臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第103號
110年3月4日辯論終結
原 告 南投縣政府
代 表 人 林明溱（縣長）
訴訟代理人 陳丁章 律師
複 代理 人 翁偉傑 律師
被 告 勞動部
代 表 人 許銘春（部長）
訴訟代理人 張國璽 律師（兼送達代收人）
參 加 人 南投縣教育產業工會
代 表 人 辜鴻霖（理事長）
訴訟代理人 蔡晴羽 律師
上列當事人間工會法事件，原告不服被告中華民國105年4月8日1
04年勞裁字第45號、第46號不當勞動行為裁決決定，提起行政訴
訟，經本院以105年度訴字第839號判決後，最高行政法院以107
年度判字第500號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
原裁決決定不利於原告部分撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。 事實及理由
一、程序事項：
本件參加人代表人原為歐弘堡，訴訟中變更為辜鴻霖，業據 參加人新任代表人辜鴻霖提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核 無不合，應予准許。
二、事實概要：
參加人前就原告民國104年9月1日府教學字第1040164770號 函（下稱原告104年9月1日函）、104年11月3日府教學字第1 040209545號函（下稱原告104年11月3日函）、104年9月11 日府教學字第1040181569號函（下稱原告104年9月11日函， 與前開原告2函合稱系爭函），主張各該函文分別片面限縮 該工會理監事參加理事、監事及常務理事會議之公假時數且 須自理課務之行為；未同意參加者以公假參加工會舉辦之會 務發展研討會暨勞動教育講習、取消課務排代及研習時數之 行為；以及片面取消工會幹部會務假之行為，構成工會法第 35條第1項第5款之不當勞動行為並請求依勞資爭議處理法第 51條第2項命為一定行為或不行為之處分。經被告不當勞動 行為裁決委員會（下稱裁決會）於105年4月8日以104年勞裁
字第45號、第46號裁決決定書（下合稱原裁決）裁決「一、 確認相對人（即原告，下同）於104年9月1日函，片面限縮 申請人（即參加人，下同）理監事參加理事、監事及常務理 事會議之公假時數且須自理課務之行為，構成工會法第35條 第1項第5款之不當勞動行為。二、確認相對人於104年11月3 日函，未同意參加者以公假參加申請人舉辦之會務發展研討 會暨勞動教育講習、取消課務排代及研習時數之行為，構成 工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。三、確認相對人 於104年9月11日函，片面取消申請人幹部會務假之行為，構 成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。四、申請人其 餘裁決申請駁回。」原告就不利部分不服，提起行政訴訟， 經本院裁定參加人參加訴訟後，以105年度訴字第839號判決 （下稱原判決）駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最 高行政法院107年度判字第500號判決（下稱發回判決）將原 判決廢棄，發回本院更為審理。
三、原告主張略以：
㈠原告並非工會法所稱之雇主：
⒈最高行政法院108年度判字第88號判決認為，工會法第35條 第1項、第2項及團體協約法第6條第1項所規範的資方主體， 分別為「雇主或代表雇主行使管理權之人」及「雇主或有法 人資格之雇主團體」，公立學校教師的雇主是學校，直轄市 及縣市政府則是地方主管教育行政機關。地方主管教育行政 機關雖依法編列與教師權利義務相關的預算及訂定與教師相 關的法規命令、職權命令或行政規則，並依法監督管理所屬 學校，屬於學校的目的事業主管機關，並非雇主。而被告過 去見解認為學校為教師之雇主，與裁決會立場不一；裁決會 引用之「實質影響力」見解，係用於處理私法勞動關係，然 教師乃受託行使教育行政高權者，具廣義公務員之屬性，與 一般勞工並不相同，而教育主管機關基於契約或法令，對於 下級學校當然有實質影響力，關於法定權責部分不應由被告 介入。被告如將教育主管機關視為雇主，進而得以裁決機制 等介入教育事務，不但紊亂教育部與被告組織法上之分工， 更有中央侵害地方政府教育事務自治權、地方立法權之疑慮 。況如將縣市政府視為雇主，縣市政府對工會進行監督時（ 工會法第3條參照），將產生與工會法第35條第1項第5款支 配介入行為之混淆。
⒉按教育部102年3月20日臺教師㈢字第1020039198號函（下稱 教育部102年3月20日函）：「一、有關公立學校教師雇主之 認定問題，本部與行政院勞工委員會（簡稱勞委會）於101 年10月24日協商後，將朝『視協商事項權責認定團體協約協
商主體』的方向研議」，表明的是「研議方向」，非「結論 」，根本未提及縣市政府為雇主，而是以「協商主體」稱之 。關於工會法之雇主認定，不能忽視教育行政、教育法學者 之看法，而獨以勞動法之思考處理之。尤其，本件所涉之學 校均為國民教育階段之學校，合格教師受領薪資卻於上班時 間從事工會活動，而由無教師證之教師臨時代課，更涉及學 生義務教育適正提供請求權。況本件涉及地方教育人事權限 宜否由中央以勞動主管機關介入之垂直分權爭議，非勞動法 學者單以勞動法觀點可以通盤考量。原告提出楊通軒教授之 著作，乃目前國內唯一於集體勞動法出版品中，探求論述「 雇主為何人」爭點者，非僅止於被告內部裁決參考所用之鑑 定意見。
⒊參加人工會章程第8條規定：「凡本會組織區域內依工會法 規定得加入工會之教育相關從業人員，均得申請加入。」亦 即不分公私立學校、國立與縣立、補習業、出版業甚至個人 教育工作者均得申請加入。何以能籠統將只對縣立學校教師 有間接管理權責之原告視為雇主？況參加人任何幹部所從事 之會務乃是服務尚包含私立、國立學校、補習業、出版業及 個人教育工作者之會員，何以強要原告以公共資源（縣立學 校學生受教權、給予研習時數等），給予會務公假。可見參 加人將原告視為雇主一事，顯然脫離一般社會所認同之價值 。
⒋我國實務及學說見解均認為，勞資爭議處理法在規範私部門 之集體勞動關係，不適用於處理公部門勞資爭議，被告將勞 資爭議處理法適用於處理公部門勞資爭議，而以該法所訂之 不當勞動行為裁決程序就本件爭議進行裁決，即屬有誤。林 明昕教授雖認為勞資爭議處理法適用於本件，然林明昕教授 並未解釋雇主之法律定義為何，在非基於任何事實也無法律 容許推定之狀況下，即跳躍認定教育主管機關為雇主，實有 不妥。縱認勞資爭議處理法得適用於處理公部門勞資爭議， 然如前所述，原告並非教師之雇主或雇主團體，自無勞資爭 議處理法之適用。甚至，倘依被告將行政監督權限視為勞資 關係之實質影響力之邏輯，則原告既係依循教育部「教育制 度之規劃設計」、「對地方教育事務之適法監督」、「全國 性教育事務」規定，雇主應為教育部才是。
㈡原裁決認定之事實與客觀事實相悖，無判斷餘地可言： ⒈由於教師工會無從以企業工會方式存在，依團體協約法第6 條第3項規定，教師工會欲取得協商資格則需受僱於協商他 方之人數，逾其所僱用勞工或具同類職業技能勞工人數2分 之1，才可以啟動協商。而上開規定之立法理由在於強調「
勞方當事人之協商代表性」，應為具有強制規定之效力。然 被告105年3月17日勞動關2字第1050125543號函要求「…… 倘貴轄區內教師工會與學校於團體協約協商時，對工會協商 資格發生疑義，並向貴單位請求協助時，請本於穩定勞資關 餘，避免衍生勞資爭議之目的，協助勞資雙方認定協商資格 。」本件原告在參加人發函要求團體協約協商時，雇主疑義 未解，原告對協商事務之進行也有遲疑，仍於103年1月22日 召集會議協商，因此產生有團體協約協商程序之外觀。換言 之，本件事實為「原告不是雇主、參加人工會不具協商資格 ，因此根本不存在團體協約協商」。
⒉被告在105年勞裁字第18號事件中，認為原告104年9月11日 函因監察院糾正等因素，乃要求各校自104學年度第2學期， 也即自105年2月起，回歸基本授課時數等語可採。然同樣提 出103年8月14日監察院「糾正教育部關於教師會會務假並於 調查報告指摘教師工會會務假相關作法」之糾正案（下稱10 3年8月14日糾正案）為據，被告於本件卻認為該糾正案與工 會會務假無關，顯然是錯認事實，而且與105年勞裁字第18 號事件事實認定矛盾。姑不論原裁決並未說明其所指「參加 人檢舉原告所轄國中違反常態編班一事」為何，事實上，依 參加人向監察院檢舉，而經監察院調查報告中說明並無證據 證明原告有藉機報復乙事（監察院105教調0033）。故原裁 決謂「就雙方勞資關係脈絡觀之，尚難全然排除原告對參加 人檢舉所轄國中違反常態編班一事，以取消或減少申請人會 務假作為報復之可能性」云云，並非事實。原裁決所引用證 人林永鴻之證述，則與事實不符，其主觀意見部分亦應予排 除。
⒊參加人要求之工會會務假標準，就是101年5月2日全教總與 前教育部部長蔣偉寧面談達成「比照教師會主要幹部公假處 理會務」之共識，然該共識遭103年8月14日糾正案指摘造成 許多困擾與爭議，自無從繼續比照。原告係陷於教育部態度 不明，參加人又已提出103學年度請假要求，才會依減授課 方式給假，並通知（下達）給假原則予各關係學校。原裁決 未細究103年8月14日糾正案之內容，以至於誤認原告恣意變 更或取消參加人援例提出之會務假、課務排代及採計研習時 數等申請。被告於104年勞裁字第52號事件，亦認為103年8 月14日糾正案與工會會務假之准否有關，彰化縣政府自104 年2月1日起因教育部101年5月2日之決議及101年5月21日臺 人㈡字第1010084782號函示遭監察院糾正，而無法繼續沿用 教師會會務人員固定時數之會務假及核支代課鐘點費，闡明 在尚未簽訂團體協約前尊重各校目前作法之行為屬依法行政
，卻於本件認為監察院之糾正與工會會務假無關。再者，教 師會與教師工會性質不同，適用法規亦不同，就參加人幹部 之會務假如何給假、代課費如何支應等議題，雙方均承認目 前仍在團體協商進行中，在協商未果前，參加人並不當然享 有工會會務假之權利。故原告於協商會議中表示，參加人幹 部會務公假由他人固定授課後，親授節數應不低於6節之行 為，乃原告就此議題之主張權益，縱使參加人不同意，亦難 謂原告上述主張係片面決定之行為。
㈢按裁決決定作成前之言詞陳述，依勞資爭議處理法第46條規 定為法定必要程序，應由裁決委員親自出席，未出席之委員 不應參與裁決決定之作成，最高行政法院107年度判字第685 號、108年度判字第234號、第385號及109年度判字第253號 判決參照。被告亦承認未出席詢問會議之裁決委員而出席作 成裁決程序者，有可能屬程序瑕疵，卻仍不予改善，本件有 裁決委員未參與勞資爭議處理法第46條第1項後段之法定必 要程序（即詢問會議），卻參與作成原裁決之重大瑕疵。 ㈣100年至102年之南投縣教師會會務假係由南投縣教師會以其 名義要求給予會務假，不是參加人依據工會法第36條第1項 要求給「工會幹部會務假」；且100年至102年之南投縣教師 會會務假及103年之參加人會務假，均係依循教育部函示為 教師會幹部、參加人幹部為每周授課時數基準之酌減，屬依 法行政，並無與參加人有約定情事。
㈤縱認原告為雇主，系爭函充其量僅是原告對下級機關（學校 ）所為之一般、抽象之行政命令，未發生對外效力，遑論「 勞資爭議」，況原裁決根本未說明所認定之「勞資爭議」為 何。再退步言，縱認本件存有勞資爭議，然依參加人裁決申 請所載，其與原告之爭議乃系爭函變更過去固定減課辦理會 務之公假約定；參加人復以其與原告間有行政契約，但原告 片面違約為由，向臺中高等行政法院提起本案為給付訴訟之 假處分聲請。惟依勞資爭議處理法第3條但書規定，屬依法 提起行政救濟之事項不適用勞資爭議處理法；且在個別教師 未依據教師法第29條申訴評議行政救濟途徑進行爭訟之情形 下，參加人應不得循勞資爭議處理法申請不當勞動裁決，否 則可能產生個別教師請假程序並不完備，而教育主管機關或 公立學校在個別勞動（聘任）關係上不為准假乙節屬合法， 卻在集體勞動關係上遭被告認定為有工會法第35條第1項第5 款之情事。
㈥系爭函係就下級學校會務假及課務排代之處理方式、行政決 定（會務假准否）適用法令一致性等事宜為抽象原則之下達 ，屬於作業性或解釋性行政規則，非被告所得審查者。況參
加人之理監事均未向各關係學校提出請假，何來由原告就具 體為准駁處分之理。再者，系爭函涉及會務假否准及課務排 代，直接衝擊學生受教權及學校預算問題，而地方教育人事 管理為地方制度法第19條第4款所訂地方自治權，原告自得 依據當地教育政策、人力、財務等現狀，於不違背學生受教 權保障之原則下，對下級學校為監督，就此自治事項之裁量 ，法院尚須予以尊重。縱認原告辦理自治事項之作法違背法 律，亦應報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行，於 被告對原告自治權限有所爭議時，亦應由立法院院會議決之 ，始合於地方制度法規定。
㈦此外，雇主有權審查於上班時間辦理會務之必要性與覈實給 假之權利，係採取「逐案證明、逐案審查」，縣市政府不應 通案准假。且依工會法第36條第1項規定，參加人僅得與雇 主（學校）協商其理事、監事會務假；退萬步言，若認為原 告是雇主，則在完成協商前，不論學校或原告並無依工會法 第36條規定給予會務公假之義務。原裁決無非要求原告繼續 按照已被監察院糾正之減課標準，在未經協商之狀況下給予 會務假，有消極不適用工會法第36條規定之違法。 ㈧況工會法第35條第2項並未規定對勞工所為之「其他不利之 待遇」無效，則系爭函縱經原裁決認定為不當勞動行為，亦 不在無效之列，無從解決參加人申請裁決之勞資爭議。為此 ，提起本件訴訟，並聲明求為判決：原裁決不利原告部分撤 銷。
四、被告答辯略以：
㈠本件程序並無違反勞資爭議處理法第46條規定： ⒈就勞資爭議處理法第46條之整體規範意旨觀之，該規定不在 要求裁決會進行每程序均需每位委員全體親自出席，而是重 在要求裁決委員不得以委任他人代理之方式，使他人代為出 席甚至行使表決職權之法律效果，歸屬於未出席之委員本人 。從立法理由與客觀規範目的以言，勞資爭議處理法第46條 第2項規定，重在確保裁決決定的公信力，因此要求裁決委 員應親自出席「裁決決定」的作成程序，不得委任他人代理 ，同條第1項後段規定則係基於法治國正當行政程序原則， 故規定在作成決定前，應由當事人以言詞陳述意見；且該程 序並非聽證，至多僅要求裁決會作成裁決之決定，應斟酌當 事人言詞陳述意見之結果，並於書面裁決決定中說明採納或 不採納之理由而已。換言之，不能逕以參與裁決決定作成的 裁決委員當中，有部分委員未於事前一併參與當事人言詞陳 述意見之程序，即謂裁決決定有違反正當行政程序之瑕疵。 ⒉本件裁決委員侯岳宏二人雖未參與當事人言詞陳述意見之詢
問程序，仍於嗣後參與作成原裁決決定之表決。但原裁決理 由中，對於言詞陳述意見之論辯程序中由當事人所表示之意 見，已經詳述其斟酌後予以採納、不採納之理由，此對照該 次言詞陳述意見之詢問會議紀錄，以及原裁決理由即明，參 照前開說明，經核應已符合勞資爭議處理法第46條第1項後 段規定之程序要求，本院108年度訴字第15號及108年度訴更 一字第59號判決同此意旨。
⒊勞資爭議處理法第46條所定於作成裁決決定前，應給予當事 人以言詞陳述意見之程序，依（100年5月1日施行）不當勞 動行為裁決辦法第18條第2項規定，應屬「詢問程序」；而 詢問會議後之裁決作成程序，僅是裁決委員之內部會議，不 公開進行，可見「詢問程序」與「裁決作成決定」顯屬兩個 不同之程序，則在法無明文之情形下，自難認有「未出席詢 問程序會議者，即不得參與裁決決定之作成程序」之規範。 就實際運作面而言，裁決會收案後先進行調查再安排言詞陳 述之詢問會議，之後進行內部會議，會中會提供該裁決案之 相關資料，且每件個案之歷次調查會議、調查報告、詢問會 議、雙方書狀等相關資料，均會放置於被告建置之「不當勞 動行為裁決案件委員工作區網站」（內網）。是以，裁決會 作成裁決決定前，裁決委員均得充分瞭解案情與討論，並無 因未出席詢問會議之裁決委員參與作成裁決決定而影響裁決 公信力之情，或造成言詞陳述程序、辯論程序流於形式、空 洞化之情。
㈡依發回判決意旨，本案誠有勞資爭議處理法之適用，是以， 裁決會受理參加人提出之裁決申請，並進而認定原告構成工 會法第35條第1項第5款之不當勞動行為，程序上殊無違誤。 又本件具體事案係參加人於原裁決主張原告構成工會法第35 條第1項第5款之不當勞動行為（支配介入類型），且經原裁 決與原判決，均認為原告構成上開規定之不當勞動行為，是 以，就原告是否為本件具體事案之雇主之爭議，自應以本案 事實涵攝於上開工會法第35條第1項第5款，合先敘明。而最 高行政法院108年度判字第88號判決係宜蘭縣政府代理所屬 公立學校與該工會協商團體協約內容及行使第10條第2項第3 款核可權之行為所涉爭議；本案爭議係原告片面限縮參加人 工會理監事參加理事、監事及常務理事會議之公假時數，且 須自理課務之行為；未同意參加者以公假參加工會舉辦之會 務發展研討會暨勞動教育講習、取消課務排代及研習時數之 行為；以及片面取消工會幹部會務假之行為所衍生之勞資爭 議，兩者原因事實不同，不得比附援引。
㈢依本件原告與參加人間所形成之歷年勞資關係脈絡，原告確
屬工會法第35條第1項第5款所定義之雇主，執此，原裁決認 定原告應負雇主之不當勞動行為責任，當無違誤： ⒈究否構成不當勞動行為，應從集體勞動關係面向以觀，而非 由單純個別勞動關係視之，有最高行政法院104年度判字第4 23號判決可參。原告歷年來就系爭函所涉及事項本其權責而 採縣內一致性見解，多次函復核予或同意而形成勞資慣例， 並同時將函復內容通知其所屬學校，各該學校歷來亦遵循之 ；且原告於相關函係用「同意給予」、「同意核予」、「同 意備查」等文字，足證原告認為所涉事項屬其權責，而有實 質影響力與支配力，實立於工會法第35條之雇主地位。又原 告與參加人形成勞資慣例時，亦係由原告與參加人幹部事先 進行協商，再佐以原告確曾補助參加人幹部以會務假請假時 之代課費用等情，更足肯認原告基於會務假、課務排代（與 代課費用）等與系爭函所涉具體事案內容議題，實屬具有實 質影響力與支配力之雇主地位。衡諸我國教育行政體系，縣 市政府（及其相關管轄教育事務之局處）或教育部對於公、 私立學校享有廣泛之行政監督或影響權力。再參酌原告網站 上對於各級學校人員參與活動之事務，公告准予公假，及原 告對各級相關學校之教師，亦有一定指揮、監督與支配決定 權，益徵原告實對於縣內學校與其教師具有實質及具體之影 響力。
⒉參酌原告與參加人間另案即105年勞裁字第49號裁決決定， 原告雖於該裁決程序中對其是否屬於「雇主」提出抗辯，惟 該裁決決定肯認原告為參加人之雇主，且原告並未對上開裁 決提出行政訴訟救濟，足見原告確可立於工會法第35條第1 項之雇主地位。另關於工會法第35條第1項「雇主」意涵， 於發生另案即宜蘭縣政府與宜蘭縣教師職業工會爭議後（在 最高行政法院108年度判字第88號判決前），行政院曾於106 年5月3日邀請被告、教育部與部分縣市政府等單位進行討論 會議，會議中針對「雇主認定」之部分，達成結論為：教師 工會若依「工會法」提不當勞動行為裁決申請，則係採實質 雇主認定。
⒊發回判決引原告主張其於權限內得以處理的是「國民中小學 教師授課節數訂定基準」及其他教育部變更該基準之函釋或 授權下的「減授課」，可知原告就減授課事項業已自承屬其 權責事項；而原告確曾補助參加人幹部以會務假請假時之代 課費用，可見此事並非單純僅係各學校之權責事項，又會務 假代課費用與會務假時數攸關，前者既由原告統籌後並支應 補助額度，後者亦應由原告為跨校性、全縣一致性之統一決 定後再交予縣內各該學校執行，非僅係單純屬於各校權責事
項而已。
㈣關於發回判決意旨所提如原告為雇主地位，則其是否應經縣 內相關學校委任授權始有權參加勞資爭議協商？且協商範圍 及效力為何？是否對其他雇主生拘束力？且僅列原告為相對 人為雇主而未通知縣內相關學校出席是否合法？等問題。經 查，如上所述，本件所涉事項因屬跨校性而有縣內一致性見 解之必要，故應由原告統一，原告縣內相關學校收受歷年相 關函文後，均未曾提出異議或反對之意。基於行政自我拘束 原則、誠實信用原則，原告與參加人形成之勞資慣例，不僅 生拘束力於原告與參加人間，亦因此生拘束力於縣內相關學 校、教師。然而，本案未見縣內學校事先同意，原告即片面 變更或取消歷年慣例，故參加人申請不當勞動行為裁決機制 救濟而追究不當勞動行為責任時，執前開事由並以原告為相 對人，自無違誤。縱然參加人未同時併列原告縣內相關學校 為相對人或於原裁決決定通知各校派員出席，亦無違誤。 ㈤按裁決會於105年3月11日作成之104年勞裁字第40號裁決決 定業已揭示，以教師為主體之產業工會或職業工會以教育部 或地方縣市政府（或該府教育局處）為協商對象，此際，該 等教師工會當然取得協商資格，然尚須參照教育部102年3月 20日函旨辦理，即協商事項如屬單一學校權責事項，以學校 為協商主體；屬跨校性、地方一致性或地方財務權責事項， 以地方主管教育行政機關為協商主體；屬全國一致性權責事 項，則以中央主管教育行政機關為協商主體。可知，裁決會 並未認定如原告所云之「於協商啟動時對協商資格未提出異 議，並已展開團體協約協商程序，即不得再於爭執工會協商 資格」，而係應以資方協商態度論之，例如於勞資雙方協商 過程中，資方始終未抗辯之情形，則不容資方於協商後再為 協商資格之抗辯，且該協商資格亦僅限於該個案。 ㈥參加人曾於104年初就原告所轄南投縣立中興國中未實施常 態編班召開記者會指摘違法，同年4月間教育部查察該國中 涉嫌違反常態編班，南投縣議會並於同年6月定期會議中質 詢上開事項，之後同年8月參加人按例向原告申請104學年度 各項會議之會務公假及課務排代，即遭原告取消前例給予全 日公假及課務排代，是就參加人與原告間之勞資關係脈絡觀 之，尚難全然排除原告對參加人以取消或減少會務假作為報 復之可能性。又監察院調查報告已明揭「過程中原告所屬教 育處未詳予督導查核」、「教育部及原告雖於事後進行各項 協調措施，惟遲未積極督導中興國中及時改善違法編班情形 ，各項指導措施均難以發揮綜效」，可見監察院亦認原告有 違失。
㈦依原告所提監察院糾正案文與新聞稿，該院糾正教育部之意 旨在於：該部在88年8月27日會議作成「教師會」幹部得由 教師會與行政機關協商以公假處理會務及代課費用由教育部 協助解決之決議；以及89年1月7日台（88）人㈡字第881212 46號函示各地方政府及各級教師會得協商給予各級「教師會 」幹部每週至少上課4小時之會務假等，違反法律保留原則 ，糾正案文並未及於如參加人之「教育產業」或「職業工會 」；且教育部嗣後亦僅宣告88年8月27日會議決議及89年1月 7日台（88）人㈡字第88121246號函已無繼續沿用之餘地（ 見103年10月14日臺教人㈢字第1030141669A號函），無關教 育部101年5月21日臺人㈡字第1010084782號函及101年6月26 日臺人㈡字第1010113208號函，難認監察院有糾正教育產業 或職業工會會務假之不當。尤有進者，原告系爭函或未援用 監察院糾正案，或非監察院糾正案之範圍，益徵原告援用上 開糾正案文作為未予同意之理由，不足採信。為此，求為判 決：駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：
㈠發回判決指出，教師依法組織或參加產業工會，並得由工會 為團體協約之締結、修改或廢止及勞資爭議之處理，依教師 法之相關規定，參加人無從提起行政爭訟，應可適用勞資爭 議處理法。按工會法第4條第3項明文規定：「教師得依本法 組織及加入工會」，而不當勞動行為裁決機制所救濟目的， 乃團結權受侵害之行為，則就教師組織之工會如團結權受侵 害而有不當勞動行為時，應允已由不當勞動行為裁決救濟。 而勞資爭議處理法第3條但書僅排除「教師」個人之勞資爭 議，則雇主與工會間發生勞資爭議時，自可適用勞資爭議處 理法。
㈡原裁決認定原告為本件勞資爭議事項之協商主體及雇主，而 應自行負起相關不當勞動行為責任，並無違法： ⒈發回判決並未全然否定原告與學校同為雇主，而原告之行為 成立不當勞動行為之可能性，僅針對地方教育主管機關與學 校同為雇主權責如何劃分等疑問，認原判決未盡說明義務， 是如予以調查並補充說明，仍可維持原裁決之適法性。 ⒉勞動法體系有其不同管制意義，而不同法規所指涉「雇主」 ，根據其立法目的，而有不同法律解釋所涵蓋之範圍。因集 體勞動三法未直接就「雇主」明定其定義，則雇主之範圍則 須探求立法目的而進行解釋。而學者多數見解均支持就公立 教師之集體勞動關係雇主，不以教師任職之個別學校為唯一 雇主，地方教育行政主管機關亦可同時認定為雇主，並應與 學校各自負起雇主之責任，被告最新109年勞裁字第1號裁決
仍維持相同之見解。
⒊按司法院釋字第382號解釋及行政程序法第2條第2項規定， 原告為行政法人而為權利義務主體，各縣立學校僅於授權實 施教育範圍內代表原告為意思表示。是原告轄下縣立學校聘 僱教師，其聘僱權利義務關係仍應歸屬於原告。再者，教師 相關聘約條件係依照原告制定之準則辦理；教師薪資係由原 告核發至學校；原告及所屬各級學校教職員工皆由原告配發 公務帳號，並自訂「南投縣公立各級學校教師出勤差假管理 要點」以管理縣立各級學校教師之出勤及差假；原告對教師 之考核得逕行核定或逕行改核；縣立學校教師的敘薪案和退 休案皆由原告核定，個別學校亦無權核定。綜上，原告實則 掌握參加人會員（即公立學校教師）之勞動條件，有使原告 就其個別支配行為負起雇主不當勞動行為責任之必要。 ⒋本院101年度訴字第1113號判決僅稱學校為工會法上規定之 雇主，並未指出「僅限」於學校方為雇主。改制前行政院勞 工委員會100年10月28日勞資2字第1000126586號函、被告10 1年5月23日勞資2字第1010065612號函及101年5月22日勞資2 字第1010062480號函，處理均為教師聘約之形式上雇主為學 校；監察院糾正教師會之調查報告僅要求：「勞動部允宜研 議於工會法中明定協商雇主為何人以杜爭議，在修法前允宜 與教育部等機關審慎研議建立妥適之會務假協商機制」。行 政院106年1月17日召開「研商學校與教師工會簽訂團體協約 相關事宜會議紀錄」有關結論亦僅提到教師工會如欲進行團 體協約之協商及簽訂，係由學校作為教師工會簽訂團體協約 之雇主。均未直接否定縣市政府同為雇主負起不當勞動行為 責任之可能性。
㈢關於發回判決指出主管教育行政機關與學校既然同為雇主， 則兩者之權責如何劃分？發生勞資糾紛時，應以何人為協商 對象？其協商結果之效力如何？等疑問：參照教育部與被告 協商102年3月20日號函釋形成之共識，教育行政主管機關有 權自行認定協商權責歸屬及協商主體。如涉及跨校性、地方 一致性或地方財務權責事項，即由地方教育主管機關為協商 主體（亦即有權自行協商或授權下級學校協商）。而所為決 定，自應拘束下級學校（亦即協商結果及於下級學校，下級 學校應受其拘束並應按其指示或授權辦理）。從上述函釋， 輔以「行政一體」之基本原則，上級主管教育行政機關就其 作為協商主體之權責事項，本有權指示下級學校依其指示辦 理或授權再行協商。而就上級主管教育行政機關就協商權責 劃分之決定，協商之效果，應直接及於下級學校，下級學校 應按上級地方教育主管機關指示辦理。如由地方教育行政主
管機關自行決定擔任協商主體，則團體協約協商即本於其職 權進行，亦無須各學校授權代理協商之必要（教育部101年5 月31日臺研字第1010095424號函釋參照）。教育部106年9月 1日臺教師㈢字第1060112116號函亦僅要求縣市政府有義務 「協助學校」進行團體協約協商，未直接否定縣市政府可以 以雇主自居直接與工會進行團體協約協商或其他一般性協商 。再者，團體協約法第10條第2項規定，如團體協約一方當 事人為「公立學校」，依法固然應由上級主管機關核可；但 如果團體協約一方當事人即為「縣市政府」（即政府機關） 時，則自應由縣市政府之上級主管機關即中央政府核可，並 無任何影響科層分層監督之問題。
㈣本件牽涉之勞資爭議並非單純「個別」教師申請公假，參加 人乃針對相同之事由，就任職於「不同」下級學校之多位教 師會員，統一向上級地方教育行政主管機關（即原告）申請 會務公假、課務排代及核發研習時數。此既屬於跨校性、地 方一致性且涉及到地方財務權責之事項，原告有權自認為協 商主體。發回判決固然指出學校得為個別教師會務假核准之 權責主體，然亦肯認原告有權處理關於減授課，並授權由各 學校斟酌本於權責自行決定。此從原告早已多次直接函復表 明同意參加人申請會務公假並發函予各校配合辦理，而形成 勞資慣例等例皆可明證。
㈤發回判決並未直接否定參加人提出原告為協商主體且對參加 人會員有監督、管理權，仍可直接或間接妨礙參加人工會組 織運作，可構成不當勞動行為裁決機制規制主體之主張。再 從雙方往來公文、所提團體協約草案、雙方合意通過團體協 約條文觀察，參加人自始即直接請求原告進行團體協約協商 ，而原告回函表示另行通知會議時間，雙方於第2次協商會 議即已確認團體協約相對人為原告，係自始基於自己地位進 行團體協約協商。而雙方總共召開13次團體協約協商會議， 直至原告堅持片面更換陳丁章律師為協商代表而雙方協商觸 礁為止，原告未曾否認其雇主地位，更未曾主張其為受各校 委任進行團體協約協商。此部分既無關其他下級學校之授權 或責任，裁決會就此項調查自無庸通知各校派員出席。縱認 本件勞資爭議依其權責應以學校為協商主體，惟按教育部10 2年3月20日函及106年9月1日臺教師㈢字第1060112116號函 釋，已清楚指出主管教育行政機關得視協商事項權責為必要 之行政指導，甚至有義務協助各級學校籌組協商團隊。是原 告仍有權藉由「行政指導」等行為，直接或間接對下級學校 進行干預和影響，其該特定行為仍有可能構成不當勞動行為 之可能性，此有林明昕教授就被告103年勞裁字第24號不當
勞動行為爭議案件出具法律意見鑑定報告可參。是為達保護 教師工會勞動三權之目的，仍應由地方主管教育行政機關即 原告「自行」負起不當勞動行為之雇主責任。
㈥自參加人成立以來，原告針對有關會務公假申請等相關勞資 爭議事項，長年「特意」以協商主體及雇主地位自居，並已 形成勞資慣例。則基於誠信原則及落實不當勞動行為救濟制 度之法理，亦應從寬肯認原告為雇主：
⒈林明昕教授就103年勞裁字第24號臺南市教育產業工會與臺 南市政府、臺南市政府教育局間不當勞動行為爭議案件出具 法律意見鑑定報告即闡釋，為達落實保障教師團結權之目的 ，行政機關應盡可能「推定」具有雇主地位，如肇因於行政 機關「特意」立於雇主地位而直接或間接所為之行政行為， 仍屬不當勞動行為裁決之範圍。發回判決亦尚未完全否定原 告以其監督、管理權，仍可能採直接或間接手段妨礙參加人 工會組織運作，而有為不當勞動行為救濟機制所規範雇主之 可能性。原裁決認定原告慣例均立於雇主之地位針對參加人 申請公假及排代等事項直接同意，且原告與參加人自103年1 月22日進行團體協約協商第1次會議，迄裁決程序時已召開6 次協商會議，原告對於會務假之給予、是否課務排代、參加 相關活動得否採計研習時數等節，自得循團體協約協商管道