最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第872號
上 訴 人 豐邑建設股份有限公司
代 表 人 黃淑美
訴訟代理人 洪煌村 律師
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 盧秀燕
訴訟代理人 王志文 律師
上列當事人間森林法事件，上訴人對於中華民國109年6月10日臺
中高等行政法院109年度訴字第4號判決，提起上訴，本院判決如
下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人因將位於山坡地範圍內之坐落臺中市○○區 ○○段00、00及00地號土地（該3筆土地嗣已合併登記成26地 號單筆土地；下稱系爭土地）作為新建住宅工程之建築基地 ，而申請建築開發核定與建造執照許可，經被上訴人所屬都 市發展局核定開發建築面積4,262.93平方公尺、建築面積以 外面積4,268.44平方公尺，並經被上訴人准許核發108中都 建字第830號新建建造執照在案。被上訴人乃依據山坡地開 發利用回饋金繳交辦法(下稱回饋金繳交辦法)第3條第13款 、第5條及其附表相關規定，以民國108年5月24日府授農林 字第1080121198號函（下稱原處分）核定上訴人應繳交山坡 地開發利用回饋金新臺幣（下同）52,564,581元。上訴人不 服，提起訴願，經決定駁回，上訴人猶未甘服，循序提起行 政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。經原審法院109年度 訴字第4號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴 。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之 記載。
三、原判決駁回上訴人之訴，係略以：㈠山坡地之開發利用行為 人依森林法第48條之1及其子法回饋金繳交辦法第3條之規定 ，負繳交回饋金之義務，與其因利用山坡地興建住宅而應履 行之水土保持義務或其他公法上義務間，並不具代償關係， 不得因其負有其他公法上義務，資為其得免繳回饋金之正當 理由。且山坡地之開發利用如不符合回饋金繳交辦法第7條
各款所列之情形，主管機關亦不得恣意免除其繳交回饋金之 義務。㈡系爭土地業據行政院依山坡地保育條例核定公告屬 於山坡地範圍，其108年1月當期之公告土地現值為72,500元 。而上訴人係將系爭土地作為興建住宅之建築基地予以開發 利用，經被上訴人所屬都市發展局核定其基地面積8,531.37 ㎡，開發建築面積為4,262.93㎡，建築面積以外之其他面積4, 268.44㎡，且經被上訴人亦已核發建築執照在案，則上訴人 位於山坡地範圍內之系爭土地上從事開發利用行為，並已申 領新建住宅建造執照，被上訴人適用回饋金繳交辦法第5條 及其附表第13款規定之計算方式：「建築面積×當期公告土 地現值×乘積比率11％＋建築面積以外面積×當期公告土地現值 ×乘積比率6％」核算其應繳交之山坡地開發利用回饋金總額 計52,564,581元（計算式：4,262.93×72,500×11％＋4,268.44 ×72,500×6％＝52,564,581)，乃作成原處分核定上訴人應繳交 上開回饋金額，自屬適法有據等由為據。
四、上訴意旨略以：㈠上訴人雖申請系爭土地之開發利用，惟系 爭土地之高程（即標高）僅為67.93公尺，坡度百分比（即 平均坡度）亦僅為2.62﹪，即系爭土地並不符合水土保持法 第3條第3款規定之山坡地要件。因系爭土地並非水土保持法 所規範之山坡地，是其所為開發利用，自無需依據回饋金繳 交辦法之規定，繳交相關之回饋金。系爭土地是否為山坡地 應以主管機關實際公布之情形為準，原判決未依職權調查證 據，逕認系爭土地為山坡地，自屬判決不備理由之違背法令 。㈡又系爭土地為前經市地重劃之土地，地方主管機關前均 已依法課予土地負擔，即以區內未建設土地折價抵付，依行 政院農業委員會（下稱農委會）109年6月4日農林務字第109 0215704號函之內容，自得類推適用回饋金繳交辦法第7條第 15款規定，上訴人就系爭土地所為之開發利用已可免繳回饋 金。原判決除未適用回饋金繳交辦法第7條第15款之規定， 認定上訴人本件開發行為免繳交回饋金外，卻另逕認上訴人 所有系爭土地為水土保持法第3條第3款規定之山坡地，並據 為上訴人應依據回饋金繳交辦法第3條、第5條及附表等規定 ，繳交相關回饋金，自屬行政訴訟法第243條第1項規定之判 決不適用法規及適用法規不當之違背法令。㈢系爭土地業據 行政院依山坡地保育條例核定公告屬於山坡地範圍。由被上 訴人所提臺中市山坡地查詢表記載，可知「水土保持法」所 指之山坡地，係指「林地」，而「山坡地保育條例」所指之 山坡地，係指「林地以外」的山坡地，二者適用範圍明顯不 同。另依據森林法第1條所揭示之立法目的，可知森林法制 訂之目的係為了保護森林資源，避免過度開發破壞森林，才
授權制訂回饋金繳交辦法，用以降低或遏止森林的破壞，故 回饋金繳交辦法第2條才明訂「本辦法所稱山坡地，指水土 保持法第3條第3款所定之山坡地」，並未包括山坡地保育條 例第3條所指的山坡地。系爭土地業據行政院依山坡地保育 條例核定公告屬於山坡地範圍，是否有回饋金繳交辦法之適 用，進而需依回饋金繳交辦法規定繳納回饋金，已有疑義。五、本院查：
㈠按森林法第1條規定：「為保育森林資源，發揮森林公益及 經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制 定本法。」第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行 政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；……。」第48條之 1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設 置造林基金；其基金來源如下：……二、山坡地開發利用者繳 交之回饋金。（第2項）前項……第2款回饋金應於核發山坡地 開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交 時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機 關擬訂，報請行政院核定之。」次按回饋金繳交辦法第2條 規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定 之山坡地。」第3條第13款規定：「下列山坡地開發利用行 為，應依本辦法繳交山坡地開發利用回饋金（以下簡稱回饋 金）：十三、除前12款規定外，從事須申請建造執照之山坡 地建築行為。」第4條規定：「回饋金繳交義務人，為向目 的事業主管機關申請從事前條各款行為之人。」第5條規定 ：「（第1項）回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之 類別，以目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積與 當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算，其計算方 式如附表。但經中央主管機關洽商中央目的事業主管機關針 對山坡地開發利用行為之地區，認定已從事公益性綠覆補償 行為，並達環境保護目的者，其計算回饋金之乘積比率得予 酌減。（第2項）無公告土地現值者，以毗鄰或鄰近之公告 土地現值計算。（第3項）地方主管機關接獲第1項之目的事 業主管機關核發山坡地開發利用許可通知後，應依附表計算 回饋金金額，並通知回饋金繳交義務人於1個月內1次繳交。 」第5條附表第13款規定：「除前12款規定外，從事須申請 建造執照之山坡地建築行為經建築主管機關認定為新建行為 (建築面積×當期公告土地現值×乘積比率11%)+(建築面積以 外面積×當期公告土地現值×乘積比率6%)」因山坡地之開發 利用，影響現有林相及水土保持甚鉅，對於開發山坡地利用 者課以繳交回饋金之經濟上負擔，除歸入造林基金用以支應 長期造林復育之經費外，同時藉此降低開發利用山坡地之意
願，以達成抑制山坡地開發利用速度之目的，此參森林法第 48條之1規定及其立法理由自明。故森林法之立法目的係為 保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，非僅著眼於現有 林相之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務；森林 法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，無非著眼於 山坡地之開發利用行為對森林資源之存續，有重大影響，故 由開發使用者負回饋義務，並非基於處罰山坡地開發者破壞 林相之立場，且其採取之手段與目的間存有實質關連，屬保 存森林資源之必要措施。而回饋金繳交辦法係主管機關農委 會依森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山 坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋 金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應 遵行事項所為之統一規定，並未逾越母法之授權範圍，與法 律保留原則無違，自得予以適用。是以山坡地之開發行為， 符合上開規定者，即有繳納依回饋金繳交辦法及其附表規定 乘積比率計算回饋金之義務。
㈡經查，上訴人將系爭土地作為新建住宅之建築基地，並提出 山坡地建築開發申請案，經被上訴人所屬都市發展局核定開 發建築面積4,262.93平方公尺、建築面積以外面積4,268.44 平方公尺，復據被上訴人核發108中都建字第830號新建建造 執照。系爭土地業據行政院依山坡地保育條例核定公告屬於 山坡地範圍，其108年1月當期之公告土地現值為72,500元等 情，為原審調查證據後依法認定之事實，核與卷內證據相符 。因此，上訴人在位於山坡地範圍內之系爭土地從事開發利 用行為，並已申領新建住宅建造執照，被上訴人適用回饋金 繳交辦法第5條及其附表第13款規定之計算方式核算應繳交 之山坡地開發利用回饋金總額計52,564,581元（計算式：4, 262.93×72,500×11％＋4,268.44×72,500×6％＝52,564,581)，並 無不合，原判決因而駁回上訴人在原審之訴，已詳述其得心 證之理由及法律見解，核無違誤。
㈢次按水土保持法第3條第3款規定：「本法專用名詞定義如下 ：三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地 ，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保 育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行 政院核定公告之公、私有土地：(一) 標高在100公尺以上者 。(二) 標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之5以上者 。」山坡地保育利用條例第3條規定：「本條例所稱山坡地 ，係指國有林事業區、試驗用林地及保安林地以外，經中央 或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之 需要，就合於左列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公
告之公、私有土地：一、標高在100公尺以上者。二、標高 未滿100公尺，而其平均坡度在百分之5以上者。」可知，標 高未滿100公尺之土地經行政院依山坡地保育利用條例第3條 規定核定為山坡地者，其平均坡度在百分之5以上，與水土 保持法第3條第3款第二目之規定相同。查系爭土地業據行政 院依山坡地保育條例核定公告屬於山坡地範圍，為原審確定 之事實，並為上訴人所不爭，則系爭土地之坡度為百分之5 以上，堪以憑認，上訴人猶執前詞主張系爭土地之高程（即 標高）僅為67.93公尺，坡度百分比（即平均坡度）亦僅為2 .62﹪，非屬水土保持法第3條第3款規定之山坡地云云，並無 可採。又回饋金繳交辦法與山坡地保育條例二者之規範目的 及本質均不同，上訴人開發利用系爭土地既符合回饋金繳交 辦法之相關規定，自負有繳納回饋金之義務。故上訴意旨主 張系爭土地業據行政院依山坡地保育條例核定公告屬於山坡 地範圍，是否有回饋金繳交辦法之適用，進而需依回饋金繳 交辦法規定繳納回饋金，已有疑義云云，亦無可採。 ㈣末按本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項規定，應以 高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，當事人在上訴審 不得提出新攻擊防禦方法或新事實、新證據資為上訴之理由 ，上訴意旨另主張系爭土地為前經市地重劃之土地，地方主 管機關前均已依法課予土地負擔，即以區內未建設土地折價 抵付，依農委會109年6月4日農林務字第1090215704號函之 內容，上訴人就系爭土地所為之開發利用已可免繳回饋金云 云，並未經上訴人於原審程序所主張，係其於原審言詞辯論 終結後提出之新的攻擊防禦方法，本院無從加以審酌。上訴 人據此指摘原判決未適用回饋金繳交辦法第7條第15款之規 定，有判決理由不適用法規及適用法規不當云云，無可採取 。
㈤綜上所述，原判決認事用法並無違誤。上訴論旨，無非重述 其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其主觀 一己之見解，對於業經原判決詳予指駁之事項再予爭執，指 摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分， 為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 22 日 最高行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 蕭 惠 芳
法 官 曹 瑞 卿
法 官 高 愈 杰
法 官 林 惠 瑜
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 4 月 22 日 書記官 蔡 宜 婷
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