最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第82號
上 訴 人 黃俊穎
林瑩姿
馬筱梅
黃思韻
共 同
訴訟代理人 林明侖 律師
被 上訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃一平
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年12月1
9日臺北高等行政法院108年度訴字第661號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據新任代表人具 狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人黃俊穎所有門牌號碼為臺北市○○區○○○路000號10樓之 0建築物、上訴人林瑩姿所有門牌號碼為臺北市○○區○○○路00 0號0樓之0建築物、上訴人馬筱梅所有門牌號碼為臺北市○○ 區○○○路000號0樓之0建築物及上訴人黃思韻所有門牌號碼為 臺北市○○區○○○路000號0樓之0建築物（下合稱系爭建物）， 坐落在同區○○段00-0地號土地（下稱系爭土地），領有97使 字第0206號使用執照，位在都市計畫娛樂區。臺北市政府民 國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（ 中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫 案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說、92年1月7日府都二 字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至 成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基 隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設 計管制要點』案」（下稱92年計畫案）計畫書，及105年11月 9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河 （中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管
制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下 稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在娛樂區 係供娛樂健身使用，不得作住宅使用，其使用組別比照第4 種商業區（原比照第3種商業區）。被上訴人查得系爭建物 係按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年6月23日北市都築字 第10634559000號函、同日北市都築字第10634559100號函、 106年4月17日北市都築字第10633128900號函、106年5月3日 北市都築字第10633133800號函通知改善（下合稱106年通知 改善函），繼以107年5月22日北市都築字第10735157700號 函、同日第10735158400號函、同日第10735158300號函、同 日第10735157800號函通知上訴人現場會勘，並以107年6月1 5日北市都築字第1076002412號函、同日第1076002396號函 、同日第1076002398號函、同日第1076002411號函（下合稱 107年6月通知陳述意見函）通知上訴人陳述意見後，審認系 爭建物違規作為住宅使用，依都市計畫法第79條第1項前段 及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反 都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原 則）等規定，分別以107年12月11日北市都築字第107606154 81號裁處書、同日第10760615441號裁處書、同日第1076061 5451號裁處書、同日第10760615471號裁處書（下合稱原處 分）處上訴人各新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次 日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，分別提起訴願遭 駁回後，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷 ，經臺北高等行政法院108年度訴字第661號判決（下稱原判 決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判 決廢棄；原處分及訴願決定均撤銷。
三、上訴人起訴的主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決 所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠系爭建物坐落之系爭土地位在83年計畫案計畫圖說街廓編號B 10供娛樂健身使用之娛樂區內，依該次土地及建築物使用組 別容許表所示，該區並未標註得供住宅使用；105年計畫案 載明系爭建物坐落之土地位在街廓編號B10，屬娛樂區供一 般商業使用，且計畫構想、修訂計畫內容及使用分區圖均強 調不得供住宅使用。又上述使用分區管制要點內容，臺北市 政府已依都市計畫法第21條、第23條規定，踐行公開展覽及 將發布地點、日期登報周知外，一般人民也可以主動向主管 機關查詢，並無資訊不公開透明或難以取得的情形。系爭建 物自97年間建造完成得使用時起，就位在83年計畫案細部計 畫所劃定之娛樂區內，且不得供作住宅使用，直至原處分作
成生效前，歷經105年間大彎北段商業娛樂區都市計畫之變 更，仍未改變該街廓係娛樂區且不得供住宅使用之限制，上 訴人即無因都市計畫變更而生合理信賴的利益，亦無臺北市 土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定之適用。上 訴人為系爭建物之所有權人，依都市計畫法第79條第1項之 規範意旨，負有因狀態責任所生依都市計畫管制而使用之義 務，對系爭建物違法狀態應予排除，惟其未盡改善義務，違 法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法 上義務之行為尚未終了，被上訴人依都市計畫法第79條第1 項規定裁罰，無違法律不溯及既往原則，且裁處權未罹於時 效而消滅。加以，被上訴人前曾以106年通知改善函通知上 訴人相關法律規定等，嗣於107年5月通知辦理現場勘查後， 再以107年6月通知陳述意見函通知上訴人陳述意見，惟上訴 人均未提出具體事證供被上訴人審核，繼續將系爭建物供作 住宅使用，顯見其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性 」，確實知之甚明，不符合行政罰法第8條前段所定「不知 法規」之情形，自不構成同條但書「得減輕或免除處罰」要 件。被上訴人認定系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所 在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1 項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處上訴人最低罰 鍰各6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法 並無不合。
㈡建商、代銷公司或仲介等銷售一方的廣告行為，並非行政機 關所為；系爭建物之使用執照上已明確記載使用分區為娛樂 區係供娛樂健身使用，其上並沒有得作為住宅使用的記載， 不能推得系爭建物得作為住宅使用；臺北市稅捐稽徵處並非 執行都市計畫法令之管轄機關，不具代表國家就特定房屋作 住宅使用是否符合都市計畫法相關規定之認定權限，其就系 爭建物實質經濟事實關係按住家用房屋稅率課稅，以上均不 足成為上訴人信賴系爭建物可供作住宅使用之信賴基礎。 ㈢裁處作業原則係臺北市政府為協助被上訴人行使裁量權而於1 06年間訂頒的裁量基準，並無新舊法變更的情形，而原處分 係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的最低額裁罰，亦無 因新舊法變更致上訴人受更不利待遇的情形，是與法律不溯 及既往原則無涉。另原處分業已詳載系爭建物違反都市計畫 所定土地使用管制限制的事實、法令依據及處罰內容等，意 旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分的原因事實及法令依據， 無違明確性原則。
㈣上訴人主張與本案雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住 宅」開發案及「潤泰京采」案，臺北市政府因特定情事而變
更都市計畫細部計畫之核定，與本件就違章事件之裁罰管制 行為，類型完全無從類比，無相同事件應為相同處理之平等 原則適用之餘地，上訴人指原處分違反平等原則，殊無足採 。綜上，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不 合。乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、本院按：
㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬 定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規 定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄 市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6 條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍 內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22 條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫 圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條 規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使 用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。 （第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別 予以不同程度之使用管制。」第79條第1項規定：「都市計 畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變 更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本 法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得 處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元 以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復 原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰 ，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀 之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人 負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市 政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定， 送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授 權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則 」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行 自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法 臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管 制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使 用分區管制自治條例」。
㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及 執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、 第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計 畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並 於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市
政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的 「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項規定：「 除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用 區。」而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市 政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23 條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事 項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地 的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土 地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北 市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫 地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第 1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內 土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所 有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用 類別使用，倘於娛樂區內之建物供住宅使用，而違反其使用 類別之情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定， 據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒 令停止違規使用。
㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土 地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計 畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人 、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。 因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79 條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處 分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性 不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出 於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處 分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制 理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若 建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關 自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反 行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條 項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市 計畫之實現。
㈣又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制 行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段 商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違 規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（ 依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改 正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正
期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原 則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上 訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15 條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條 」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業 原則而為裁罰以及作成管制處分。
㈤經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土 地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案 的娛樂區內，係供娛樂健身使用，不得供住宅使用。上訴人 購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向臺北市稅捐稽徵 處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年6月 間發函通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見， 上訴人仍供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上 訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該 法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該 等義務，將坐落娛樂區之不得供住宅使用之系爭建物充為住 宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴 人違反娛樂區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規 定，以原處分各裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個 月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。 原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主 張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無 不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。 ㈥臺北市都市計畫施行自治條例第26條已重申臺北市政府得依 都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管 制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市 計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於娛樂區， 供娛樂健身使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告 程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效 力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依 都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項 第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北 市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例 」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區 管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「娛樂區」供 娛樂健身使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土 地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法 律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自 治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制娛樂區 （上訴意旨誤載為商業區）不得作為住宅使用，臺北市政府
從未依法公告限制大彎北地區建物不得做住宅使用，本件商 業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，原處分顯然違反法 律保留原則及授權明確性原則云云，尚無足採。 ㈦72年4月25日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」 ，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土 地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日 )，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容 大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新 舊法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因 為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已 現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定 之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止 」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴 人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北 市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫 案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自 治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規 定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規 定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件 情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作 為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用 之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例於 100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點 ，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱 認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准許上 訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市土地使用 分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、 後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃 為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準 ，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分 為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商 業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」 乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分， 為更緊縮之管制，其與本件系爭建物之管制內容全然無涉。 至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定， 確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但 從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭建物所 在地號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒 有列入娛樂區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何 加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)
之職權，自得視實際需要，就特定娛樂區土地使用決定其使 用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法 規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無 適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。 上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用， 其得繼續為原有之使用云云，自無足採。
㈧上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴 人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條 第1項及裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時 之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、裁處作業原 則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公 布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公 告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規 行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。 復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項 規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人 之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹 於時效而消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用逾3年 後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。 又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「娛樂區」（供 娛樂人健身所使用）（原審卷第243頁），上訴人購買系爭 建物之初，應得知悉系爭建物坐落娛樂區，當受娛樂區使用 限制。且娛樂區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有 權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴 人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為住宅使用，上訴 人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年4月至6月間，即 對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善，自 斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落娛樂區，不得為住宅使 用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之 核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制 之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生 及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使 用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再 者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或 房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法 對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務， 而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位 置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別 公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從 公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，
欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原處分違反信 賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政 罰法第8條但書規定之適用云云，自不足採。
㈨綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原 審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予 廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 12 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 林 妙 黛
法官 王 俊 雄
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 3 月 12 日 書記官 張 玉 純
, 台灣公司情報網