臺灣臺中地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第57號
110年3月16日辯論終結
原 告 廖鈴宗
被 告 臺中市政府地政局
代 表 人 吳存金
訴訟代理人 洪政男
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服臺中市政府以109年6月
24日府授法訴字第1090115246號訴願決定書決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告之父廖進昌所有臺中市○○區○○○段000地號土地（ 重測前為同段60-3地號土地，下稱系爭土地），編定為「特 定農業區、農牧用地」。因前遭人檢舉做訓犬學校而未作農 業使用，前經臺中市政府以104年3月16日府授地編字第1040 058770號函附裁處書裁罰原告6萬元罰鍰。於108年間又經民 眾檢舉系爭土地仍作「寵物寄養商家」違規使用，嗣經臺中 市外埔區公所以108年10月8日外區農字第1080014066號函查 報檢視結果與前次違規情形相同仍未改善，被告請原告陳述 意見，並於108年11月20日邀集相關機關及原告到場會勘， 認為系爭土地狀況為草皮、水泥鋪面、鐵皮棚架及鐵網圍籬 而未作農業使用，故另以108年12月16日中市地編字第10800 43610號函通知原告應於109年3月16日前改善。經臺中市外 埔區公所109年3月16日複查結果，認定系爭土地上仍有草皮 、鐵皮棚架及鐵網圍籬情形仍未改善，且係第2次違反區域 計畫法第15條規定，又違反使用面積在5000平方公尺以下， 被告爰依同法第21條及「臺中市政府處理非都市土地違反區 域計畫法案件裁罰基準」規定，乃以109年4月14日中市地編 字第1090013005號函及行政裁處書（下稱原處分)，裁罰原 告9萬元罰鍰。原告不服提起訴願遭駁回，遂提起本件訴訟 。
二、原告主張略以：
自107年5月7日已將犬舍設置於臺中市○○區○○路000號1 樓（坐落同段715號地號)。又系爭土地是原告之父廖進昌所 有，既非原告所有，原告無法將之作為農業使用；原告亦非 先前違規使用之行為人；況水泥鋪面、鐵皮棚架均於109年3
月16日前移除，已完成改善恢復原狀。至土地上有草皮係供 農業使用，及鐵網圍籬係避免外侵入內，應非違法使用等語 。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
原告遭104年3月16日函附裁處書裁罰時，即自承其為違規使 用行為人；本次於108年11月20日場會勘時，原告復於會勘 紀錄簽註意見表示「羊牧場申請中」，足認原告仍為系爭土 地之違規使用人、行為人。區域計畫法第21條之處罰對象不 以土地所有人為限，包括違規使用行為人，是以原告尚不得 主張系爭土地非其所有，即可規避違規使用系爭土地之事實 。又原告稱水泥鋪面、鐵皮棚架均於109年3月16日前自行移 除，顯見原告仍可對系爭土地改善或恢復原狀，非所稱非原 告所有，無法將之作為農業使用。另原告主張犬舍設置於臺 中市○○區○○路000號1樓，並不影響原告於系爭土地有違 反使用之事實。109年3月16日複查結果，系爭土地仍設置「 有鐵網圍籬及鐵皮棚架」違規使用情形仍未改善等語。 並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後， 不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府， 按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖 ，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制 。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」 第21條規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地 者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元 以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上 物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使 用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止 供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施， 其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。…… 」。另依非都市土地使用管制規則(下稱管制規則)第6條規 定：「(第1項)非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類 別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」(二)由上揭規定可知，區域計畫法對非都市土地使用之管制，係 藉由授權地方政府編定各種使用地，並要求人民配合使用地 之類別為使用，以達管制使用目的。惟自區域計畫法第21條 處罰規定之文義可知，該規定係就「違反管制使用」之行為 處罰，此係「禁止規定」，即消極禁止為違反類別之使用； 並非「誡命規定」而要求須積極為特定之使用；亦即，人民 依區域計畫法之規範，如欲使用土地，固須符合使用編定，
但亦可選擇閒置土地不使用。況土地如何使用，涉及人民財 產權之保障，為維護土地資源整體規畫、增進效益之公益， 法律固然可以要求人民不違反特定之使用，但不能剝奪人民 決定是否利用之自由。被告亦認為「閒置不作任何使用」並 無違反使用管制（見本院卷二第14頁之被告110年1月14日中 市地編字第1090053554號函)。由此亦知，區域計畫法第21 條所謂限期命「變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀 」，係指人民如已違反編定之使用方式，即應遵期變更為符 合編定之使用，或回復不為任何使用之閒置狀態。以本件而 言，原告先前對系爭土地違反農業使用，被告命限期改善， 而所謂「改善」，並非僅指「變更為符合農業使用」，並包 括「不為任何使用」之閒置而言。
(三)經查，系爭土地編定為「特定農業區、農牧用地」，有土地 謄本可憑（見本院卷一第79頁)，及原告先前因違規使用系 爭土地遭被告裁罰（見本院卷一第167頁之裁處書)，嗣又遭 檢舉仍作違規使用，經臺中市外埔區公所前往檢視，認與前 次違規情形相同仍未改善（見本院卷一第130頁之外埔區公 所函文)，及被告於108年11月20日邀集相關機關及原告到場 會勘，認為系爭土地狀況為草皮、水泥鋪面、鐵皮棚架及鐵 網圍籬而未作農業使用（見本院卷一第141頁之會勘紀錄表) ，故另以108年12月16日中市地編字第1080043610號函通知 原告應於109年3月16日前完成改善（見本院卷一第142頁)。 該通知改善函內容固然謂「爰依區域計畫法限期台端於109 年3月16日『變更原使用至符合農牧用地容許使用項目及許 可使用係目』並檢具改善完畢之佐證資料送本局憑辦……。 」惟依前開說明，人民本可選擇是否利用或閒置土地，通知 改善函命原告以農牧用地方式利用土地，似不許原告閒置土 地，惟如此將有悖區域計畫法規範意旨，該通知改善函語意 易生誤會，故解釋上仍以原告於109年3月16日前完成「變更 為符合農業使用」或「閒置」其一，即已完成改善，如此方 符合法制。
(四)再查，究原告是否有於109年3月16日前，完成「變更為符合 農業使用」或「閒置」其一？被告陳稱:「（外埔區公所是3 月16日當天有去看，還是被告機關有去？）是外埔區公所派 人去看，公文說檢送3月16日當天照片，所以認定那天有去 看。」、「（原告於109年3月16日未完成改善之具體項目有 哪些?）公文上沒有敘述，但照片可以看出是草皮、鐵皮棚 架、鐵網圍籬。」等語（見本院卷二第58頁言詞辯論筆錄) 。本院對照外埔區公所於109年3月16日前往勘查所拍攝系爭 土地照片（見本院卷一第283-285頁），原告先前遭指違規
鋪設水泥地磚部分，當時業已悉數移除，有該照片可稽，被 告亦陳稱:「原告本來是鋪水泥磚，確實已經移除，改種草 」等語（見本院卷二第60頁言詞辯論筆錄)。另有關「鐵皮 棚架」部分，原告陳稱已經拆除（見本院卷一第328頁言詞 辯論筆錄），被告則陳稱:「第284頁照片左邊可以看到土地 上有棚架，該棚架位於建地（非本件系爭土地）、有部分是 在農地上（系爭土地上），我們是參考臺中市政府158圖資 查詢系統去鑑定。」、「該158圖資查詢系統，在卷何處？ 如何比對？有無可能該棚架全部都不是在系爭土地上？）比 對的資料沒有辦法提出，有的話我們再找看看。」等語（見 本院卷二第58頁言詞辯論筆錄)，可知第284頁照片顯示之鐵 皮棚架，有可能並非位於系爭土地上，究是否有部分位於系 爭土地上，現無客觀證據足資精準套繪判別，尚不能遽為原 告不利之認定。又有關「鐵網圍籬」部分，由上揭109年3月 16日所攝照片（見本院卷一第283-285頁）固得見存在，惟 依被告提供相關位置圖（見本院卷二第17頁），並對照圍籬 之實際圈圍照片（見本院卷二第21頁)可知，該圍籬大致循 系爭土地之輪廓外圍設置，則原告陳稱該圍籬係做防風、避 免侵入使用等語(見本院卷二第59頁言詞辯論筆錄)，應非無 稽，可認係合宜用途，並不影響「變更為符合農業使用」或 「閒置」與否；況現今一般土地，不論閒置或作特定用途， 民眾設置圍籬自保者比比皆是，自不能僅因鐵網圍籬設置， 即指為違法或拒不改善。至系爭土地已改植草皮，亦有照片 足憑，被告雖認「要求做農業使用所種的草，就必須是要能 做買賣販賣用的草皮才算」等語，原告復爭執所植草皮確可 供販賣等語，並提出草皮買賣收據及草皮轉作證明及農委會 割草機補助資料為證；惟不論系爭土地所植草皮是否可供販 賣用，依前開說明，如原告僅回復土地閒置狀態，亦符合區 域計畫法所定改善回復之要求；則準此，縱然該處所植僅一 般通常草坪，仍已符合「閒置土地」要求，並不違反區域計 畫法第21條所定應遵期改善之規定。從而，被告主張系爭土 地於109年3月16日當時仍有草皮、鐵皮棚架、鐵網圍籬等情 係違反改善命令云云，應非可採；原處分以原告未完成改善 為由裁罰原告，其認定事實錯誤應有違誤。
五、綜上所述，原處分有認定事實之錯誤，訴願決定未予糾正， 亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰判決如 主文。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證 據，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此 敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 吳俊螢
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 3 月 30 日
書記官 簡芳敏