最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第556號
上 訴 人 阮蕙慈
訴訟代理人 劉禹劭 律師
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年2月27
日臺北高等行政法院108年度訴字第979號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一 平，茲由新任代表人於民國110年2月26日具狀向本院聲明承 受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000號0之0建物（下 稱系爭建物），領有97使字第0000號使用執照，坐落於同區 ○○段00-0地號土地。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83 027894號公告的「擬訂○○河（○○○至○○○段）附近地區細部計 畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）、92年1月7 日府都二字第09126159700號公告的「修訂臺北市○○河（○○○ 至○○○段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『○○河 （○○○至○○○段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點 』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539 571200號公告的「修訂臺北市『○○河（○○○至○○○段）附近地 區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業 區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案，並與83年計 畫案及92年計畫案合稱系爭都市計畫），均明定系爭建物所 在商業區（街廓編號A7）不得供作住宅使用。被上訴人查得 系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，乃於106年4月7日函 知上訴人改善，繼於107年5月21日函知上訴人將派員至現場 勘查，再於107年6月13日函知上訴人陳述意見後，審認系爭 建物違規作為住宅使用，依都市計畫法第79條第1項前段及 臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫 法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定 ，以107年12月10日北市都築字第10760615381號裁處書（下 稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並限於 文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起 行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院
判決駁回後，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決 所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠都市計畫法第79條 第1項前段規定，是為落實依都市計畫法所擬定、發布的都 市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間的合理使用規劃，以 改善都市居民生活環境，促進市、鎮、鄉街有計畫的均衡發 展（同法第1條規定參照）。因此，該條項所稱「依都市計 畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫 範圍內土地或建築物的使用具有規制性效果的計畫行政行為 ，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計畫範圍內 土地與建築物使用用途有所限定的細部計畫或個案變更計畫 ，而不以限定其用途的規制性計畫命令，屬針對一般不特定 多數人所發布的法規命令為限。何況都市計畫法第6條、第2 2條第1項第3款及第32條第2項授權直轄市政府得限制使用人 為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用 分區管制」事項，且未限制直轄市政府訂定「土地使用分區 管制」應以法規命令為之，尤其細部計畫的內涵，原本就包 括同法第26條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的「個別變 更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），所以直轄市政 府無論是在都市計畫的「通盤檢討變更」或「個別變更」所 發布的使用分區管制規定，都屬於同法第79條第1項所稱「 依都市計畫法所發布之命令」，才符合該規定的規範目的及 內涵。從而，系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，自 屬都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命 令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受 到各該管制規定的限制。依83年計畫案附件一「配合○○河（ ○○○至○○○段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要 點」一之(三)明定包括街廓編號A7區是「不得供作住宅使用 」的特定「商業區（供一般商業使用）」，而不是得供作住 宅使用的「第一至四種商業區」。之後的92年計畫案及105 年計畫案內所修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A7街廓 屬於「商業區（供一般商業使用）」，不得供住宅使用的規 定。上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、 第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用 土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修 正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第2 5條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例 ）」第3條規定，於細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」 的特定「商業區（供一般商業使用）」，與法律保留原則並
無違背。至於內政部87年10月14日（87）台內營字第870803 4號函釋之前提是都市計畫土地使用管制事項，不符直轄市 政府所訂定土地使用分區管制規則的規定。然系爭都市計畫 關於A7街廓的使用分區管制規定，既然沒有違反都市計畫法 第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項、「都市計畫法臺 北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治 條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使 用分區管制規則（自治條例）」第3條等規定的情形，自然 沒有上述函釋的適用，更沒有牴觸法律優位原則的問題。㈡ 臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（ 下稱104年4月29日公告）是依「臺北市都市計畫施行自治條 例」第1條之1規定的具體授權，將臺北市政府主管都市計畫 法第79條規定的權限，委任被上訴人辦理，並未違反行政程 序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求。又都市計畫 法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物 使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制 秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理 人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的 「狀態責任」，並非「行為責任」義務。換句話說，臺北市 都市計畫範圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管 理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務 人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並 負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務 」，及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、 衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違 法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物 的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被上訴人就可以 依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政 法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰 鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。㈢系 爭都市計畫使用分區管制要點，就街廓編號A7區土地，明定 是「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用 ）」，系爭建物所坐落的土地，就位於街廓編號A7區，而系 爭建物於97年6月17日才完成所有權第一次登記，上訴人於9 7年6月23日以買賣為原因取得系爭建物所有權，並供作住宅 使用迄今，可見上訴人已違反臺北市政府依都市計畫法發布 的都市計畫案所定土地使用分區的管制規定，而符合依都市 計畫法第79條第1項前段規定裁罰及作成管制處分的要件。 臺北市政府於上訴人購買系爭建物前，就已經發布都市計畫 規定該建物所坐落的土地不得供作住宅使用，上訴人購買系
爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用 類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被上訴人已經先 後數次以函文通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免 違規受罰，但是上訴人截至言詞辯論終結時，仍繼續將系爭 建物供作住宅使用等情。顯見上訴人已明知系爭建物不得供 作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，而構成違章 的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的「故意」 責任要件。且上訴人對於將系爭建物供作住宅使用的「違法 性」，確實是知之甚明。所以，上訴人根本不符合行政罰法 第8條前段所定「不知法規」的情形，當然也就不構成同條 但書「得減輕或免除處罰」的要件。另上訴人基於故意而持 續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定 的狀態保持義務，其行為至言詞辯論終結時，仍未終了，根 本尚未起算行政罰的裁處權時效期間，被上訴人作成原處分 ，自無逾越裁處時效的問題。系爭建物的主要建物面積為34 .68平方公尺，屬於級距一且之前未曾經限期命停止違規使 用的情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁 處作業原則等規定，並審酌上訴人違反行政法上義務行為應 受責難程度（上訴人主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用 一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續 違法作為住宅使用，上訴人主觀均具有故意之情事），所生 影響（系爭建物坐落區域應依都市計畫作為商業區並供地區 性的商業一般零售服務業及辦公空間使用，但上訴人占據此 區域作為住宅使用，影響都市計畫內明定為建設本地區或為 未來臺北市現代化購物商業娛樂中心等計畫），因違反行政 法上義務所得的利益（裁罰順序係依使用執照領得先後順序 依序裁罰），考量受處罰者的資力（上訴人購買系爭建物的 面積大小所彰顯上訴人的資力），以原處分裁處上訴人60,0 00元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬 於法有據，且沒有怠為裁量的違法。上訴人主張原處分違反 比例原則等語，實不可採。再者，上訴人自始就應該受到系 爭建物所坐落土地使用分區「不得供作住宅使用」的限制， 從而，被上訴人依據並未修正的都市計畫法相關規定與前已 公告的使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處上訴人後在 此之將系爭建物供作住宅使用的違規行為，並未違反法規不 溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104 年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79 條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都 市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任的公告，與維 護法律安定性的法規不溯及既往原則無關。㈣上訴人所有系
爭建物所在A7街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市政府於 系爭都市計畫中所發布的使用分區管制規定，而不是依據「 臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第21條至第33 條之2等規定而來。況且系爭建物是於83年計畫案及92年計 畫案使用分區管制規定發布之後的97年4月22日才興建完成 。所以，上訴人主張從上述條例相關規定中找不到「大彎北 段」建築物不得供作住宅使用的明文，且依同條例第94條第 2款所定的過渡條款，其所有的系爭建物得繼續使用至新建 為止等語，顯有誤會。從而，在系爭建物所在A7街廓不得供 作住宅使用的使用分區管制規定變更之前，上訴人仍然有遵 守的義務，此與同樣位於「大彎北段」區域內的「西華富邦 」建案（由萬豪酒店、宜華國際及富邦建設共同建構）所在 位置，曾經臺北市政府於94年7月1日公告變更其所在C2街廓 使用分區管制內容的情形，顯不相同；至於臺北市政府僅就 該特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北段」全 部區域，及未依都市計畫法第26條定期通盤檢討變更，則屬 於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並 不影響在A7街廓使用分區管制變更前，上訴人仍負有遵守不 得將系爭建物供作住宅使用的義務。另上訴人主張被上訴人 長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋，並以可供住 宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用的情形，長 期漠視未依法處置等情形，則屬被上訴人執法怠惰的問題， 無法作為阻卻上訴人違規使用行為之違法性及有責性的理由 ，上訴人更不能據以主張「不法的平等」，要求被上訴人繼 續怠惰下去，而不得對上訴人依法執行職務。又83年計畫案 及92年計畫案有關使用分區管制要點的內容，除了臺北市政 府要依都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將 發布地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動 向主管機關查詢，此外，被上訴人也於90年間建置「土地使 用分區申請及查詢系統」供民眾查詢，並沒有上訴人所稱資 訊不公開透明或難以取得的情形。㈤依都市計畫法第4條規定 ，臺北市政府才是該法在臺北市轄區內之主管機關。地政機 關、建築管理主管機關、臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處） 或戶政機關均非都市計畫法的主管機關，又未經主管機關授 權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限。所以 稅捐處依據系爭建物的「實際使用情形」按自用住宅稅率課 徵房屋稅，建築管理主管機關核發室內裝修合格證明，戶政 機關為上訴人辦理戶籍遷入登記，或地政機關未於土地及建 物登記謄本或所有權狀上載明不得供作住宅使用，均不發生 肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力。則被上訴人以上
訴人將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管 制命令，而依都市計畫法等相關規定，對上訴人作成原處分 ，自然沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則 之可言。且都市計畫範圍內狀態責任義務人不得以此等不動 產登記資訊、使用執照、房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定 該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主 張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制的注 意義務。被上訴人前代表人於議會質詢時所稱大彎北段區域 將開放作住宅使用的計畫，只是該區域將來都市計畫變更時 的初步規劃方案，並非都市計畫法主管機關就計畫範圍內土 地與建築物的使用管制變更，已發布生效的公權力對外表示 ，以上訴人故意違反狀態責任義務，將系爭建物違規作住宅 使用的行為階段而言，根本不足以令上訴人產生信賴，認該 建物已得作住宅使用。又臺北市政府依建築法第73條第3項 規定授權所訂定的「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更 使用執照管理辦法」（下稱免辦使用執照辦法），雖然規定 在一定條件下，得以免辦變更建築物使用執照所核定「使用 類組」的義務，但是因為建築物所在的「使用分區」管制規 定，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建 築物符合免辦建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使 用分區」管制規定的效力。此一見解，更可以從內政部依建 築法第73條第4項規定授權所訂定的「建築物使用類組及變 更使用辦法」第3條規定得到進一步的驗證及依據。因此， 依「免辦使用執照辦法」一般事務所作為住宅使用，無須辦 理使用執照變更的規定，也不足以成為上訴人信賴系爭建物 供作住宅使用不違反都市計畫法的基礎。建築物的所有權人 、使用人或管理人所負上述應遵守使用分區限制的行政法上 義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布的計畫案所定 土地使用分區的管制命令，而不是要等到行政機關勤於政令 宣導，人民才有遵守的義務。況且購置不動產動輒須花費數 百萬元甚至數千萬元，對於一般人來說，堪稱是安家立命的 人生大事之一，自然應該小心謹慎查證其用途及其使用上的 限制。所以，不能因為有權機關或非權責機關沒有事前、適 時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守 ，就可以免除其違規使用的責任。至於建商或仲介公司為出 售系爭建物所提供的資訊，及上訴人所繳納系爭建物的水費 、電費及電信費，都是以住宅用費率計費而非以營業用費率 計費等等，都不是公權力行為，尤其不屬於信賴基礎，自不 待贅言。則上訴人並未提出臺北市政府或其委任的被上訴人 ，有作成任何公權力行為，足供其合理信賴系爭建物供作住
宅使用符合都市計畫法的任何證據，也就是說，根本沒有任 何使上訴人信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，上訴人 自然沒有值得保護的信賴行為或利益可言。另原處分作成前 ，被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見的機 會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是上訴人不願配 合），並盡可能保障上訴人的合法權益；加上原處分已經詳 細記載上訴人違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰 鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等；此外，被上訴人 是在都市計畫法第79條第1項所授權範圍內，依裁處作業原 則的級距一裁處上訴人罰鍰60,000元。顯見原處分並未違反 有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性及比例原則等 語。
五、上訴意旨略謂：㈠原處分違反法律保留原則及授權明確性原 則：都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則實無限制 系爭建物「不得作為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願 決定違反法律保留原則。縱使認為都市計畫法第32條第2項 有授權主管機關對使用分區施以管制，但依都市計畫法第39 條及臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，管制措施應 於自治條例中明定，然遍觀臺北市都市計畫施行自治條例或 臺北市土地使用分區管制自治條例，根本沒有限制商娛區不 得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使 用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。又臺北 市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條雖有「其他經 市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公 告限制之土地及建築物使用」等規定，但臺北市政府從未依 法公告限制系爭建物不得作住宅使用。或謂105年計畫案即 可充作上揭規定所謂「公告」，但上揭規定之適用前提在於 「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，而於本件商業 區建築物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展，且105年計 畫案中也未針對「為何系爭建物作住宅使用會有礙商業之發 展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明。㈡原處分違反誠信 原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則（禁反言原則）： 按都市計畫法第79條明定之行政主體實係臺北市政府，而非 被上訴人，只是臺北市政府委由被上訴人執行而已（按臺北 市政府以概括授權方式委任被上訴人辦理重大限制人民居住 自由之行為，亦有違具體明確授權之要求）。是以，原處分 有無違反誠信原則及信賴保護原則，自應將臺北市政府轄下 所有機關單位之行為納入考量。若被上訴人認為系爭建物不 得作為住家使用，本應聯繫稅捐處、戶政機關等單位，不應 讓上訴人長期適用住家用稅率、設戶籍。被上訴人捨此不為
，未從源頭控管，致不知情之上訴人買受系爭建物後，依法 申請適用住家用稅率、設戶籍，均經核准。且上訴人取得之 所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文 字，而依臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公 告的「配合○○河（○○○至○○○段）整治計畫擬（修）訂主要計 畫案」亦無系爭建物不得作住宅使用之文字限制。甚至，被 上訴人前代表人亦在議會接受質詢時公開表示大彎北段地區 已開放作為住宅使用。則就臺北市政府左右手機關之行為， 上訴人當然會信賴。又被上訴人係於106年間，始於建物執 照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依 據。然依免辦使用執照辦法，若一戶小於500平方公尺，即 便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦 使用執照變更。是以，被上訴人雖辯稱使用執照上已有載明 用途限制云云，但因上訴人依法本即免辦使用執照變更，仍 不影響信賴保護原則之適用。上訴人並無行政程序法第119 條所規定之各項情形，原處分之情形非不適用信賴保護原則 ，然被上訴人嗣後竟以上訴人適用住家用稅率為依據裁罰上 訴人，顯然違反誠信原則及信賴保護原則。另基於行政一體 原則，就臺北市政府左右手機關之行為，法律效果終應歸於 臺北市政府（按臺北市政府始為行政主體），皆可做為人民 信賴之行政慣例，故臺北市政府讓上訴人長期適用住家稅率 、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰上訴人，顯違反行政自我 拘束原則（禁反言原則）。㈢原處分違反比例原則、有利不 利一體注意原則、明確性原則及法律不溯及既往原則：被上 訴人核照、發照程序有嚴重瑕疵，加諸上訴人係信賴臺北市 政府轄下所有單位之作為基礎，此皆為對上訴人有利之事項 ，原處分卻都不予考量，自有違誤。被上訴人裁罰上訴人主 要係根據105年計畫案，惟相關法令均無禁止商業區建物作 為住宅使用之明文，僅在計畫案中以寥寥數語做此限制，且 臺北市土地使用分區管制自治條例係於100年7月22日發布施 行，皆晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依臺北市都市計 畫施行自治條例第21條、臺北市土地使用分區管制自治條例 第94條第2款、都市計畫法第41條規定，縱上訴人使用系爭 建物有不合分區使用限制之情形，應得繼續為原有之使用、 或得繼續使用至新建止、或應給予上訴人適當之補償。即便 認為本件無臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款 規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上訴人改為妨害 較輕之使用，而非不問成因，一概禁止上訴人為原本之使用 。又臺北市政府目前就大彎北段地區之爭議已提出回饋金方 案，其最終行政目的仍係要輔導現有居民繼續將建物作為住
宅使用，則在此行政目的下，被上訴人卻又作成原處分禁止 上訴人繼續使用系爭建物，其手段顯然無助於行政目的之達 成，除違反相關法令明文規定外，亦有違比例原則及有利不 利一體注意原則。另原處分未能說明上訴人於現況下，究竟 應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導上訴人變更稅率配 合規避檢查之方式為之，業已嚴重違反明確性原則，且原處 分所謂停止違規使用所指為何，亦語意不明，自有違明確性 原則。況原處分所據之法令為105年計畫案、裁處作業原則 、臺北市政府104年4月29日公告等，均在上訴人買受系爭建 物之後，自不得溯及既往適用。㈣原處分已逾越3年裁處時效 ，且有未盡舉證責任之違誤：都市計畫法第79條第1項規定 之要件，係著重於「違規行為」，故依該規定所為之裁處應 屬「行為責任」（或至少係同時具有行為責任及狀態責任性 質）。上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃 建造之格局、設備等。被上訴人認定上訴人有無違規使用之 情事，並非以上訴人實際上有無居住於系爭建物為據，而係 根據上訴人目前依自用住宅稅率納稅乙節，即遽以認定上訴 人有居住使用行為。亦即被上訴人裁罰的重點是事實狀態（ 系爭建物格局「可」供住宅用）的延續，而非行為（上訴人 實際上有無居住使用，並非被上訴人關注的重點）之延續。 從而即便認為上訴人有違反都市計畫法第79條第1項之情事 ，上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維 持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」而非行為之繼續，仍 應於行為完成時（即上訴人買受使用系爭建物時）起算時效 ，則自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條 規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。且上訴人有無具備 故意過失，及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」 （即上訴人買受系爭建物時）為準。是以，縱被上訴人辯稱 已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行 政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」有責性之判 斷時點，當無可採。況被上訴人並未舉出任何實證證明上訴 人有違法使用之行為，而臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變 更申報案件處理作業要點，也並未強制要求房屋使用情形變 更者均須赴現場勘查，被上訴人僅以系爭建物係按住家用稅 率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。㈤ 上訴人就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失，本件實為 違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規 制，也並無任何期待可能性，且本件應有行政罰法第8條但 書之適用：按都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治 條例第10條之1、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第2
4條規定，皆未明定商業區不得作為住宅使用。尤其，參諸7 7年7月18日修正發布之臺北市土地使用分區管制規則第21條 、第30條，明定商業區內得為住宅使用；參諸82年11月2日 修正發布之臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條、 第30條規定，亦明定商業區內得為住宅使用。於83年計畫案 當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅。上 訴人當初購買系爭建物時，建商或房仲從未告知有「不得作 為住宅使用」之特別限制，甚至強調係「住商兩用」，故上 訴人從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其 中有無違規問題，實未能知悉都市計畫竟有不得作住宅之要 求，足徵都市計畫對人民所為之規制，根本不能期待人民遵 守。且稅捐處與被上訴人編制上同屬臺北市政府，左手認為 是自用住宅而課稅，而右手卻認為住家使用為違法而應受罰 ，一般民眾如何能預料到同一公法人竟有如此精神錯亂之情 。則上訴人對於遷入系爭建物作為住宅使用具有處罰法上效 果（即處罰法上所不許或禁止）之認知當然會有錯誤，故上 訴人實不具故意過失，也無期待可能性。再者，被上訴人雖 辯稱使用執照上有限制使用用途云云，姑不論上訴人買受系 爭建物時根本未看過使用執照，依免辦使用執照辦法，既然 上訴人本無須變更使用執照即可作為其他用途，自不得據此 認為只要使用執照上有限制，即認為上訴人有故意過失。又 被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導時即知系爭建物不得作 為住宅使用。惟上訴人接獲行政指導當時，臺北市政府已公 開宣稱大彎北段地區爭議甚大，並允諾將暫緩開罰，同時也 力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎北段地區之 人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，上訴人認知系爭 建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納回饋金的問 題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。本件實係肇因 於臺北市政府長年來之違法失職，上訴人信賴臺北市政府轄 下機關之行政行為，認為系爭建物係可作為住宅使用。被上 訴人雖辯稱已有行政指導給予上訴人改善機會，但系爭建物 價值不菲，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要脫手系爭建 物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善？因此本件實 應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用等語， 為此請求廢棄原判決，並就廢棄部分，撤銷訴願決定及原處 分。
六、本件相關法規如附表，茲援引論究如下：
㈠按地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市政府本於其自 治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外， 還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條
第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使 用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地 使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺 北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治 條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，同細則（條例 ）第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨 礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例） 第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，且依 同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土 地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細 部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法 第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予 劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管 制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北 市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及 建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱 直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物 之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按 臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定類別使用，倘於商 業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的 使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據 以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令 停止違規使用。
㈡次按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土 地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計 畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人 、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。 因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79 條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，及管制性不利處分 性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不 利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於 故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分 則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理 由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建 築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自 得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行 政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項 規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計 畫之實現。
㈢又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制
行為範圍內，為積極有效處理大彎北段商業區及娛樂區違規 作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業 原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距） 、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等 因素，訂定裁罰金額原則及管制改正期限與手段，以利不同 案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾 越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另 臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年 4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴 人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰及作成管 制處分。
㈣經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之土地 位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的 商業區內，係供一般商業使用，不得作為住宅使用。上訴人 購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定 按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年6月13日函知系 爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍供住 宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭 建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地 使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐 落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被 上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人所為違反商 業區管制法令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分 裁處上訴人罰鍰60,000元並限於文到次日起9個月內停止違 規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述 得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足 採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無 違反論理法則、經驗法則及證據法則。
㈤臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之 使用限制規定（即「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公 共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方 式而言，並未允許得作住宅使用，且同條例第26條亦有重申 臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不 同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計 畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落之土地 位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制 命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變 更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經 臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條 、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依
都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計 畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北 市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃 定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使 用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命 令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張都市計 畫法第79條第1項前段、裁處作業原則實無限制系爭建物「 不得作為住宅使用」之明文規定，臺北市都市計畫施行自治 條例或臺北市土地使用分區管制自治條例根本沒有限制商業 區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制系爭建 物不得作住宅使用，本件商業區建物當住宅使用根本不會妨 礙商業之發展，原處分違反法律保留原則及授權明確性原則 云云，尚無足採。
㈥72年4月25日訂定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」， 後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地 使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日) ，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容 大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新 、舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。 因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前