最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第428號
上 訴 人 張哲倫（具律師資格）
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月16
日臺北高等行政法院108年度訴字第1164號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據新任代表人具 狀承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、上訴人所有之臺北市○○區○○○路00巷00號5樓建築物（下稱系 爭建物），領有96使字第0000號使用執照（下稱系爭使用執 照），系爭建物坐落之臺北市○○區○○段96-3地號土地（下稱 系爭土地）位於都市計畫商業區（位於街廓編號A6區，下稱 系爭區域），依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第8302 7894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區 細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年 計畫案），及105年11月9日府都規字第10539571200號公告 之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土 地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區)內商業區、娛 樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案），均明 訂系爭建物所在系爭土地位於商業區，係供一般商業使用， 不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐 稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵，乃以106年5 月24日北市都築字第10633926900號函（下稱系爭行政指導 函）通知上訴人系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰； 嗣被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以 107年2月14日北市都築字第10731753000號函（下稱系爭勘 查函）通知上訴人將於107年3月12日派員至系爭建物現場勘 查，惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以107年3 月20日北市都築字第10731759400號函（下稱系爭陳述意見 函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附 具體事證並陳述意見，未獲回應。惟被上訴人依相關事證仍 認上訴人有將系爭建物作為住宅使用，違反83年計畫案、10
5年計畫案等規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段及臺北 市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫 法第79條第1項裁處作業原則（下稱大彎北段裁處作業原則 ）等規定，以107年11月26日北市都築字第10760415351號裁 處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰， 並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循 序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原 審法院判決駁回，乃提起本件上訴。
並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載 。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人所有系爭建物坐落之系爭土地，依83年計畫案明定街廓編號A6區即系爭區域，係「供一般商業使用」，非供住宅使用。而該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域內亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，系爭建物坐落之系爭土地，位於系爭區域內，確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年管制要點），亦明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另臺北市政府105年11月9日公告105年計畫案，維持92年管制要點關於系爭建物所在系爭區域街廓不得供住宅使用之規定。且系爭建物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。上訴人於收受系爭行政指導函後，仍將系爭建物作住宅使用迄今，且曾向稅捐處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案，顯與被上訴人發布92年管制要點及105年計畫案關於系爭建物所在街廓之系爭區域土地及建築物使用管制之用途相違。況上訴人為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被上訴人所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被上訴人分別以系爭行政指導函通知上訴人並收受在案，系爭建物違規作為住宅使用事實之行為，已違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，上訴人仍使該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務之行為。被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段規定，適用大彎北段裁處作業原則，依系爭建物面積，適用級距三之裁罰基準，處上訴人10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用， 於法並無不合。㈡被上訴人綜合斟酌前開調查事實及證據之結果，始認定上訴人有系爭建物違規作為住宅使用事實。被上訴人基於稅捐處曾核定系爭建物按住家稅率課徵房屋稅之事實，屢次發函請上訴人提供系爭建物使用現況之資訊，乃為了解上訴人是否有停止違法使用行為之必要方法，而為任意性調查，以房屋稅之核稅結果，作為認定上訴人違反都市計畫法第79條規定證據之一，並無違反行政程序法第94條、第137條第1項第3款及司法院釋字第612號解釋之不當連結禁止原則之情形。㈢系爭建物及其坐落之系爭土地之系爭區域，適用臺北市政府83年計畫案，早已明定係商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用）使用，而非供住宅使用。迄臺北市政府於92年1月7日公告92年管制要點、105年11月9日公告105年計畫案規定，系爭土地不得作住宅使用之規定均仍維持不變。又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日大幅修正後，都市計畫法雖歷經多次修正，惟該條文僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同；而臺北市政府基於主管機關之職責，為對轄區內大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項事件裁處罰鍰時，頒布有「裁量性準則」之行政規則，上訴人實難諉為不知上開規定之理。再者，上訴人於購買系爭建物時，縱認建案廣告標榜為住宅區，廣告所示建物內部裝潢為住宅擺設等情事，然此應屬上訴人與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將上訴人誤信建商、房仲廣告系爭建物可作住宅使用而為購屋之結果逕歸咎於被上訴人之行政行為所致。㈣系爭建物之建物所有權狀主要用途均登載「商業用」，及使用執照上使用分區載明「商業區」、建物用途亦載明「一般事務所」等文字，縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使上訴人知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被上訴人及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚難認本件系爭建物權狀或使用執照之核發有何違法或不當之處。至被上訴人於核發建築執照或使用執照時，是否裁罰建商，與本件乃屬二事。另被上訴人以系爭行政指導函通知上訴人及至以原處分裁處上訴人罰鍰及限期停止違規使用前，已屢次通知上訴人改正使用狀態，避免受罰，在此長期期間內，上訴人仍置之不理，使該違法狀態存續迄今，自應構成故意違反行政法上義務之行為甚明，且無適用行政罰法第8條但書減輕或免除其處罰之餘地。㈤原處分依行政程序法第96條第1項第2款規定，於事實欄就系爭建物違規作為住宅使用之違規受處分人、時間、地點、系爭建物等事實，均已記載明確。此外，於原處分主旨欄詳實記載罰鍰金額及限期停止違規使用等規制內容及法律效果，又理由及法令依據欄亦均詳加記載原處分之理由及法令依據而為客觀解釋結果，自符合行政程序法第96條第1項第2款之法定程式等語，判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院按：
㈠地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定 、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定 ：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市 政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條 規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內 之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條 第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖 就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規 定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用 區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（ 第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予 以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商 業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便 利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物 之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內 政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當 地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有 權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰， 並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、 停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、 封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地 或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定： 「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核 轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺 北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修 正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修 正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市
政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26 條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月 22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」 。
㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及 執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、 第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計 畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並 於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市 政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的 「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定 「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利 、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細 則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專 用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市 政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23 條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事 項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地 的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土 地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北 市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫 地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第 1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內 土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所 有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用 類別使用，倘有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生 的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定， 據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒 令停止違規使用。
㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土 地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計 畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人 、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。 因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79 條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處 分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性 不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出 於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處 分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制 理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若
建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關 自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反 行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條 項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市 計畫之實現。
㈣又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制 行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段 商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違 規事件訂頒大彎北段裁處作業原則，核其基準，係就違法情 節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是 否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及 管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相 同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合 理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程 序法第15條第1項規定，以104年4月29日府都築字第1043304 1900號公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人 辦理，是被上訴人得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以 及作成管制處分。
㈤經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土 地位於臺北市政府83年計畫案及105年計畫案的商業區內， 係供一般商業使用，不容許供住宅使用。上訴人購入系爭建 物後，將之供作住宅使用，並向捐稽處申請核定按自用住宅 稅率課徵房屋稅，被上訴人認上訴人確供住宅使用等情，為 原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人 ，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法 令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得 供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍 繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為， 依都市計畫法第79條第1項規定，並參考大彎北段裁處作業 原則所示裁罰標準，以原處分裁處上訴人罰鍰10萬元，並限 於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明 ，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見 ，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經 核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證 據法則。
㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之 使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙 公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、 方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦 有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予
劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告 83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐 落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不容許作住宅使 用，此管制命令有經公告程序，迄105年計畫案均未變更， 其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北 市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第2 2條第1項第3款、第32條第2項規定之明確授權，並依都市計 畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行 自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地 使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商 業區」供一般商業使用，不容許供住宅使用，各該使用分區 範圍內土地及建築物的使用，都應受到各該管制命令的限制 ，符合法律保留原則及法律授權明確性原則。
㈦72年4月25日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」 ，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土 地使用分區管制自治條例」（最近一次之修正為110年2 月5 日），該新舊法規範中之第93條及第94條規定（歷次規定內 容大體相近），其規制對象並非本案事實，因此不會因為該 新舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。 因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實 存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管 制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃 是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就 系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政 府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、105年計畫案 ）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定 「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建 築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自 無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴 人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制 命令，自不生上訴人買受系爭建物後得繼續合法使用之問題 。
㈧上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴 人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條 第1項及大彎北段裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違 規行為時之法律及行政規則。且上訴人買受系爭建物時，83 年計畫案已經存在，上訴人也沒有表示其違反分區使用之違 規行為至被上訴人為處分時已經除去，又系爭建物使用執照 存根所示，系爭土地興建地上8層地下2層建物，地上第1層 至第8層為「一般事務所」，地下1層為停車場及固定設備，
地下2層為防空避難室兼停車場，並無得作為住宅使用之記 載。上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業 區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身 為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊 公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物 充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。 況被上訴人分別以系爭行政指導函對上訴人就系爭建物合法 使用進行行政指導，自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落 商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違 章故意。上訴主張其購買系爭建物早於接獲系爭行政指導函 ，判斷主觀歸責之時間點，絕無可能以接獲系爭行政指導函 之後為斷，否則行政機關將動輒以寄出行政指導函之方式， 扭曲人民主觀歸責要件判斷之時間點等語，指摘原判決違法 ，乃其一己之見解，自不足採。
㈨綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴 意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁 回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 30 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 胡 方 新
法官 蕭 惠 芳
法官 陳 秀 媖 法官 王 俊 雄 法官 林 妙 黛
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 5 月 3 日 書記官 徐 子 嵐