臺中高等行政法院判決
108年度訴字第119號
110年3月25日辯論終結
原 告 許明華
訴訟代理人 陳星翰 律師
被 告 彰化縣政府
代 表 人 王惠美
訴訟代理人 陳建良 律師
複代理人 楊振裕 律師
訴訟代理人 何雪霞
王珮珊
參 加 人 陳麗秋
上列當事人間地籍清理事件，原告不服內政部中華民國108年2月
23日台內訴字第1080012199號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下︰
主 文
一、原處分（被告所為民國107年1月17日府地籍字第1070016580 號公告及民國107年4月27日府地籍字第1070143062號公告） 及該部分訴願決定均撤銷。
二、被告應塗銷彰化縣○○鎮○○段0000○號土地民國107年7月 20日權利範圍六分之二之所有權（所有權人：陳麗秋、登記 次序0016）移轉登記，並回復原土地共有人許怣𠸄權利範圍 六分之二之所有權登記。
三、原告其餘之訴駁回。
四、訴訟費用由原告負擔四分之一，餘由被告負擔。 事實及理由
壹、程序事項：
按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定：「訴狀送達 後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政 法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴 之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變 更，但其請求之基礎不變。」原告起訴時狀載訴之聲明原為 「1.先位聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷，⑵被告應塗銷 彰化縣○○鎮○○段0000○號土地(下稱系爭土地）民國107 年7月20日權利範圍六分之二之所有權（所有權人：陳麗秋 、登記次序0016）移轉登記，並回復原土地共有人許怣𠸄權 利範圍六分之二之所有權登記。2.備位聲明：⑴確認被告99 年8月18日府地籍字第0990208266A號公告違法，⑵確認被告 107年1月17日府地籍字第1070016580號公告違法，⑶確認被
告107年4月27日府地籍字第1070143062號公告開標結果違法 ，⑷被告應給付原告新臺幣（下同）346萬1,342元（實際請 求數額待鑑價後更正）及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日 止，按週年利率百分之5計算之利息。」嗣於108年10月21日 就備位聲明「⑵確認被告99年8月18日府地籍字第099020826 6A號公告違法」，變更為「⑵確認被告99年8月18日府地籍 字第09902 08266A號公告無效」，及追加備位聲明「⑴確認 許怣𠸄（原告祖父）於107年7月20日前為系爭土地權利範圍 六分之二之所有權人。」(本院卷第331頁）；嗣於109年4月 14日準備程序時就備位聲明「⑸被告告應給付原告346萬1,3 42元（實際請求數額待鑑價後更正）及自起訴狀繕本送達翌 日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息」，更正 為「⑸被告應給付原告676萬7,111元及自起訴狀繕本送達翌 日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。」（本 院卷第464頁）。並於109年8月10日變更備位聲明「⑴確認 許怣𠸄之繼承人就系爭土地經107年4月27日府地籍字第1070 143062號處分標售所得之價金及其利息領取之權。」，且於 同日更正備位聲明為「⑸被告應給付原告614萬3,769元及10 9年4月15日起起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利 息。」（本院卷第493頁）；原告再於109年11月9日以書狀 變更備位聲明「⑴確認許怣𠸄之繼承人就107年4月27日被告 代為標售107年度第1批地籍皆理未能釐清權屬之系爭土地所 得之價金及其利息（即1,974,068元暨其自107年8月22日超 至受領日止臺灣土地銀行牌告利率之利息）有受領權。」( 本院第577頁）；嗣原告於本院110年3月25日言詞辯論期日 就該項備位聲明「⑴確認許怣𠸄之繼承人就107年4月27日被 告代為標售107年度第1批地籍皆理未能釐清權屬之系爭土地 所得之價金及其利息（即1,974,068元暨其自107年8月22日 超至受領日止臺灣土地銀行牌告利率之利息）有受領權。」 變更為「⑴確認許怣𠸄之繼承人『即原告』就107年4月27日 被告代為標售107年度第1批地籍皆理未能釐清權屬之系爭土 地所得之價金及其利息（即1,974,068元暨其自107年8月22 日超至受領日止臺灣土地銀行牌告利率之利息）有受領權。 」（本院卷第866頁）。查原告主要爭執被告依據地籍清理 條例第32條規定，以99年8月18日府地籍字第0990208266A號 清查公告將系爭土地列為地籍清理之土地，未合法通知權利 人許怣𠸄及其繼承人，及因被告訴訟中否認原告祖父許怣𠸄 與系爭土地登記名義人許怣𠸄為同一人，而為更正、變更及 追加上揭備位聲明之內容，核屬請求之基礎不變，且被告亦 同意追加及變更在案（本院卷第536頁），依前開之規定，
應予准許。
貳、實體事項：
一、爭訟概要：
緣系爭土地（重測前為卓乃潭段307地號）之登記名義人為 許怣𠸄（持分六分之二），因土地登記簿登載住址與戶籍不 符，經被告清查屬地籍清理條例第32條規定之土地，乃以民 國（下同）99年8月18日府地籍字第0990208266A號公告（下 稱99年8月18日清查公告）清查土地及建物清冊，並以99年8 月25日府地籍字第0990208266C號函通知土地權利人或利害 關係人於99年9月1日起至100年8月31日止1年內檢具足資證 明文件，依地籍清理條例施行細則第27條至第31條規定申請 更正登記。因屆期無人申請更正登記，被告遂依地籍清理條 例第11條第1項、第13條第1項及「地籍清理未能釐清權屬土 地代為標售辦法」(下稱代為標售辦法)第4條第6款規定，以 107年1月17日府地籍字第1070016580號公告（下稱107年1月 17日標售公告）代為標售系爭土地之面積、土地使用情形、 標售底價、受理投標期間、開標時間、地點、得參與投標之 對象等，並於107年4月27日辦理開標，系爭土地標售結果由 訴外人陳麗秋得標，被告以107年4月27日府地籍字第107014 3062號公告開標結果（下稱107年4月27日開標結果公告）。 原告嗣後知悉，不服被告99年8月18日清查公告、107年1月1 7日標售公告、107年4月27日開標結果公告，提起訴願，經 訴願決定以關於被告107年1月17日標售公告部分訴願駁回， 其餘部分訴願不受理。原告不服，提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
1.原告為系爭土地所有權人許怣𠸄之繼承人，於104年間因土 地共有人許秋驊起訴分割系爭土地而成為該分割共有物事件 之被告，經臺灣彰化地方法院(下稱彰化地院)104年度訴字 第1212號審理在案，並由被告轄下田中地政事務所於105年5 月9日履勘、測量、製作分割共有物案之複丈成果圖，並經 彰化地院准予分割，然原告因判決結果所得土地，無夠寬對 外道路形同袋地而提起上訴，目前由臺灣高等法院臺中分院 (下稱臺中高分院)106年度上易字第147號審理中。原告之子 於107年9月中旬，因訴訟所需上網查詢系爭土地相關資訊， 豈料系爭土地持分早已於107年4月27日遭被告以低價標售， 經第三人以246萬2,000元應買拍定，扣除應納稅賦、行政費 用及地籍清理獎金僅剩183萬8,658元（距彰化高鐵站五分鐘 車程之106坪乙種建築用地，每坪1萬7,345元售出，系爭土 地公告現值計算為每坪1萬6,529元）。嗣後查知被告以107
年1月17日標售公告及99年8月18日地籍清理公告，業將原告 祖父許怣𠸄遺留系爭土地持分，在未通知任何繼承人下，遭 地籍清理標售程序代售予訴訟參加人陳麗秋（下稱參加人） ，而參加人竟是被告彰化縣田中鎮公所財政課代理課長，致 原告重大財產損失，顯屬違法。
2.被告99年8月18日清查公告、107年1月17日標售公告、107年 4月27日開標結果公告，處分未經合法送達，無從計算訴願 期間，不生訴願逾期之效，亦不生法律效力：
⑴被告99年8月18日清查公告，係對原告直接發生納入地籍清 理法效之行政處分，自非一般處分，故不得以公告、刊登政 府公報或新聞紙代替送達，行政程序法第100條定有明文。 被告無論是作成地籍清理列冊、限期申請登記、列冊標售， 乃至於標售完畢，明知許怣𠸄及其繼承人之存在，更於標售 前由被告之田中地政事務所發函要求許怣𠸄之繼承人補繳系 爭土地測量費，卻從未將上開數個處分內容通知許怣𠸄之繼 承人，是上開處分送達程序不合法。依最高行政法院55年判 字第159號判例意旨，自不發生訴願逾期之效果。訴願決定 以原告對於99年8月18日清查公告訴願逾期而為不受理，於 法無據。
⑵依據行政程序法第110條第1項規定，書面之行政處分自送達 相對人及已知之利害關係人起，書面以外之行政處分自以其 他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之 內容對其發生效力。上揭處分自始未送達許怣𠸄之繼承人， 自不生對處分相對人列地籍清冊、限期更正、未更正逕行標 售之法律效果。上揭處分性質上屬於侵害相對人財產權之處 分，依法應適時、適法使相對人或相對人之繼承人知悉，而 為有效之救濟或更正，方為合法，訴願決定以被告一經地籍 清理公告，不待通知相對人即發生地籍清理之法效，顯屬違 法。
⑶被告99年8月18日清查公告、107年1月17日標售公告、107年 4月27日開標結果公告均為行政處分，本件所涉三公告均依 照地籍清理條例及其施行細則辦理，屬公法上之關係，並對 系爭土地權利範圍六分之二所有權人許怣𠸄之繼承人具體作 成，符合公法上具體事件之要件：
①被告99年8月18日清查公告載明在公告清冊內之上地，經 被告單方認定符合地籍清理條例所謂「土地總登記時登記 名義人姓名、名稱或住址記載不全或不符之土地」，並表 明受理申登之機關、特定申請登記之期間，若未遵期向土 地登記機關申請登記者，則依本條例第11條第1項由被告 代為標售。此一公告單方面認被告清冊內土地符合地籍清
理之要件，並具體規制土地權利人、利害關係人應於申請 登記期間內依法檢具文件、申請登記，否則將代為標售， 是有對外直接發生法律效果，故屬行政處分。
②被告107年1月17日標售公告就系爭土地之相關權利人而言 ，因已有對外直接發生確認糸爭土地乃屬被告代為標售10 7年度第1批地籍清理未能釐清權屬土地（包含標號第94號 之系爭土地）之法律效果，亦即被告已有以該公告確認系 爭土地屬於地籍清理條例第3條、第11條所規定得代為標 售之土地性質。易言之，被告107年1月17日標售公告係確 認系爭土地具有「未能釐清權利內容及權屬」性質之土地 ，此物之性質認定，說明被告可依據地籍清理條例第11條 第1項所規定取得「代為標售」私有土地之公權力，而具 有規制性質，乃屬行政處分。
③107年4月27日開標結果公告除公告開標結果外，被告實質 審認各投標人之資格、有無得暫緩標售之情事、有無納足 保證金、投標有效性、為已達底價之最高標價等，並於上 開要件審認通過後，公告通知有優先承買權之人得於公告 後10日內書面表達優先承買之意思；而就系爭土地之權利 人則為系爭土地之所有權，已強制由土地所有權轉換為變 價後權利價金之規制效果。此一公告後若標售程序一切合 法妥當，則依本條例土地權利人即失去土地持分、取得申 領權利價金之資格，故亦屬行政處分。
⑷被告係以一般民事法律關係下描述行政程序之執行，包括有 關於邀約之引誘、行政處分、一般買賣關係得撤銷之法律上 概念，包括詐欺、脅迫及自始無效等的內容，均非行政處分 或行政訴訟脈絡下去探究的事實內容，就其縣政府標售的行 為跟應買人究竟是何關係，應為本件行政訴訟之重點，本件 重點在於登記在許怣𠸄所有的土地，被告為標售之後，列入 或代為標售這樣行政規制的行為究竟對許怣𠸄有沒有產生一 個公法上具體單方的行政效果，雖然對於參與投標之不特定 對象為邀約之引誘，但是同時對於土地相關的權利亦有產生 法律規制效果，為能釐清權利內容及權屬土地之性質，本質 上應屬於行政處分。關於司法院大法官釋字第773號解釋所 援引之法條係土地法第73條之1，繼承開始之日起，超過1年 未辦理保存登記，列冊管理15年之後予以標售，此與本件是 由行政機關判斷認定依照地籍清理條例清理土地，亦不須經 過列冊管理與15年等待期間，二者性質完全不同，釋字第77 3號解釋並未提及關於地籍清理條例代為標售之性質。 3.被告未依法查詢許怣𠸄及其繼承人之戶籍資料、聯絡方式， ，未將上揭處分送達原告，即非適法：
⑴按直轄市或縣（市）主管機關依第3條第1項第2款公告應清 理之土地前，應向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查 詢；其能查明土地權利人或利害關係人者，應於公告時一併 通知，為地籍清理條例第5條規定之法定程序。立法理由揭 示：為保障真正土地權利人之權益，在清查土地權利時，對 於以日據時期會社或組合名義登記者、以神明會名義登記者 及土地總登記時或金門馬祖地區實施戰地政務終止前登記名 義人姓名或住址記載不全或不符者，主管機關應主動與相關 之稅捐、戶政、民政、地政等機關聯繫查詢，其中日據時期 會社因係向法院登記，故應同時向法院查詢，如能查出土地 權利人或利害關係人，並於公告時一併通知。
⑵依被告訴願時所提出之戶籍資料可知，原告祖父許怣𠸄確有 其人，於同一時期居住於緊鄰田中庄之二水庄，此為被告唾 手可調閱之資料，惟被告列冊時，根本未依法向稅捐、戶政 、民政、地政、法院等機關查詢，待原告提起爭訟時，才諉 稱兩者僅姓名相符，不知是否為同一人。可見被告未盡地籍 清理條例第5條規定程序查明，或有查明而自行判斷非同一 人而未予通知。
⑶系爭土地分割共有物民事訴訟中，該案原告許秋驊即透過法 院、戶政機關協助，輕易查得原告祖父之全體繼承人及送達 地址。惟被告未向法院、戶政機關查證，僅向稅捐機關查詢 系爭土地納稅人地址「社頭鄉松竹村清水岩路199巷14弄18 號」，作為許怣𠸄之地址而逕予送達，然該址並無原告或家 族人士以此為住居所，且許怣𠸄為民國前15年出生、民國22 年卒，可見被告送達不合法。被告對於該通知書送達之人， 是否為許怣𠸄或其繼承人從未確定，實際被告送達住所為許 秋驊住所，其與許怣𠸄家族毫無親屬關係。
⑷被告99年8月18日清查公告後，實際於107年1月17日公告列 冊標售，惟此時系爭土地已於104年12月3日彰化地院繫屬爭 訟中，多次聯絡被告轄下田中地政事務所及被告，協助現場 勘測及函復系爭土地之建築限制等，且由民事判決附圖中田 中地政事務所繪製之分割圖及函文上均載明「許怣𠸄之繼承 人即許明華等6人」，被告亦函復臺中高分院關於系爭土地 分割共有物案最小建築面寬、深度等，足見田中地政事務所 及被告已瞭解系爭土地正進行分割，及原告為許怣𠸄之繼承 人，竟未通知原告系爭土地已列入代為標售清冊情事，亦未 職權暫緩標售，行政違失顯屬重大。
⑸又田中地政事務所測量課為辦理系爭土地代為標售案，於10 6年7月20日前往勘測並製作地籍清理土地勘測紀錄表，而分 割共有物訴訟於二審亦於106年7月28日會同田中地政事務所
測量課人員前往同一塊土地現場履勘，故被告及田中地政事 務所竟諉稱不知許怣𠸄之繼承人存在或無法查知其等聯絡方 式，已非行政一體之問題，而是同一行政機關同一課同一辦 公室內之訊息，有無針對處分相對人有利之事項一併注意之 違法問題。甚且，上揭地籍清理土地勘測紀錄表，公務員逕 勾選「符合標售規定」，而刻意忽略不符標售規定之「訴願 、訴訟中」不得標售或應暫緩標售之情形。
4.被告主張適用地籍清理條例第32條「土地總登記時或金門、 馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人之姓名、名稱或 住址記載不全或不符者」，該條文義並未及於「登記名義人 之住址與戶籍地址不符」之情形；縱認主管機關得授權訂定 相關辦法、細則，惟其擴張解釋，亦逾地籍清理條例之授權 範圍：
⑴依地籍清理條例第32條規定：「已登記之土地權利，除第17 條至第26條及第33條規定之情形外，土地總登記時或金門、 馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人之姓名、名稱或 住址記載不全或不符者，土地權利人或利害關係人應於申請 登記期間內檢附證明文件，申請更正登記。」此為申請更正 之規定，且對於列入清理之要件僅表明「登記名義人之姓名 、名稱或住址記載不全或不符者」，無從得知系爭土地持分 在登記名義人姓名、登記地址齊全，且與現今地址亦相符之 情況下，有何列入地籍清理之必要？
⑵被告主張之地籍清理清查辦法第6條附表一「土地地籍清查 程序表」恣意增列「登記名義人之住址與戶籍地址不符之情 形」，惟從地籍清理條例第32條文義，根本無從使人民得知 有住址與戶籍地址不符得列入清理之情，此已牴觸地籍清理 條例母法之明文，即有可議。
⑶地籍清理條例第4條雖授權內政部得就「清查之期間、範圍 、分類、程序及其他相關事項」訂定辦法，然此授權僅得就 細節性、技術性事項而為之，地籍清理土地屬本條例之核心 事項（即符合何種要件可納入清理）應以法律明定之，自不 得授權內政部以地籍清理條例施行細則、地籍清理清查辦法 第6條附表加以擴張適用範疇，顯已違反法律保留原則及授 權明確性原則，難謂為適法。
⑷綜上，上揭三件公告均未合法送達，又107年1月17日標售公 告及107年4月27日開標結果公告均以99年8月18日清查公告 合法有效為前提，今99年8月18日列入地籍清理列冊公告無 效，後二處分自無合法之餘地。本件經違法之行政處分而標 售，並據該違法行政處分之結果由被告機關核發土地產權移 轉證明書予得標人即參加人，其旋依此向登記機關辦理所有
權登記，並記載於107年7月20日有此一移轉登記。然違法之 行政處分備經鈞院撤銷，其移轉之原因即代標售之買賣不復 存在，則該移轉登記亦失所依附，若仍允許系爭移轉登記存 在，則有名實不符之不當，對於原告就系爭土地之使用收益 ，必有相當之妨礙。再者，系爭土地持分仍於分割共有物訴 訟繫屬中，由原告擔任分割共有物案之上訴人，且得標人即 參加人亦保有系爭土地之登記名義並未移轉，亦未獨立利用 ，屬於適於回復原狀之態樣，故原告依行政訴訟法第196條 第1項聲請於先位聲明第1項成立時，併同將所有權登記回復 至尚未遭被告違法標售之原狀，即屬適法。
5.備位聲明部分：
⑴按行政訴訟法第6條第1項確認公法上法律關係成立或不成立 訴訟，包括權利及法律上一定資格、身分存在與否之確認訴 訟。許怣𠸄有系爭土地之所有權，業經彰化地院104年度訴 字第1212號民事判決確定，故原告得據此向被告申領標售價 款及其利息。被告雖對許怣𠸄於日據時代之手抄戶籍謄本與 系爭土地有具體關聯並不爭執，卻否認被告就系爭土地所有 權歸屬所生標售價款領取之資格，該部分涉及地籍清理之法 律關係及領取標售價款之資格，使原告之法律地位陷於危殆 不安，亟待確認之訴予以消弭，爰追加請求確認許怣𠸄之繼 承人就系爭土地經107年4月27日開標結果公告標售所得之價 金及其利息有領取之權，並變更訴之聲明確認99年8月18日 清查公告無效，確認107年1月17日標售公告及107年4月27日 開標結果公告違法。
⑵按直轄市或縣（市）主管機關應參酌公告標售當時土地市價 或建築改良物徵收補償費查估基準及應納稅賦，訂定各筆土 地或建築改良物標售底價，代為標售辦法第5條第1項定有明 文，此為機關訂定標售底價之合法程序規定。然被告所屬地 政處之公務員竟未依上開辦法進行土地市價查估，逕以公告 現值乘約1.1倍加上稅賦後，即充作各該標售土地之底價， 導致包含系爭土地在內之多數代標土地價值遭大幅低估，遭 得標人以賤價取得。且經法院委外鑑估後，系爭土地之標售 底價不到市價百分之30，甚至比101年前土地徵收條例第30 條之徵收補償地價標準還低，肇致原告財產權上之損害。另 被告以僵固之算數方式制定底價，使底價具高度可預測性， 無法反映通常交易實價：殊難想像一塊市價860萬之土地， 得標人之得標價竟只比被告所訂底價高出不到3萬3,000元， 以被告訂定之底價計算其溢價僅百分之1，足徵被告違法訂 定底價已嚴重衝擊正常交易之實價，毋寧是被告行使代為標 售土地之公權力，卻未依代為標售辦法查估，而有故意、過
失不法侵害原告之財產權，導致原告祖父860餘萬之土地， 遭訴外人以246.2萬低價取得。原告曾以109年7月13日淡水 中興郵局存證號碼000175號存證信函請求被告賠償614萬3,7 69元即以土地鑑定之860萬5,769元的金額扣除最終標售金額 246萬2,000元，惟遭被告以109年7月20日府地籍字第109024 9349號函覆拒絕協議及賠償。為此，爰依國家賠償法第2條 第2項前段、行政訴訟法第7條等規定，請求擇一判命被告給 付614萬3,769元，且系爭土地經彰化地院104年訴字第1212 號判決命許怣𠸄全體繼承人應就系爭土地辦理繼承登記後經 全體繼承人協商，即同意由原告單獨取得系爭土地持分。嗣 系爭土地遽遭被告代為標售，故就本件違法標售之賠償數額 屬系爭土地持分之代替，本於分割協議書，應由被告全數給 付予原告。
⑶對於彰化縣田中地政事務所之函復說明四、㈢1.估價條件不 同，提到土地是否點交的問題，判斷土地不點交應該要由得 標人自行排除是錯誤的，分割共有物案件，地上物的所有權 人已經拋棄所有權，屆時若任何共有人分得應該都可以簡單 拆除或由地上物所有權人自行拆除，且本件先前鈞院詢問者 係關於系爭土地持分價格三分之一之內容，故不會考量到特 定的地上有任何地上物的問題。四、㈢2.就其他二共有人並 未辦理繼承登記之事，已由國有財產署為本案之管理人，故 不會有其所說影響交易條件之問題。四、㈣就本件進行鑑價 時，係回復到標售之時土地持分之價格，但回函中卻提到本 件分割共有物訴訟至今5年未決，而有影響土地不能使用的 不利因素，應計入估價之條件，亦有錯誤，因本件鈞院提出 時是在105年標售的時候所提鑑價之要求，函文指出5年訴訟 未決有不利影響。在價格採取層面上，其所採取的比較標的 ，係本件估價師所採之內容，僅分析上有主觀差異，其遽下 結論說這有違正常交易價格，不無疑問，係因本件核定所謂 市價或底價，應係田中地政事務所提出後，再經由被告審議 通過，在這情況之下，其用公告地價乘以1.1倍方式進行， 已有違法，回函僅係抹飾未依照正常程序之訂價錯誤，並非 確實是有違交易價格之問題，又田中地政事務所係利害關係 相反之單位，故無從採信。泛亞不動產事務所回覆如有未辦 理保存登記地上物，並不影響本件不動產鑑估價值。而若不 動產為共有人之一亦表示放棄，是否會影響土地估價價值， 泛亞回覆係需視是否符合最適性原則，田中地政事務所之前 回覆曾經指出關於訴訟是否遲滯土地開發等理由，泛亞之回 覆係若有則請法院將這些因素提供以作更為精確答覆；且本 件因為標售拍賣之時點，無所謂5年訴訟之進行，並不納入
估價範疇，泛亞之估價係正確。
6.系爭土地早已於104年12月繫屬於彰化地院，迭經13個月詳 細之調查審理，於106年1月25日以104年訴字第1212號判決 准予分割。嗣因原告家族不服原判決之分割方案，因上訴至 臺中高分院審理，又分割共有物案件必當以土地全體共有人 為原被告，此為依職權調查事項系爭土地之持分早經認定許 怣𠸄為所有人。又經本件違法標售後之得標人陳麗秋，業已 向臺中高分院聲請參加訴訟，經合議庭准許其為輔助上訴人 即本件原告為訴訟參加。是則，二審法院亦肯認許怣𠸄確實 為系爭土地之所有權人，方允許得標人輔助上訴人為訴訟參 加。是以，系爭土地既於代為標售前15個月業經法院判決認 定所有權，法院甚至多次要求被告所屬之田中地政事務所前 往現場測量。換言之，系爭土地之所有權人既已明確，無關 乎也毋庸地籍清理，被告竟違法將之列入地籍清理土地，納 入代為標售清冊，甚而決標核發土地移轉證明書予訴外人， 不僅違反地籍清理條例之立法目的，剝奪土地所有權人之財 產權甚明，應予以撤銷回復原狀。
⑴藉由戶政機關之資料，分割共有物案之原告可以正確對許怣 𠸄之繼承人起訴分割土地：透過法院判決查詢，可輕易知悉 系爭土地正有分割共有物案正繫屬，甚至已經判決；甚至參 考地政機關之資料，多次被法院要求前往當地履勘測量，更 可明瞭土地所有權人人別及聯絡方式。然遍尋被告提出之資 料，除曾向稅捐機關查詢系爭土地稅捐繳納資料外，未見戶 政、民政、地政、法院之任何查詢資料及結果，亦無法舉證 證明已踐行法定之查詢。故被告違反地籍清理條例第5條前 段之查詢義務，即違法代為標售，則原處分顯有重大違法應 予撤銷。
⑵系爭土地遭標售之時點回推，被告所屬之田中地政事務所配 合法院前往現場履勘2次，配合繪製分割方案2次，函覆5次 ，均知系爭土地之全體所有權人之存在；甚至被告本身也針 對法院所詢問關於系爭土地之最小建築面寬、深度及建築限 制等，親自函覆法院及所有權人，自不得不知原告之存在。 既然被告明確知悉土地所有權人之存在，依照地籍清理條例 第5條後段即有通知原告之義務，然而直至系爭土地被標售 ，被告從未通知原告前往辦理繼承登記、申請暫緩標售、更 正等救濟程序，要難謂為適法。而各該行政處分既未送達原 告，自無從起算救濟期間，亦不發生訴願逾期之問題。 ⑶本件訴訟過程中，更發現被告未依法查估市價訂定標售底價 ，導致系爭土地遭賤價出售，倘本件無法回復持分之原狀予 原告。被告就該管公務員之故意、過失，應賠償標售價金與
市價之差額614萬3,769元。又被告所屬地政處之公務員未依 上開辦法進行土地市價查估，逕以公告現值乘約1.1倍加上 稅賦後，即充作各該標售土地之底價，導致包含系爭土地在 內之多數代標土地價值遭大幅低估遭得標人以賤價取得。而 經鈞院委外鑑估後得知系爭土地之價值約為860萬元，系爭 土地之標售底價不到市價百分之30，甚至比101年前土地徵 收條例第30條之徵收補償地價標準還低，肇致原告財產權上 雙重侵害。而被告代理人亦自承未就標售之土地逐筆進行查 估，而是採取區域之認定，足徵被告之違法訂定底價已嚴重 衝擊正常交易之實價，毋寧是被告行使代為標售土地之公權 力，卻未依標售辦法查估，而屬故意、過失不法侵害原告之 財產權，並導致原告祖父860餘萬之土地，遭訴外人以246.2 萬低價取得。原告於訴訟過程中曾提出存證信函向被告請求 國賠，經被告函覆否認並拒絕，且逾國賠法所規定之時限。 爰請求鈞院擇一訴訟標的而為原告備位勝訴之判決。 ㈡聲明：1.先位聲明：⑴原處分（被告99年8月18日清查公告 、被告107年1月17日標售公告、被告107年4月27日開標結果 公告）及訴願決定均撤銷，⑵被告應塗銷彰化縣○○鎮○○ 段0000○號土地107年7月20日權利範圍六分之二之所有權（ 所有權人：參加人、登記次序0016）移轉登記，並回復原土 地共有人許怣𠸄權利範圍六分之二之所有權登記。2.備位聲 明：⑴確認許怣𠸄之繼承人就107年4月27日被告代為標售10 7年度第1批地籍皆理未能釐清權屬之系爭土地所得之價金及 其利息（即1,974,068元暨其自107年8月22日超至受領日止 臺灣土地銀行牌告利率之利息）有受領權，⑵確認被告99年 8月18日清查公告無效，⑶確認被告107年1月17日標售公告 違法，⑷確認被告107年4月27日開標結果公告違法，⑸被告 應給付原告新614萬3,769元及自109年4月15日起至清償日止 ，按週年利率百分之5計算之利息。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
1.依地籍清理條例第3條第1項及第5條規定，應清理土地之清 理程序係以公告為主，其能查明土地權利人或利害關係人者 ，應於公告時一併通知，並非以個別通知為必要程序，被告 以99年8月18日清查公告將系爭土地列地籍清理條例規定應 清理之土地，自99年9月1日起至99年11月29日公告週知90日 ，並張貼公告於縣府公佈欄、網頁、登記機關及村里辦公室 ，公告周知3個月，亦於土地登記簿登記名義人所有權部其 他登記事項辦理地籍清理註記，有其公示性，希望當事人或 相關權益人看到，可儘速申請更正登記或繼承登記。且被告
經由彰化縣地方稅務局查得登記名義人許怣𠸄之住址○○○ ○縣○○鄉○○村○○○路000巷00○00號」，於辦理應清 理土地公告時，一併通知，有回執為證，並無原告所稱未經 合法送達之事實。
⑴被告99年8月18日公告固係對依一般性特徵可得確定其範圍 之人(土地所有人或利害關係人)就公法上具體事件所為之決 定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行 為(認定為應清理土地，受理申報等)，而屬行政程序法第92 條第2項前段所定之一般處分。但「一般處分之送達，得以 公告或刊登政府公報或新聞紙代替之」，行政程序法第100 條第2項定有明文，地籍清理條例第5條亦明定以公告為原則 ，「能查明土地權利人或利害關係人者」應一併通知為例外 。被告既不能查明系爭土地登記許怣𠸄部分之土地權利人或 利害關係人，顯然即無通知義務，依99年8月18日公告內容 所為之一般處分，於完成公告程序後後即生合法送達效力。 ⑵原告遲至107年10月5日始提起訴願請求撤銷，縱依行政程序 法第98條第3項規定寬定訴願期間為1年，或以彰化地院104 年度訴字第1212號分割共有物事件繫屬時認定原告知悉時點 ，原告提起訴願請求撤銷原處分，不論原告真意係提起訴願 或申請撤銷，均已逾法定提起訴願期間或行政程序法第128 條申請撤銷之期限(知悉起3個月內且未逾原法定救濟期限5 年)，訴願決定駁回原告訴願請求，並無違誤。且原告訴願 請求僅請求撤銷原處分關於許怣𠸄部分，起訴時卻先位請求 撤銷全部處分，請求範圍已逾訴願請求，原告真意有請其確 認必要。原告主張原處分無效，備位訴請鈞院確認原處分無 效，除範圍未限縮於許怣𠸄部分是否有誤尚待原告確認外， 原告並未說明符合行政訴訟法第6條各項規定（有即受確認 判決之法律上利益、已向原處分機關請求確認其無效未被允 許或經請求後於30日內不為確答），亦未說明主張原處分「 無效」之具體事由存在，備位請求確認原處分無效，並無理 由。
2.依地籍清理清查辦法第6條所定清查程序，調閱有關土地登 記簿、臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書、舊簿資料及資訊 化前人工登記簿等，系爭土地由許完、許訓、許氏牛、許怣 𠸄等4人共有，4人住址均登記為田中鎮卓乃潭307號，經函 請戶政機關提供相關資料，並查詢戶役政系統，查得許完、 許訓、許氏牛確曾設籍於此，惟查無登記名義人許怣𠸄設籍 資料，顯與登記名義人許怣𠸄於系爭土地登記簿登載之住址 不符，此屬地籍清理條例第32條所稱登記名義人之住址記載 不全或不符之土地權利。而原告祖父之戶籍謄本設籍於二水
庄二水202之4番地，假若原告為登記名義人許怣𠸄之繼承人 ，應依地籍清理條例第32條檢附符合地籍清理條例施行細則 第27條規定之相關文件申請更正登記，惟原告至今未檢附合 於前開條文之證明文件，被告尚無法確認本案登記名義人許 怣𠸄是否與原告之祖父許怣𠸄為同一人。又原告可向所轄田 中地政事務所辦理繼承登記等，惟原告至標售之日前均未依 法申辦繼承登記，被告完成系爭土地代為標售，依法辦理並 無違誤。
⑴按代為標售辦法第7條之規定，代為標售公告所應記載內容 ，除第1項第1款明定應記明代為標售之法令依據外，其他公 告內容，或屬對「買賣標的」即代為標售土地狀態之描述（ 第1項第2、3、4、5款），既無關公權力行使而非公法上具 體事件，亦無對外直接發生法律效果；或屬對「買賣標的」 之標售條件、日期、方式、得標條件及優先購買權之規定( 第1項第6、7、8、10、11、12、13款)，同無關公權力行使 ，性質上屬「要約之引誘」，公告後僅生拘束主管機關效力 ，並不對特定人或可得確定範圍之人直接發生任何法律效果 ，參與標售之人應遵守相關程序及標售條件，係關於投標人 作成法律行為(要約)方式及效果之規定，需參與競標始應遵 行，並非因公告而直接發生何等法律效果。故被告107年1月