頁）、原告胞妹黃麗貞訊問筆錄（原處分卷第199-201頁 ）在卷可憑，此等事實並為兩造所不爭執，自堪信為真實 。
（三）至於原告主張稱系爭補助預算係太保市公所於103年度總 預算循例於農業推廣經費項下編列對國内團體之捐助，經 太保市民代表會審查意見「除配合本市農會辦理農民節慶 祝大會經費配合款，其餘全數刪除」，太保市公所乃據以 自104年起直接編列指定補助單位為太保市農會迄至109年 ；又所編列之預算係經地方立法機關即太保市民代表會審 議通過，依前揭示釋字意旨，必須未涉及重要政策變更且 符合預算法所定條件，並踐行覆議程序，太保市公所始具 執行預算之彈性(即裁減經費或變動執行），否則自應執 行預算。而系爭預算太保市公所或原告僅能依太保市民代 表會審議通過之結果執行，自不具「裁量權」，尚難認有 迴避之義務云云。惟按系爭補助之法令依據「嘉義縣太保 市公所對民間團體及個人之補（捐）助經費作業要點」（ 原處分卷第44-45頁）第5點規定：「民間團體申請補（捐 ）助時，應附詳細計晝送本所核定。如有特殊情形須變更 計畫者，應先陳報核定後方可辦理；計晝因故無法執行時 ，除應以書面說明原因外，已請領之款項應予繳回」，實