臺灣南投地方法院民事判決 109年度國字第7號
原 告 蘇兆輝
林宥惠
余國忠
陳美蓮
謝宏昌
共 同
訴訟代理人 孫淑惠
被 告 南投縣南投市公所
法定代理人 宋懷琳
訴訟代理人 王靜琪
蔡佳文
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國110年3月24日言詞
辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機 關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾 30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時 ，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10 條第1項 、第11條第1 項本文分別定有明文。經查：原告蘇兆輝請求 被告依國家賠償法負損害賠償責任，已依法定程序以書面向 被告提出賠償請求，並經被告於民國109年8月4日以109年度 法賠字第3 號拒絕賠償理由書拒絕賠償等情，為被告所不爭 執，復有被告拒絕賠償理由書影本1 份在卷可憑（見本院卷 第111至113頁），而已踐行前開規定之前置程序，於程序上 當屬合法。
貳、實體部分：
一、原告起訴主張：
㈠被告於99年間因配合國道3 號增設南投交流道之配套計畫， 而辦理「南投市華陽路新建工程」（下稱系爭工程），以抒 解通往南投交流道之交通流量，並對原告開徵工程受益費， 且移送法務部行政執行署彰化分署強制執行。
㈡然系爭工程之受益對象，應為使用該道路之車輛，並非身為 土地即改良物所有權人之原告，是不應向原告開徵受益費；
況系爭工程之建設經費來源，應為中央補助88% 、地方籌措 12% ，被告卻開徵15% （嗣改為5%）受益費，乃將應自行籌 措的12% 轉嫁給原告，且超收3%；又系爭工程受益費之開徵 程序，亦未依法定程序辦理；是系爭工程受益費之開徵，具 重大瑕疵，為自始當然無效。
㈢另系爭工程受益費之開徵，未經給付訴訟及言詞辯論程序， 是就兩造間有無此債權債務關係存在（含開徵對象、金額） ，欠缺執行名義，是被告（經南投縣政府稅務局）將系爭工 程受益費移送行政執行署彰化分署，對原告為強制執行，亦 屬不法。
㈣被告所為前開工程受益費之開徵及移送強制執行等違法行為 ，致原告蘇兆輝受有財產上損害新臺幣（下同）2萬4,354元 、信用人格權損害45萬9,305 元，致原告林宥惠受有財產上 損害7萬8,064元、原告余國忠受有財產上損害4萬5,831元、 原告陳美蓮受有財產上損害3萬4,944元、原告謝宏昌受有財 產上損害4萬0,695元。從而，被告乃執行職務行使公權力時 ，因故意或過失不法侵害原告權利，爰依民法第113 條、第 179條、184條等規定，原告蘇兆輝併依民法第195 條、國家 賠償法第2 、5、6、8、9、11及第12條等規定，提起本件訴 訟，並聲明：被告應給付原告蘇兆輝48萬3,659 元、原告林 宥惠7萬8,064元、原告余國忠4萬5,831元、原告陳美蓮3 萬 4,944 元、原告謝宏昌4萬0,695元（原告蘇兆輝聲請停止執 行部分，經本院另以110年度聲字第9號裁定駁回）。二、被告抗辯略以：
㈠工程受益費之徵收，係各級政府為推行都市建設，以達成提 高土地利用、便利交通等目的，而就道路工程路寬5 倍區域 內，有直接受益之公私有土地及其改良物，按工程實際所需 費用，依工程受益線及受益面按比例負擔，核課徵收。原告 所有之土地，為系爭工程之受益範圍（即前開道路工程路寬 5 倍區域），自得對其等開徵受益費；且系爭工程受益費徵 收費率原為15% ，嗣因民眾陳情及南投市民代表會之決議， 被告方依內政部102 年1 月29日台內營字第1020082962號函 令，將之修訂調降為5%，乃依法行政；又系爭工程受益費之 開徵程序，係被告先依法擬具徵收計晝書，送經南投市民代 表會決議後，報請中央主管機關備查，再於開工前30日內， 公告30日，於公告後3 個月內，以書面通知各受益人，均係 依法定程序辦理；是系爭工程受益費之開徵，自屬合法。 ㈡系爭工程受益費之徵收，業經公告，工程受益費之繳款書， 亦送達於原告，原告如有不服，應依法循復查、訴願、行政 訴訟加以救濟，然原告未依前開途徑提起救濟，被告自得將
之移送強制執行，並無不法。
㈢另原告蘇兆輝已自承其自103 年起，便數度以請願書請求廢 止工程受益費之徵收，是縱認原告蘇兆輝得依國家賠償法或 侵權行為請求損害賠償，然其於103 年間即知受有損害，竟 遲至109 年間始為國家賠償之請求，顯逾請求權之消滅時效 ，被告得拒絕給付。
㈣爰聲明：如主文第1項所示。
三、本院之判斷：
㈠被告因辦理系爭工程，對原告徵收工程受益費；前開工程受 益費之開徵，經被告擬具徵收計畫書，送南投縣南投市民代 表會審議通過，再送南投縣政府及內政部准予備查後，復經 公告30日，繼以書面通知含原告在內之徵收對象（告以其等 為系爭工程之受益範圍，並對其等徵收工程受益費），嗣由 南投縣政府稅務局開立繳費書寄發含原告在內之徵收對象； 原告於工程受益費之徵收公告及通知後，未提起行政訴訟， 嗣經南投縣政府稅務局移送行政執行署彰化分署，對原告強 制執行前開工程受益費等事實，為兩造於本件訴訟過程中所 未爭執，復有原告所提出之變更南投（南崗地區）都市計畫 （配合南投交流道聯絡道用地取得）書、南投縣政府稅務局 工程受益費繳款書、法務部行政執行署彰化分署通知及執行 命令等件為證（見本院卷第29至76、185至202、173至182、 465至467頁），並有被告提出之被告101年5月18日函（檢送 新建工程受益費徵收計畫書予南投縣南投市民代表會）、南 投縣南投市民代表會函（檢送工程受益費徵收費率之議決結 果予被告）、南投縣政府函（檢送前開徵收計畫書予內政部 核定備查）、內政部函（准予備查）、南投縣政府（准予備 查）函、被告101 年9月4日函（檢送工程受益費徵收公告及 範圍圖予南投縣政府）、被告於101 年10月30日函（通知各 所有權人所有土地經查定為工程受益範圍，請接獲繳款書時 按時繳納）、南投縣政府稅務局工程受益費繳款書暨送達證 書等件足佐（本院卷第265至294、303至305頁），又經本院 調取並核閱行政執行署彰化分署109 年度費執字第8710號執 行卷宗屬實，應堪認為真實。
㈡按行政處分除具有無效事由而自始不生效力外，於未經撤銷 、廢止、因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，行政 程序法第110 條第3 、4 項定有明文。是以，一有效之行政 處分，如未經相對人於法定期間內提起行政爭訟（或曾經行 政爭訟程序確定後獲得維持），即因不得再行爭訟，而發生 形式確定力（不可爭力），則原處分機關以外之國家機關（ 包括法院），除為有權撤銷該處分之機關外，均應尊重該行
政處分，並以之為行為之基礎，否則不啻就已具形式確定力 之行政處分重啟爭訟程序，而有害於法秩序之安定，此乃「 行政處分之構成要件效力」（最高行政法院107 年度判字第 678 、208 號判決意旨參照）。簡言之，基於行政處分存續 力所生之構成要件效力及確認效力，無審查行政處分合法性 權限之法院，即應受有效行政處分之拘束（最高法院108 年 度台上字第2029號判決意旨參照），行政處分於外觀上倘無 因明顯重大之瑕疵而屬無效，於其未經撤銷、廢止、因其他 事由而失效前，不能否認該處分之效力，應以之為既成事實 ，納為判決基礎之構成要件事實（臺灣高等法院108 年度上 字第337 號、106 年度重上更（二）字第30號判決意旨參照 ）。
㈢次按行政處分之瑕疵，可區分為無效與得撤銷之型態。而行 政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分 中得知處分機關者；二、應以證書方式作成而未給予證書者 ；三、內容對任何人均屬不能實現者；四、所要求或許可之 行為構成犯罪者；五、內容違背公共秩序、善良風俗者；六 、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限 者；七、其他具有重大明顯之瑕疵者，行政程序法第111 條 定有明文，可知，就行政處分之無效原因，係採取「重大明 顯瑕疵」說，以為維護法治國公法秩序之安定。至所謂「重 大明顯瑕疵」，係指瑕疵不但重大，且具一般人一望即知之 明顯外觀為判斷標準。從而，行政處分之瑕疵，倘未達到此 重大、外觀明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存 懷疑者，不屬當然無效之行政處分，基於維持法安定性之必 要，應僅屬是否違法而應予撤銷之問題，於被廢棄前，仍屬 有效（最高行政法院109年度判字第276號、108 年度上字第 999號、107年度判字第280、279、278、90號、106年度判字 第747、445號判決意旨參照）。是以，行政處分縱使具有內 容之瑕疵，諸如實體法要件不備、不確定法律概念之判斷瑕 疵、裁量瑕疵、將法規適用於不該當之事實（涵攝瑕疵）、 違背證據法則等情形，該行政處分仍生效，僅得由受處分人 以行政爭訟程序爭執，或由行政機關在特定條件下依行政程 序法第117 條規定予以撤銷（最高法院106 年度台上字第24 29號判決意旨參照）。
㈣經查：
⒈主管機關（公所）對人民所為工程受益費之徵收，乃行政主 管機關就公法上具體事件，對特定人所為具法律上效力之行 政處分（最高行政法院98年度判字第574 號、92年度判字第 621 號判決意旨參照），是被告因辦理系爭工程，公告、繼
以書面通知原告徵收工程受益費之行政行為，為行政處分甚 明。
⒉系爭工程受益費徵收處分之作成，經被告擬具徵收計畫書， 送南投縣南投市民代表會審議通過，再送南投縣政府及內政 部准予備查後，復經被告公告30日，繼以書面通知原告，嗣 由南投縣政府稅務局開立繳費書寄發原告，業已經認定如前 ；原告固主張系爭工程之受益費徵收處分，有徵收對象、費 率、未依法定程序瑕疵存在等等，然而，縱其所述為真，其 所指瑕疵，顯未達一般人一望即知而對其違法與否毫無猶疑 之重大明顯程度，而多屬實體法要件、不確定法律概念、裁 量判斷等問題；且原告亦未主張或證明原告所為處分有何行 政程序法第111 條所列舉各款無效事由存在；從而，系爭工 程受益費之徵收處分，尚非當然無效之行政處分，於撤銷或 因其他原因失效前，仍屬有效，具有存續力所生之構成要件 效力及確認效力，除以該處分為訴訟標的之行政訴訟法院， 得加以審認其合法性外，本院尚不能否認該處分之效力，而 應以之為既成事實，納為判決基礎之構成要件事實，自不容 透過本件訴訟，爭執該處分之合法性。
㈤另按無效法律行為之當事人，於行為當時知其無效，或可得 而知者，應負回復原狀或損害賠償之責任；無法律上之原因 而受利益，致他人受損害者，應返還其利益；因故意或過失 ，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任；公務員於執行 職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利 者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民 自由或權利遭受損害者亦同，民法第113條、第179條前段、 第184 條第1 項前段、國家賠償法第2 條第2 項固定有明文 。然而，前開民法第113 條所謂「無效法律行為」，係指私 法上之法律行為無效而言，亦即，以行為人之意思表示為要 素，並以發生私法上法律效果為目的，進而向外表達的一種 行為，此與行政行為（行政處分）並非相同。再者，國家賠 償法第2 條第2 項前段所定損害賠償責任，係國家為公務員 職務上侵權行為所負之間接責任，亦即，必先有特定之公務 員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之 自由或權利，致該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行 為者，國家始應對受損害之人民負賠償之責任，至行政處分 之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，係屬 兩事，行政處分縱令不當，為此處分或執行此處分之公務員 亦未必構成職務上之侵權行為。
㈥經查：被告向原告徵收工程受益費之行為，屬行政處分，並 尚為有效，已如前述，當無私法上法律行為無效之問題，且
行政處分之存在，本得作為受領給付之法律上原因，是被告 執行及保有工程受益費，亦無欠缺法律上原因而受有利益之 情況；再者，原告蘇兆輝固主張被告之法定代理人有假借職 務上權力，引用錯誤法令，不法侵害其權利等等（見本院卷 第23頁），然被告因辦理系爭工程受益費之徵收，已依法定 程序公告、繼以書面通知原告徵收工程受益費之行政處分， 並非無效乙節，業已認定如前，而原告對該行政處分，未提 起行政爭訟加以釐清有無違法及應否撤銷之事實，亦如前述 ，則該行政處分尚為存續而具形式確定力，基於其構成要件 效力及確認效力，應認系爭工程受益費之徵收為合法有效， 則被告之法定代理人及所屬公務員於經辦系爭工程受益費徵 收相關事項時，難認有何故意或過失侵害原告權利之情事； 況且，土地及其改良物之受益人不依規定期限繳納工程受益 費，且經催繳而仍不繳納者，應由經徵機關移送強制執行， 亦為工程受益費徵收條例第15條所明定；從而，被告所為徵 收系爭工程受益費及南投縣政府稅務局所為移送強制執行等 行政行為，尚難認屬「無效法律行為」，亦不構成「無法律 上原因受有利益」、「因故意或過失不法侵害原告權利」、 「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失侵害原告 蘇兆輝權利」等情，則原告依前開無效行為當事人責任、不 當得利、侵權行為暨原告蘇兆輝併依國家賠償法規定請求損 害賠償，自屬無據。
㈦按原告對於被告起訴請求，必須在實體法上具有得向被告有 所主張之法律規範，且其表明之原因事實完全滿足或該當於 該法律規範之構成要件，始能獲得勝訴之判決。如為給付之 訴，該法律規範必須在實體法上可以作為請求權基礎之完全 性條文（具備構成要件及法律效果之法條）始足當之。欠缺 請求權基礎所需具備之「法律效果」，並非完全性條文，不 足以作為當事人一方得向他方有所請求之法律規範（最高法 院108 年度台上字第61號判決意旨參照）。經查：國家賠償 法第5 條適用民法規定、第6條適用其他法律規定、第8條請 求權時效規定、第9 條賠償義務機關規定、第12條損害賠償 訴訟之準用規定，均非請求權基礎，另國家賠償法第11條關 於損害賠償訴訟之限制及醫療費用之暫先支付規定，亦與原 告蘇兆輝請求本件財產權受侵害及非財產上損害無涉；從而 ，原告蘇兆輝自無從以前開規定作為請求判命被告給付如其 聲明所示金額之依據。
四、綜上所述，原告依民法第113 條、第179條、第184條暨原告 蘇兆輝併依民法第195 條、國家賠償法規定提起本訴，請求 判決如其聲明，為無理由，尚難准許，應駁回之。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法暨舉證，經審酌 後認與判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條、第85條第1 項本 文。
中 華 民 國 110 年 4 月 28 日
民事第二庭審判長法 官 徐奇川
法 官 鄭順福
法 官 葉峻石
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 110 年 4 月 28 日
書記官 沈柏樺