促進民間參與公共建設法
臺北高等行政法院(行政),訴更一字,108年度,13號
TPBA,108,訴更一,13,20210316,1

臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第13號
110年2月4日辯論終結
原 告　鴻裕開發實業股份有限公司

代　表　人　王鴻文（董事長）

原 告　上禾開發股份有限公司


代　表　人　蘇枝榮（董事長）

共 同
訴訟代理人　張秀夏　律師
被 告　新竹縣政府
代　表　人　楊文科（縣長）
訴訟代理人　王寶玲　律師
李劍非　律師
黃雍晶　律師
上　一　人
複 代理 人 林欣萍　律師
上列當事人間促進民間參與公共建設法事件，原告不服財政部中
華民國103年12月19日促0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟
，經本院104年度訴字第305號判決後，最高行政法院108年度判
字第38號判決發回更審，本院判決如下：
主 文
被告應給付原告鴻裕開發實業股份有限公司新臺幣貳佰貳拾玖萬參仟玖佰伍拾元及自民國104年3月6日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。
被告應給付原告上禾開發股份有限公司新臺幣貳拾貳萬肆仟陸佰捌拾貳元及自民國104年3月6日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔百分之十，餘由原告負擔。　　事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國102年7月9日公告辦理「新竹縣竹 北市縣華段140地號（車站用地，下稱系爭基地）委託民間 參與興建營運案」（下稱系爭促參案）第3次招商程序（前2 次招商均無廠商投標），原告鴻裕開發實業股份有限公司（ 下稱鴻裕公司）參與該招商程序，經被告於102年11月22日



以府產貿字第1020170960號函（下稱102年11月22日函）通 知其具備成為最優申請人資格，雙方並於103年1月15日完成 議約程序，被告則以103年2月19日府產貿字第1030029203號 函（下稱103年2月19日函）通知原告鴻裕公司應自接獲通知 之日起30日內與被告完成投資契約之簽約手續，同時應完成 民間機構之設立、履約保證金之繳付及依據議約結果、甄審 委員會意見修正投資計畫書等。原告鴻裕公司旋依系爭促參 案申請須知（下稱申請須知）第8.2條規定，籌組成立原告 上禾開發股份有限公司（下稱上禾公司），並於103年4月7 日以鴻裕字第103040701號函通知被告，將由原告上禾公司 代表其與被告簽訂投資契約。嗣原告上禾公司於103年4月8 日、4月17日繳交開發權利金及履約保證金，被告則以103年 4月16日府產貿字第1030059964號函（下稱103年4月16日函 ）通知原告鴻裕公司，將於103年4月18日召開投資執行計畫 書審查會（下稱審查會），請原告鴻裕公司依歷次審查意見 修正投資執行計畫書後送被告審查。然被告該次審查會結論 為：「(一)主辦機關配合都市發展需要，重新檢討系爭促參 案基地土地使用計畫，係屬政策變更，依機關辦理促進民間 參與公共建設案件作業注意事項（下稱促參注意事項）第59 點第2款規定，不續辦本案。(二)最優申請人繳交之申請保 證金及履約保證金，全數無息退還。」被告並以103年4月23 日府產貿字第1030065204號函（下稱103年4月23日函）將該 會議紀錄檢送原告鴻裕公司及上禾公司。原告不服，於103 年5月16日向被告提出異議，被告以103年5月30日府產貿字 第1030082756號函作成異議處理結果（下稱異議處理結果） 維持原決定，原告鴻裕等2公司仍不服，提起申訴審議亦遭 駁回，遂提起行政訴訟。經本院104年度訴字第305號判決（ 下稱前審判決），被告應給付原告上禾公司新臺幣（下同） 67,430元及自104年3月6日起至清償日止按週年利率5％計算 之利息，並駁回原告鴻裕等2公司其餘之訴。兩造對各自敗 訴部分不服，遂分別提起上訴，經最高行政法院以108年度 判字第38號判決（下稱發回判決）將原判決廢棄，發回本院 更為審理。
二、原告主張略以：
(一)被告於103年4月23日函作成程序、異議程序、訴願程序、前 審審理期間，均主張其作成103年4月23日函所依據適用之法 規為行為時促參注意事項第59點第1項第2款規定，被告於本 件更審時改稱法律依據為行政程序法第123條第1項第4、5款 規定，涉及行政處分適用法令有關事項之變更，係屬行政處 分之補正，應符合行政程序法第114條規定且應於訴願程序



終結前為補正，且被告訴訟代理人僅係受被告委任為本件訴 訟代理人，被告依法並不得將行政處分之補正程序委由訴訟 代理人為之，故訴訟代理人並無權代理被告為行政處分之變 更或更正，被告前開變更顯然於法不合，不生補正效力，所 為法規變更自屬不合法。此外，被告先後主張所適用之法規 迥異，已非同一行政處分，有礙原告攻擊防禦及本案訴訟終 結，自不應准許。
(二)原處分、異議結果及申訴審議判斷均以被告不續辦之行政處 分係依據促參注意事項第59點規定辦理，而認有法律依據， 然促參注意事項為行政機關片面制定之規則，並非法令，不 得作為廢止行政處分之依據，被告所為不續辦處分、異議處 理結果及申訴審議判斷均明顯違法。發回判決明確表示僅於 民間機構與主辦機關於簽訂契約有明確約定適用行為時促進 民間參與公共建設法施行細則（下稱促參法施行細則）第22 條之4時，方有該條適用餘地，本件兩造尚未簽約，亦無該 等約定，被告於簽約之前，違法適用該規定，片面作成不續 辦系爭促參案行政處分，亦顯有未依法行政之違法情形。被 告於102年11月22日通知原告鴻裕公司成為最優申請人資格 之前，就已知悉竹北交通壅塞問題、竹北生活圈機能之改變 ，及整體都市發展需要之存在，被告主張因政策變更片面不 續辦系爭促參案，與事實不符，被告不續辦之行政處分顯然 有事實與所主張適用之法律相矛盾之違法。
(三)被告不續辦系爭促參案並不符合行政程序法第123條第4款、 第5款規定：
1.就竹北交通壅塞問題、高速鐵路新竹車站特定區開發等情， 於招標前即已存在，並非於系爭促參案公告後才發生，被告 有充裕時間可作區域整體規劃，被告進行可行性評估綜合考 量後，認定系爭促參案有助於改善當地交通，方決定辦理， 該項事實迄被告決定不續辦時，並無變更。系爭促參案基地 周遭為生活機能完備之商圈，且重要建設持續開發進行，人 口不斷移入，並無被告所稱都市軸線移轉之情形發生，非事 後有情事變更。依照申請須知第1章第2、11點及第3.1.1條 、投資契約第1.1條等內容可知，本件之計畫目標為利用被 告所有土地使用分區為「車站用地」之縣華段140地號，進 行車站月台、增設路外公共停車空間及飯店、商場等附屬事 業等，其目的本來就是「配合竹北市整體都市發展需要及生 活機能」而設置，與被告於108年12月所提出之「變更竹北 細部計畫（土地使用分區管制要點專案通盤檢討）書」目的 完全相同。系爭促參案本身之功能及目標，即兼有解決交通 壅塞問題在內，系爭促參案興建完工營運後，將提供436個



汽車及200部機車停車空間，並取消周邊影響車行動線與阻 塞交通之停車格，客運亦可於轉運站內提供乘客上下車服務 ，以降低光明六路及縣政九路之塞車、事故發生情況，原告 已詳為說明建議採用之改善對策。系爭促參案與高鐵開發案 距離甚遠，且主要功能是為集中管理國道客運與市區客運之 轉乘接駁，與高鐵開發案之功能並未重疊亦無衝突，竹北地 區與高鐵區係二區同時增長且俱榮之狀態，並無此消彼長或 軸線翻轉情事。被告不續辦本件之理由，係欲就系爭土地之 使用計畫進行調整，並非基礎事實有何事後變更情事。原處 分明確表示係因「政策變更」不予續辦，而「非事實變更」 ，且被告之處分理由明確表示係因其他考量而為不同於原先 之評估，前開被告所辯事實，非對行政處分之作成有法律上 或裁量上之意義，亦非行政處分作成時已存在而未發現但於 行政處分作成後始發現，均非屬事實之事後變更，依最高行 政法院107年度判字第308號判決意旨，如機關於行政處分作 成後，基於其他之考量而為原先不同之評估而廢止原處分， 自非屬行政程序法第123條第4款之情形。
2.倘被告主張「基於系爭基地交通狀況惡化之事實而決定系爭 促參案不續辦」屬實，則系爭基地周遭勢必生活機能強大、 日漸發展繁榮，因而人口車輛移入增加，自當更有執行本促 參案之必要。基於整體都市發展考量，續建非但對公益無損 害，反而更有利於人民生命財產安全及生活交通便利性。又 被告就與系爭促參案基地及交通條件相類似之「竹北停八停 車場興建營運案」仍繼續招商興建，迄今接近完工，其後尚 有「停六」、「停九」BOT案招商計畫持續進行，則被告稱 因有交通壅塞問題而政策變更不續辦云云，顯與事實不符而 無足採。被告事後以交通更加壅塞、高鐵開發案等由作為政 策變更不續辦本案之藉口，顯然與事實及其先前所公告之資 料不符，不啻政策前後矛盾，而非合理之政策變更。被告迄 未舉證說明本件合於行政程序法第123條第4款或第5款規定 ，要無基於事實變更或維護重大公益之考量不續辦系爭促參 案之合法理由存在，並不符合行政程序法第123條第4款、第 5款之規定，被告不續辦系爭促參案顯屬違法。(四)本件業經被告通知議約完成，被告應於期限內完成投資契約 之簽署：
1.依被告103年2月19日函通知原告鴻裕公司應自接獲通知之日 起30日內成立民間機構與主辦機關完成投資契約之簽約手續 ；申請須知第8.1.2條、第8.4.1條第1項規定，係對兩造當 事人均賦予簽署投資契約之義務，故被告於議約完成後，有 與原告上禾公司完成投資契約簽約手續之義務。倘將前開規



定及函文解為原告有於30日內簽約之義務、而被告無簽約之 義務，則本件將無完成投資契約簽署之可能，被告依行政程 序法第8條規定之誠信原則自不得曲解上開字面文義。次按 最高行政法院100年度判字第2152號判決意旨，被告依促參 法第4條第1項、第2項、第12條第1項、第45條、同法施行細 則第41條之2及該條立法說明等規定、申請須知，可知該等 規定並非為保護機關而設，被告自亦有於其自己所訂定之合 理簽約期限內，與原告完成投資契約簽署之義務。 2.又本件投資契約應屬行政契約，兩造既已完成議約程序，應 認兩造至少已成立公法上之「預約」關係，故原告依行政程 序法第149條準用民法第465條之1及第475條之1預約之法理 ，被告應與原告締結經議約完成之投資契約之本約。原告以 先位聲明請求被告簽訂本約自屬合法，必本約之簽署已不能 ，或將來無法履行時，原告得選擇損害賠償，被告辯稱原告 僅能請求損害賠償，要無理由。而本件履約保證金係被告主 動發函通知原告前往具領，並非被告申請發回，被告自不得 以此拒絕簽署本約。退步言之，此亦係違法之原處分撤銷後 ，被告履行簽署投資契約時，得否再為徵提該等保證金，或 被告得否請求對待給付之問題，不影響原告本件之請求。(五)依照法理或行政程序之誠信原則，行政計畫之廢止於廢止所 適用法律之構成要件之解釋涵攝或法律效果的裁量選擇，都 應遵守誠實信用及比例原則。又擬訂計畫機關固應於擬訂計 畫前聽取利害關係人（包括本件最優申請人）或周遭居民意 見，然若持反對意見者係屬少數，或僅出自少數地區人民， 則基於公眾之利益，即不能因噎廢食，輕言廢止原審核通過 處分。兩造於103年1月15日完成議約程序，被告並於同年2 月19日發文於30日內與主辦機關完成投資契約之簽約手續， 再於同年3月20日通知原告上禾公司提供履約保證金、簽約 權利金，同年4月15日就簽約之民間機構（即原告上禾公司 ）符合規定發文備查；不到3天就政策轉彎於同年4月18日會 議中片面宣布政策變更不續辦，不續辦促參性質上為行政計 畫之停止，被告內部突然政策變化，根本未依行政程序法行 政計畫草案法理辦理行政計畫之設計與規劃，或經公開及聽 證程序。被告103年4月23日函根本未提及「當地居民陳情或 反對」之事，被證7、13亦非前開草案所指之公開、聽證程 序；被證7為本件遭被告違法廢止後之內部會議，全文要旨 在陳述或表示有民眾反映交通壅塞；而被證13函文僅寥寥數 行且僅表達「新開發案必須認真考慮通行問題」，並無反對 本件興建，僅係少數地區人民單方陳述意見，無多數不同利 益之人之意見匯集參考，況於本件議約過程中，被告從未將



所謂之民眾陳情告知原告，讓原告與里民溝通或將里民意見 納入執行投資計畫書內處理，是被告作成廢止處分不合法。(六)備位請求損害賠償部分：
1.依促參法第47條第1項規定，並參最高行政法院97年度判字 第976號判決意旨，被告廢止甄審行為違法，廠商自得準用 政府採購法第85條第3項規定，請求被告償付原告準備投標 、甄審、準備締約、異議、申訴支出之必要費用。縱認被告 廢止系爭促參案於法有據，按最高行政法院104年度判字第 102號判決意旨，原告就構成信賴基礎之被告評定原告為最 優申請人行為、因而提出執行投資計畫書並完成議約，且被 告已通知應於期限內完成簽約程序等行政處分行為，因而所 投入之規劃、設計、勞務、人事、管理等費用之支出，足認 原告就構成信賴基礎之評選原告為最優申請人之行政處分， 有展開具體之信賴行為，而該信賴行為亦與信賴基礎間有因 果關係，原告因信賴行為之支出，自得依行政程序法第126 條第1項請求被告補償。
2.有關鴻裕公司之部分：
因系爭促參案之投標過程需要，原告鴻裕公司委託訴外人大 山工程顧問有限公司（下稱大山公司）提供建築、規劃、設 計等服務，原告鴻裕公司於得標後、與被告議約完成時，應 分別支付設計作業服務酬金15,067,500元予大山公司，包括 ：
⑴備標費用525萬元之部分：
此係甄審決定前發生，為準備投標之必要費用。原告與大 山公司於投標前曾簽訂合作協議書，約定大山公司為系爭 促參案之協力廠商，於備標階段之服務及顧問費為500萬 元，雙方約定該款項包含於得標後另簽訂之公共工程技術 服務契約之設計費用中。原告鴻裕公司因財力窘迫、無力 支付委託服務費，延至105年3月21日匯付該款項500萬元 與大山公司。
⑵工程規劃設計費第一期630萬元及投資執行計畫書撰寫費 315萬元，合計945萬元等準備議約費用之部分： ①此係甄審決定後發生之費用，均屬信賴授益處分而支出 之必要費用。原告鴻裕公司得標後進入議約階段，須因 應實際環境條件及被告之要求，進入實質建築物設計規 畫及環境交通衝擊評估，故投資執行計畫書之內容、圖 面設計等均有所變更。大山公司依約對原告負有出席甄 審委員會說明及依據會議結論修正投資執行計畫書之義 務，該公司於原告鴻裕公司得標後，依據甄審委員會及 被告之意見，修正變更執行計畫書內容，修正項目前後



高達60點，即需動員建築師、技師、興建金融及50年經 營財務試算人員（會計師、記帳士等）等專業人員，並 就原圖面重新計算規劃、繪製3D影像建築模型，及有辦 事員彙整工作成果、協助製作投資執行計畫書等勞務耗 費。第一期工程規劃設計費630萬元、投資執行計畫書 撰寫費315萬元均係為撰寫投資執行計畫書支出之費用 ，大山公司係以其前開實際執行工作所需人力、文書模 型製作費、保險費等項目計算後，再向原告請款，費用 合計共945萬元。
②第一期工程規劃設計費630萬元係簽約前需要之工程規 劃設計，與簽約後始進行之工程不同。另就投資執行計 畫書之撰寫費315萬元之部分，原告所提出大山公司說 明書，關於項次一、建築師部分，已說明因本件尚在議 約階段，故建築師實際工作僅以每月0.6人次計算、期 間歷經5個月，故人月數量應為3（計算式：0.6x5=3） ，與詳細價目表項次一記載建築師「數量3人月」完全 吻合。且大山公司提出之各項管銷成本及利潤，原含於 價目內，原告以總價委託大山公司執行，對大山公司所 可取得合理利潤或如何分配並無置喙餘地，且實務上就 統包工程後分項發包之情況，分項之工資或材料本即會 因次承包者之報價而有利潤不同情事，而大山公司取得 利潤未超過財政部公布之103年度營利事業各業所得額 暨同業利潤標準，尚屬合理。
③原告鴻裕公司已支付系爭促參案之委託服務費予大山公 司，其中第1期款項500萬元於105年3月21日匯付，第2 、3期款項金額合計10,067,500元，亦已於105年5月3日 付予大山公司，前開金額均係向訴外人陳豐山所借。至 大山公司付給陳豐山及新竹生醫科技股份有限公司（下 稱新竹生醫）之款項，則是大山公司委託新竹生醫執行 擔任生技園區規劃顧問之報酬，與原告鴻裕公司之借款 無關。又訴外人陳豐山雖為大山公司之股東，然法人格 及財產互相獨立，是否對外金錢融通之限制及考量自有 不同，且若前開收付款當事人間只是帳上製造之金流外 觀，並無實際支付之事實，何以原告鴻裕公司匯付500 萬元予大山公司，大山公司僅支付訴外人陳豐山3,955, 267元，原告鴻裕公司匯付10,067,500元予大山公司， 大山公司僅支付850萬元予訴外人陳豐山。
3.有關原告上禾公司之部分：
①原告上禾公司係原告鴻裕公司依申請須知第8.2.1條規 定設立之民間機構，系爭促參案需提供之開發權利金及



履約保證金由原告上禾公司提供，系爭促參案之合約簽 署及執行乃原告上禾公司存在之唯一目的。原告上禾公 司為系爭促參案之議約、興建準備支出下列各項人員薪 資等成本：公司登記規費、修訂章程費用、木章、公司 銀行章、申請本票費用、前期開會並撰擬協議書等法律 服務費、撰擬異議書法律服務費、處理退還履約保證金 等法律服務費、申訴案件法律服務費、鴻裕華南財政部 審查費、向元大銀貸款所生利息、人員薪資費用，共1, 316,317元，均為甄審決定後所發生之費用，屬信賴利 益而支出之損害。
②上開有關公司登記規費、修訂章程費用、木章、公司銀 行章、申請本票費用、前期開會並撰擬協議書等法律服 務費、部分向元大銀貸款所生利息及人員薪資費用，是 甄審決定後為準備締約所生費用；另外有關撰擬異議書 法律服務費、處理退還履約保證金等法律服務費、申訴 案件法律服務費、部分向元大銀貸款所生利息及人員薪 資費用是甄審決定後、被告決定不續辦後之費用。向元 大銀貸款所生利息、人員薪資費用發生有連續性，準備 締約期間已經開始發生，被告決定不續辦後，因需要處 理相關作業，該等費用仍繼續發生，計算期間為103年4 月1日至103年7月31日共4個月，橫跨準備締約期間及不 續辦之後兩個階段。
③設立公司、委託代辦業者辦理所支出共67,430元部分： 關於公司登記規費55,000元，按公司登記應備文件眾且 程序繁雜，原告為符合被告要求募資設立民間機構與被 告簽約之30日內時程，自有請專業機構代辦公司登記事 項、並支付代辦服務費之必要。有關修訂章程費用6,00 0元，因被告就本案公告之投資契約第11.2條約定，簽 約之民間機構不得轉投資，原告上禾公司為符合被告要 求方辦理變更章程，確屬為辦理本案而支出之必要費用 。有關木章4,000元，為原告上禾公司刻印公司大章所 支出之費用，係屬公司設立、營運所必須。有關公司銀 行章2,400元，係因銀行掛失印鑑手續繁雜，為避免公 司印章遺失而另刻印，與公司正章分開保管、使用。有 關申請本票費用30元，係為繳納本興建營運案1,000萬 元權利開發金而申請之合庫本票手續費。
④另關於法律服務費共85,655元部分：就前期開會、撰擬 協議書等法律服務費32,400元，係為原告上禾公司成立 、與原告鴻裕公司人員開會、撰擬股東間之協議書、製 作股東會及董事會決議等法律服務項目，各該服務費用



實際發生日期為103年3月底，惟敦理國際法律事務所於 同年4月16日方請款，原告上禾公司於同年5月付款。就 撰擬異議書法律服務費19,800元、申訴案件法律服務費 15,455元，因原告上禾公司不具法律專業，無能力自行 提出書類，確有必要委由專業人士協助撰擬。就處理退 還履約保證金等法律服務費18,000元，係原告上禾公司 委請律師發函表示不同意終止，並處理是否退還履約保 證金等法律上爭議問題，為被告片面宣布不續辦之行為 所生之損害。上開支出均屬必要費用，自得請求被告賠 償或補償。
⑤有關鴻裕華南財政部審查費50,000元部分：原告上禾公 司、鴻裕公司於提起本件訴訟前，共同向財政部提出申 訴，經財政部通知補繳審議費，因當時原告上禾公司尚 未與被告簽約、因此以原告鴻裕公司之名義匯付款項， 茲為被告所不爭執，該款項實際為原告上禾公司支出， 亦為匯款名義人原告鴻裕公司不爭執，原告上禾公司向 被告請求自屬有據，倘仍認該款項係原告鴻裕公司之支 出，亦應擇一判決予原告其中一人。
⑥關於向元大銀貸款所生利息共161,232元部分：原告上 禾公司於103年4月3日方核准設立登記，為免因銀行核 貸時間過長，董事長即股東蘇枝榮先向民間友人借款， 再由蘇枝榮以股東往來墊款借予原告上禾公司，原告上 禾公司再向合作金庫購買8張面額合計3,900萬元不得中 途解約之可轉讓定期存單，依期於同年4月8日繳納履約 保證金並以銀行本行支票繳交1,000萬元開發權利金， 並於同年4月21日向元大銀行申請貸款4,000萬元，償還 股東往來支付履約保證金之借款，故該銀行貸款實際上 係為前開履約保證金所貸。因可轉讓定期存單104年4月 3日方到期，不得中途解約，被告於103年4月24日片面 通知停止續辦系爭促參案後，遲於103年6月17日通知履 約保證銀行，此期間之貸款利息費用，自屬因被告之違 法行政處分所受之財產上損失，應得請求被告賠償或補 償。
⑦人員薪資費用共計952,000元部分：原告上禾公司設立 前後，除有一般公司事務需處理外，為與被告聯繫、開 會，處理開發權利金、履約保證金事物、準備簽署合約 之審約、修改需要，必然需要聘僱員工支援處理，所需 人力均係由訴外人盛堂營造有限公司（下稱盛堂公司） 支援，雙方約定暫先由盛堂公司提供人力支援並代付薪 資再另行結算，並擬待簽約後轉由原告上禾公司專職聘



僱或招募正式員工取代。系爭促參案經被告103年4月23 日方寄發正式書面通知，原告上禾公司尚須人員協助辦 理與被告之函文往來，提出申訴、異議及訴訟及處理與 大山公司、律師、會計師等財務結算等事務，自無可能 立即解聘員工並辦理解散登記，原告上禾公司目前因不 堪訟累、財務吃緊，相關人員聘僱已經縮編，本件請求 薪資金額亦僅計算至103年7月31日止，確屬因準備締約 而支出之必要費用。
(七)並聲明：
1.先位聲明：
⑴異議處理結果、原申訴審議判斷撤銷，被告「政策變更、 系爭案件不續辦」之決定均撤銷。
⑵被告應與原告上禾公司完成系爭促參案投資契約書之簽署 ，並繼續執行系爭促參案。
2.備位聲明：
⑴異議處理結果、原申訴審議判斷撤銷，被告「政策變更、 系爭案件不續辦」之決定均撤銷。
⑵被告應給付原告鴻裕公司14,700,000元、給付原告上禾公 司1,316,317元，及均自104年3月6日（即起訴狀繕本送達 被告翌日）起至清償日止按週年利率百分之5計算之遲延 利息。
三、被告抗辯略以：
(一)被告不續辦系爭促參案所依據之行為時促參注意事項第59條 第2項規定，本即可依發生之事實涵攝行政程序法第123條4 、5款所定要件，且不續辦決定之會議紀錄已足使原告了解 上開規定即為被告不予續辦之法規依據，而無將該等規範全 數記載於處分之必要，亦無原告所稱法律依據變更之問題。 縱認被告調整變更法律依據，被告不續辦所基於之事實變更 包括：交通問題及都市軸線翻轉等之公益考量等事由，所涉 者為行政程序法第123條第4款、第5款規定，均屬不續辦決 定作成時已存在之理由，未改變處分同一性，且兩造自本件 爭議之始即對此爭點加以主張及攻防，符合行政處分理由追 補要件，亦無礙原告攻擊防禦及本案訴訟終結情形。又行政 處分理由追補與補正實屬二事，原告主張被告不符行政程序 法第114條規定云云，顯無理由。另原告辯稱行政處分補正 不得委任訴訟代理人為之云云，實非行政程序法第114條所 定補正要件。
(二)系爭促參案不續辦係基於系爭基地交通狀況惡化、甄審決定 所依據之事實已發生變更所為決定，符合行政程序法第123 條第4款規定之廢止要件：




1.系爭促參案之公共建設本為吞吐國道客運與市區客運轉乘接 駁之「轉運站」（促參法施行細則第2條參照）交通建設， 以有效管理系爭基地周遭國道客運及市區公車運作，紓解當 地交通狀況，其目的係為達到城際運輸及區域運輸之轉運功 能（申請須知第3.1.1條規定參照），要與「停車場」迥然 不同。系爭基地周遭生活機能如何、與轉運站是否有續為執 行之必要，全無關聯。
2.依據被告97年委託鼎漢國際工程顧問股份有限公司（下稱鼎 漢公司）所作之可行性評估及先期規劃報告所載，當時系爭 基地所在之光明六路周遭路段服務水準多為A、C級，待系爭 基地正式開發營運後，將降低交通量服務水準一個層級，經 評估尚能接受，遂以該基礎進行招商。然新竹縣邇來因科學 、工業園區之擴張設立，及高鐵通車後發展快速，系爭基地 鄰接路段之光明六路與縣政九路為行經高速公路之交通要道 ，於上下班時段已為經常性之交通壅塞，圍繞系爭基地之縣 政十街、縣政九路135巷也因路面本身過於狹窄且緊鄰住宅 ，容易產生車輛堵塞。
3.嗣擇定原告為最優申請人後，被告始發現系爭基地周遭迄10 2年底已明列該年度十大易肇事路口、該年度下半年發生共 計311件交通事故，且系爭基地所在之光明六路周遭路段之 服務水準已大多降為最差之F級（道路不堪負荷，車輛無法 通行），與鼎漢公司進行可行性評估及先期規劃報告時相差 甚鉅，倘以該公司原評估之內容衡量，當地交通勢將成為尖 峰時間之壅塞瓶頸，難以疏解，進而認系爭基地確實存有嚴 重交通問題之事實；同時被告履接獲系爭基地鄰近居民反映 與陳情，表示巷道過窄、車流量大、會車不易常造成壅塞現 象，至此，已確定原招商所依據之事實（即鼎漢公司於97年 間所為之交通調查及預估），已發生重大變更。又因原告之 規劃除轉運站本即可能帶進搭車轉運之人潮及接送車潮外， 尚有眾多商業設施，該規劃內容顯然將使當地車流量遽增， 對於當地交通之衝擊當更甚以往。
4.原告依申請須知第5.2.3條規定，應於投資計畫書中提出系 爭基地之交通影響分析與對策，迺投資執行計畫書中，系爭 基地路段流量服務水準分級，竟然仍完全照抄鼎漢公司於97 年間所蒐集之資料，已與前開規定未合，根本未就系爭基地 之交通現況進行評估，遑論提出任何具體有效之解決方案， 其基於該錯誤事實所提出之「交通影響衝擊分析及改善對策 」，自為根本錯誤而不可採，猶顯系爭促參案倘續為辦理， 勢必無法處理當地交通惡化之困境。更因系爭促參案許可期 間長達50年（申請須知第3.1.4條參照），考量光明六路周



遭路段為通往高速公路要道，為新竹地區居民往返新竹科學 園區必經之處，倘執行系爭促參案，無論係興建期或營運期 ，均將進一步惡化該等路段上班尖峰時段之交通壅塞情形， 致生用路安全之重大危害，難謂於公益無重大影響。 5.從而，被告所為不予續辦之決定，係因被告擇定原告鴻裕公 司為系爭促參案最優申請人後，浮現系爭基地交通問題惡化 ，已顯然與原依據客觀事實發生重大變更所致，涉及被告行 政權政策決定之裁量權行使，非單方主觀評估。經衡酌原告 私益所受之有限損害與所欲保護之公益，並未失均衡，依最 高行政法院100年度判字第2002號、107年度判字第280號、1 07年度判字第278號、109年度判字第287號等判決意旨及學 說見解，要已符合公益原則及行政程序法第123條第4款規定 ，被告自得為不續辦之決定並生廢止原告鴻裕公司為系爭促 參案最優申請人處分之效果。
(三)系爭促參案不續辦係基於系爭基地交通狀況惡化及都市軸線 翻轉長遠發展等公益考量所為決定，符合行政程序法第123 條第5款規定之廢止要件：
1.系爭基地於74年間即已劃定為車站用地，當時都市規劃多以 行政機關集中區域為中心。著眼於系爭基地周邊業經規劃為 被告縣政府所在地，預計都市發展將由行政中心向外輻射擴 散，民眾也會因洽公而有交通轉運需求，故將系爭基地規劃 為竹北地區唯一的車站用地。然竹北市自101年起每年增加 之人口數量，將近6成集中於高鐵區域；近期重大開發建設 工程或重要公共設施，如停車場、體育場、國民運動中心等 ，均設置於下交流道後轉往高鐵新竹站之方向，是從公共設 施建置與人口聚集層面，均顯示都市軸線翻轉至高鐵特定區 。然系爭基地位於與上述區塊相反之方向，緊臨於以被告縣 政府為中心之行政機關集中區域，已非竹北市目前人口成長 核心區域。
2.新竹地區為我國科技工業及觀光重鎮，無論國內民眾抑或國 外訪客到訪之目的地多非新竹縣行政中心，反而是分布於竹 、苗地區的科技、工業園區，自高鐵通車後，目前高鐵新竹 站區已具備實質轉運功能。針對城際運輸部分，高鐵新竹站 與共構之臺鐵六家站，近年全年旅次運量整體逐年提升；區 域運輸部分，高鐵新竹站設置共13條轉乘接駁公車路線，每 日往返各198班車次，各路線行經地點包含重要科技、工業 園區、公共設施及觀光景點，形成以高鐵新竹站為中心，與 其共構之臺鐵與公車為旁支之竹北交通轉運系統。是就車站 轉運功能而言，系爭基地確已非最符合需求之區位，且其所 訴求之功能城際運輸及區域運輸之功能更已由高鐵新竹站區



取代，且更有效率。
3.直至今日系爭基地之交通壅塞情形與道路安全問題仍十分嚴 重，已如前述。另外，系爭基地周遭之洽公活動及用餐時段 人潮又導致停車困難，尖峰時段均需排隊進場而一位難求。 被告招商文件之要求僅著眼本件為轉運站的最低停車位需求 ，惟原告規劃之436席小客車停車位光是供應其所規劃之附 屬商業設施停車需求，即已臻飽和，而非在於消化系爭基地 周遭之公共停車問題。
4.揆諸系爭基地於本件招商時之情形及目前周遭之客觀狀況可 知，當地之公共建設需求至多以疏解交通流量及停車需求為 目標，要非選擇將引導更多車潮湧入周遭區域之轉運站，倘 繼續執行本案，將造成不利於公共利益之結果。經衡量前述 系爭基地周遭交通惡化狀況、都市軸心翻轉之發展及有限公 共資源最佳配置避免重複浪費之考量，縱廢止系爭促參案， 不僅對於公益未有任何妨害，且將能使有限公共資源發揮最 大效益，被告自得依行政程序法第123條第5款之規定，為不 續辦之決定並生廢止原告鴻裕公司為最優申請人處分之效果 。
5.至原告另以被告108年都市計畫仍將系爭基地維持車站用地 ，主張被告係虛構廢止理由云云。然土地使用目的之變更並